行政成本為何畸形肥胖？

劉　靜　倪　寧

現(xiàn)實(shí)中大行其道的GDP財(cái)政和軟約束財(cái)政嚴(yán)重扭曲了政府財(cái)政的公共性。財(cái)政資源投向規(guī)模浩大的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目、各式各樣的“支柱產(chǎn)業(yè)”、桀驁不馴的壟斷企業(yè)以及民怨載道的政績(jī)工程，以財(cái)政的一路飄紅換取漂亮的GDP數(shù)字。

政府真的很有錢嗎？

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2006年剛過(guò)去三分之一，全國(guó)財(cái)政收入就超過(guò)1.5萬(wàn)億元，與上年同期相比，增長(zhǎng)了22％，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)財(cái)政部預(yù)計(jì)的14%的增幅。這是繼去年財(cái)政收入突破3萬(wàn)億元大關(guān)后的又一個(gè)驚人數(shù)據(jù)。這似乎表明，政府的家底越來(lái)越厚實(shí)了。

然而，我們的政府真的“闊”起來(lái)了嗎？事實(shí)卻恰恰相反，政府遠(yuǎn)沒(méi)有想象中那么有錢。一方面，政府負(fù)債累累。截至2004年底，國(guó)債余額已達(dá)29631億元，國(guó)債負(fù)擔(dān)率超過(guò)20%，若再加上未列預(yù)算而實(shí)際發(fā)生的債務(wù)，債務(wù)負(fù)擔(dān)將更為沉重。地方債務(wù)情況更是嚴(yán)重，粗略估算都在1萬(wàn)億元以上，大部分基層政府都在“負(fù)債經(jīng)營(yíng)”。另一方面，財(cái)政又欠賬連連。社?；鹎焚~逼近20000億元，基礎(chǔ)教育欠賬逼近10000億元，煤礦安全欠賬500億元，農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生欠賬和環(huán)保欠賬同樣要以數(shù)百萬(wàn)億計(jì)……綜觀以財(cái)政為主要資金來(lái)源的公共服務(wù)領(lǐng)域，真可謂遍地欠賬。

“驚人”的財(cái)政增幅與同樣“驚人”的債務(wù)負(fù)擔(dān)“相映成趣”。顯然，“賺錢”的能力增強(qiáng)了，但“賺錢”的速度遠(yuǎn)趕不上“花錢”的速度，以至于財(cái)政依然入不敷出，政府依然沒(méi)“脫貧”——透過(guò)這個(gè)尷尬的事實(shí)，我們看到的是財(cái)政體制久治不愈的痼疾：現(xiàn)實(shí)中大行其道的GDP財(cái)政和軟約束財(cái)政嚴(yán)重扭曲了政府財(cái)政的公共性。

GDP財(cái)政意味著政府財(cái)政成為官員追求GDP賬面增長(zhǎng)的工具。深陷于政績(jī)沖動(dòng)的官員們始終醉心于以財(cái)政開(kāi)支拉動(dòng)當(dāng)?shù)谿DP增長(zhǎng)。他們完全不顧風(fēng)險(xiǎn)、效率、成本和嗷嗷待哺的教育、衛(wèi)生、社保，將財(cái)政資源投向規(guī)模浩大的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目、各式各樣的“支柱產(chǎn)業(yè)”、桀驁不馴的壟斷企業(yè)以及民怨載道的政績(jī)工程，以財(cái)政的一路飄紅換取漂亮的GDP數(shù)字。

軟約束財(cái)政意味著政府財(cái)政成為官員任意使用揮霍的囊中之物。由于公眾失去了對(duì)財(cái)政開(kāi)支的監(jiān)督約束，預(yù)算軟約束的病毒就肆無(wú)忌憚地攻城掠地。軟約束不但讓頭腦發(fā)熱的官員能夠隨意“砸錢”，更造成了政府規(guī)模的膨脹與行政成本的畸形增長(zhǎng)，使政府本身就成為吞噬財(cái)政資源的黑洞。

這是一個(gè)死循環(huán)：當(dāng)公共財(cái)政被扭曲為GDP財(cái)政和軟約束財(cái)政時(shí)，官員必定不會(huì)量入為出，花錢必然大手大腳。要大手大腳花錢，就必須想方設(shè)法賺錢，政府只能“以支定入”，自然使財(cái)政汲取能力不斷增強(qiáng)。然而，賺錢雖多，花錢的沖動(dòng)卻更大，必然又是入不敷出，還是要繼續(xù)提高汲取能力。最終，政府財(cái)政汲取能力空前提高，實(shí)際的財(cái)政缺口卻越來(lái)越大。

