深化農(nóng)村土地制度改革

主 題 新農(nóng)村建設(shè)在福建

深化農(nóng)村土地制度改革，應(yīng)先從賦予農(nóng)民永久土地使用權(quán)入手，逐步向建立農(nóng)民個體土地所有制過渡。

新農(nóng)村建設(shè)的首要任務(wù)是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，為此，必須突出工業(yè)，加快推進農(nóng)村工業(yè)化進程。

為扎實推進新農(nóng)村建設(shè)，必須不斷擴大農(nóng)村公共服務(wù)，為農(nóng)民提供更多的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。

財政部門應(yīng)在這幾年實踐基礎(chǔ)上，圍繞海峽西岸經(jīng)濟區(qū)在新農(nóng)村建設(shè)的目標、任務(wù)，從“五個立足”入手，促進農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)村穩(wěn)定繁榮。

閱讀１

王開明（福建省政府發(fā)展研究中心）

建設(shè)社會主義新農(nóng)村，不僅需要增加生產(chǎn)要素的投入，還需要調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系，消除阻礙新農(nóng)村建設(shè)的體制性障礙。黨的十一屆三中全會以后，中國農(nóng)村沖破“一大二公”的體制束縛，在全國推行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，這項體制方面的偉大創(chuàng)新，大大解放了農(nóng)村的生產(chǎn)力。還是同樣的一塊地、同樣的農(nóng)民，在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)投入等方面并沒有太大變化的情況下，中國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村卻發(fā)生了當(dāng)代歷史上最深刻的變化。這也可見制度創(chuàng)新有時比生產(chǎn)要素的投入對于經(jīng)濟社會發(fā)展更有意義。新中國成立５０多年來，中國農(nóng)村土地制度經(jīng)歷了三次大的變革。第一次變革是１９４９～１９５２年的土地改革運動，《中華人民共和國土地改革法》決定“廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農(nóng)民的土地所有制”，３億多無地、少地的農(nóng)民分到了７億多畝土地。第二次變革是１９５３～１９７９年農(nóng)業(yè)合作化與人民公社化運動，由于實行“左”的路線，造成農(nóng)民失去土地，土地歸大堆，一大二公體制建立。第三次變革從１９７９年至今，實行農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，農(nóng)民有了屬于自己的土地使用權(quán)與收益權(quán)。半個世紀農(nóng)村發(fā)展的實踐證明，土地產(chǎn)權(quán)明晰，農(nóng)村就發(fā)展（比如建國初期和２０世紀８０年代），土地產(chǎn)權(quán)不明晰（比如人民公社“一大二公”時期），農(nóng)村發(fā)展就受阻。正因為如此，改革開放以來，中央一直十分重視穩(wěn)定農(nóng)村土地制度。１９９８年黨的十五屆三中全會通過了《關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》，提出了農(nóng)村土地承包期再延長３０年的政策。同年，江澤民同志在安徽視察農(nóng)村工作時又指出：“承包期再延長３０年不變，３０年之后更沒有必要變?！睖丶覍毧偫碓诮衲陜蓵]幕后召開的記者招待會上說：“我們說要給農(nóng)民土地經(jīng)營權(quán)以長期的保障，１５年不變，３０年不變，就是說永遠不變?！边@些都啟示我們，今后農(nóng)村土地制度改革的方向應(yīng)該是賦予農(nóng)民長期而有保障的土地所有權(quán)，逐步建立農(nóng)民個體土地所有制。

２００３年６月，福建省在全國率先開展了集體林權(quán)制度改革。過去，在集體林權(quán)體制下，經(jīng)營收益由村集體決定，林農(nóng)對林地幾乎沒有支配權(quán)，林農(nóng)生產(chǎn)積極性嚴重受挫。這次林權(quán)制度改革，觸及“產(chǎn)權(quán)”這個核心，將集體林地均分到戶，以法律形式給林農(nóng)頒發(fā)了林權(quán)證，集體林變成真正意義上的私有林，廣大林農(nóng)獲得７０年甚至更長時間的林地使用權(quán)，林農(nóng)還可以依法將擁有的林木所有權(quán)流轉(zhuǎn)、買賣。林農(nóng)們高興地說：“現(xiàn)在山定了權(quán)，樹定了根，咱們的心也定了下來?！苯?jīng)過兩年半的探索，林權(quán)改革取得了顯著成效，全?。保保埃埃岸鄠€村、７５００多萬畝林地明晰了產(chǎn)權(quán)，林農(nóng)造林積極性空前高漲，全省林業(yè)總產(chǎn)值從２００３年的７２０億元增加到２００５年的９２０億元。林地產(chǎn)權(quán)明晰后，林農(nóng)還可以用林權(quán)證向銀行辦理抵押貸款，從而搞活了農(nóng)村金融。福建省林權(quán)改革的成功，受到林業(yè)部的充分肯定。國家林業(yè)部在“十一五”規(guī)劃中提出“二到三還”政策，即產(chǎn)權(quán)到戶、到人和還山、還林、還利于民。福建林權(quán)改革的經(jīng)驗將在全國推廣。

林權(quán)改革的探索，自然會引起深化“地權(quán)”改革的聯(lián)想。８０年代初實行的農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，曾經(jīng)取得偉大成就。但隨著中國工業(yè)化、城市化的急速發(fā)展，短期的土地承包制、農(nóng)村分戶經(jīng)營的土地制度已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢的需求，不能滿足億萬農(nóng)民工進城安家落戶的需要，更不能滿足農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)模經(jīng)營的需要。問題的癥結(jié)在于，目前我國農(nóng)村土地屬于集體所有，農(nóng)民只擁有土地使用權(quán)、收益權(quán)，不擁有處置權(quán)，其土地產(chǎn)權(quán)是不完整的。國家《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，農(nóng)村土地承包后，土地仍屬于農(nóng)民集體所有，“承包地不得買賣”。這意味著作為最重要的生產(chǎn)要素——土地沒有辦法實現(xiàn)自由流動，無法按市場經(jīng)濟規(guī)律實現(xiàn)優(yōu)化配置。農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)不完整，還導(dǎo)致農(nóng)民擁有的合法土地權(quán)益常常受到侵害。根據(jù)有關(guān)方面統(tǒng)計，從新中國成立到１９９０年，國家通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品“剪刀差”從農(nóng)業(yè)凈調(diào)走１萬億元。２０世紀９０年代以來，非農(nóng)建設(shè)用地超過３０００萬畝、失地農(nóng)民達４０００多萬，這期間低價征地、高價出售，從農(nóng)民手中竟拿走了２萬億元。中國農(nóng)民，尤其是那些失地農(nóng)民，不僅沒有享受到工業(yè)化和城市