上漲的行政成本挑戰(zhàn)寒磣的民生投入

中共中央黨校社會(huì)學(xué)教研室教授吳忠民近日指出，中國(guó)在基本民生方面的投入占GDP比例之低居全世界第一，比非洲貧困國(guó)家還低。吳教授指出，我國(guó)在基本民生方面的改革，以不成功為多數(shù)。社會(huì)保障、義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、住房改革也在其中。

以2004年中國(guó)和美國(guó)的財(cái)政支出為例，我國(guó)用于行政公務(wù)支出的比例為37.6％，美國(guó)為12.5％；我國(guó)用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出的比例為11.6％，美國(guó)為5.0％；我國(guó)用于公共服務(wù)和社會(huì)管理的支出總量為25％，美國(guó)為75％；用于其他支出的，我國(guó)和美國(guó)分別為25.8％和7.5％。

我國(guó)政府行政公務(wù)支出的比例約3倍于美國(guó)政府，表明我國(guó)行政成本高昂。這與政府機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事和自己花錢大手大腳密切相關(guān)。我國(guó)政府直接投資經(jīng)濟(jì)建設(shè)的支出約2倍于美國(guó)政府，表明政府直接充當(dāng)市場(chǎng)主體的現(xiàn)象比較普遍。同時(shí)，由于政府用于行政公務(wù)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的開(kāi)支比例偏高，無(wú)疑會(huì)產(chǎn)生對(duì)公共服務(wù)和社會(huì)管理方面投入的“擠出效應(yīng)”，致使我國(guó)政府用于這方面的投入比例僅為美國(guó)的三分之一；而民生投入和與之密切相關(guān)的社會(huì)保障、義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、住房改革，正是公共服務(wù)和社會(huì)管理的重要組成部分。

民生投入是公共財(cái)政支出最基本和最應(yīng)該優(yōu)先保障的內(nèi)容。但是，民生投入在實(shí)際操作中常常被懸空，弱勢(shì)群體的生活狀況長(zhǎng)期得不到改善，要害不在于認(rèn)識(shí)不到位，而在于政績(jī)觀的偏差。這也與地方領(lǐng)導(dǎo)手中的權(quán)力沒(méi)能得到有效約束密切相關(guān)。按理說(shuō)，各地方政府的財(cái)政支出都要經(jīng)人大常委會(huì)同意，但在實(shí)踐中，一些地方政府對(duì)公共財(cái)政支出的自由裁量權(quán)過(guò)大，公共財(cái)政支出不是人民意志的反映，而是領(lǐng)導(dǎo)意志亦即權(quán)力意志的反映。

公共財(cái)政本來(lái)是公民的血汗錢，但在基本民生投入上如此寒磣，不能不說(shuō)是一種制度不公?；久裆度胝糋DP比例“全世界第一”從一個(gè)角度表明政府職能的錯(cuò)位和不到位。我們的政府是人民政府，但對(duì)基本民生的投入做得如此差勁，理當(dāng)引起深刻反思。

行政成本瘋長(zhǎng)的原因分析無(wú)主消費(fèi)和炫耀消費(fèi)

行政支出之所以不好控制，主要是因?yàn)橐恍┱块T(mén)及其公務(wù)人員在公務(wù)消費(fèi)中存在典型的“無(wú)主消費(fèi)”和“炫耀消費(fèi)”意識(shí)?！盁o(wú)主消費(fèi)”導(dǎo)致對(duì)行政成本攀高的漠視，反正“花公家的錢不心疼”，在日常消費(fèi)中大手大腳。社會(huì)上流傳的“寧傷身體不傷感情”、“屁股底下一棟樓”等民謠就是“無(wú)主消費(fèi)”的形象寫(xiě)照。此外，地方財(cái)政實(shí)力的持續(xù)增長(zhǎng)，也讓一些政府部門(mén)有了講排場(chǎng)、比闊氣的物質(zhì)基礎(chǔ)，出現(xiàn)了“炫耀消費(fèi)”的攀比心理。另外，還有一個(gè)原因就是長(zhǎng)官意志對(duì)行政管理的干預(yù)。關(guān)于財(cái)政支出，有一個(gè)形象的說(shuō)法是“會(huì)哭的孩子有奶吃”，只要常在領(lǐng)導(dǎo)面前哭窮，就會(huì)比別人多喝一碗粥。在一些地方，領(lǐng)導(dǎo)的條子比編制好的預(yù)算還要厲害，條子干預(yù)預(yù)算盤(pán)子的結(jié)果，不僅大大增加了行政支出的成本，也讓一些部門(mén)熱衷于和領(lǐng)導(dǎo)拉關(guān)系，花起錢來(lái)更加有恃無(wú)恐。

沒(méi)有討價(jià)還價(jià)必有昂貴政府

正如市場(chǎng)上不能討價(jià)還價(jià)的商品必然會(huì)昂貴一樣，“公務(wù)成本”如不能討價(jià)還價(jià)，也必然會(huì)昂貴無(wú)比。中國(guó)許多事務(wù)的改革走的是一條“政府主導(dǎo)”之路，即由政府來(lái)組織和控制資源的配置。但有一項(xiàng)改革是萬(wàn)萬(wàn)不能由政府主導(dǎo)的，那就是針對(duì)政府自身的改革，必須由“公眾主導(dǎo)”和“市場(chǎng)主導(dǎo)”。這一點(diǎn)最典型地表現(xiàn)在政府運(yùn)行成本的改革上，如果由政府自己主導(dǎo)，讓官員自己決定花多少錢，成本必然會(huì)趨向無(wú)窮大。

政府主導(dǎo)事關(guān)公眾福利事務(wù)的改革，公眾主導(dǎo)事關(guān)官員福利和政府運(yùn)行成本的改革，只有這樣的改革事務(wù)安排，才能形成一種討價(jià)還價(jià)的改革博弈機(jī)制。當(dāng)下的問(wèn)題正在于，一些地方政府壟斷了對(duì)所有改革事務(wù)的“主導(dǎo)權(quán)”，公眾根本不能討價(jià)還價(jià)：公車改革如何對(duì)官員進(jìn)行補(bǔ)償，政府說(shuō)了算；本地財(cái)政收入增加了如何對(duì)官員進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，政府說(shuō)了算；公務(wù)員工資漲不漲如何漲，公眾也只能當(dāng)看客。一些地方弄出些老百姓根本看不懂的“天書(shū)預(yù)算”，毫無(wú)接受公眾監(jiān)督的誠(chéng)意。

政府本質(zhì)上是一攬子公共產(chǎn)品的集合物，公眾納稅供養(yǎng)政府的目的正是為了獲得廉價(jià)的公共產(chǎn)品。因此，財(cái)政必須是民主的，民主財(cái)政下才會(huì)有廉價(jià)政府，而民主財(cái)政的本質(zhì)就是“討價(jià)還價(jià)”，必須讓公眾主導(dǎo)事關(guān)官員福利和政府運(yùn)行成本的改革。如果公眾失去討價(jià)還價(jià)的權(quán)利，政府必然趨向于“量入為出”，行政成本必然會(huì)趨于無(wú)窮大，“行政成本25年增長(zhǎng)87倍”也就一點(diǎn)不奇怪了。

不合理財(cái)政支出結(jié)構(gòu)亟須糾正

政府的財(cái)政開(kāi)支怎樣才算合理？進(jìn)一步說(shuō)，政府的規(guī)模怎樣才算合適？無(wú)論從理論上還是實(shí)踐上，這都不容易回答。財(cái)政支出的合理與否，既要看支出的總量以及這個(gè)總量與國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值之比，也要看總量的內(nèi)部構(gòu)成，即支出的結(jié)構(gòu)。目前學(xué)術(shù)界中較有代表性的看法是，財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)不合理，是最突出的問(wèn)題。

政府的財(cái)政支出，主要分為三大類，即經(jīng)濟(jì)性支出、社會(huì)性支出，以及包括行政管理費(fèi)和國(guó)防費(fèi)用在內(nèi)的維持性支出。行政管理費(fèi)所包含的內(nèi)容是，行政管理支出、黨派團(tuán)體補(bǔ)助支出、外交支出，以及公安、安全、司法、法院、檢察院等機(jī)構(gòu)的支出和辦案費(fèi)用補(bǔ)助。一般的規(guī)律是，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府支出中的經(jīng)濟(jì)性支出和維持性支出的比重趨于下降，社會(huì)性支出所占比重上升。

我們目前的問(wèn)題在于，行政管理費(fèi)的比重和增速都太高，而社會(huì)性支出比重偏低。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，中央財(cái)政在社會(huì)福利和社會(huì)保障等方面的支出，從1997年至今，已有十幾倍的增長(zhǎng)。但是，按《教育藍(lán)皮書(shū)》里的數(shù)據(jù)，從1995年至2003年的8年中，文教事業(yè)經(jīng)費(fèi)在財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中的比重僅增加了不到1%，與此同時(shí)，行政管理費(fèi)增加了4.4%。

想要堵塞行政管理費(fèi)方面的支出漏洞，我們將可以指望財(cái)政支出結(jié)構(gòu)朝合理方向發(fā)生積極轉(zhuǎn)變。倘若問(wèn)，如何保證這種積極轉(zhuǎn)變的可持續(xù)性？答案在于，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式要重構(gòu)，政府職能要轉(zhuǎn)變，民主監(jiān)督要加強(qiáng)，信息數(shù)據(jù)要完善并且公開(kāi)。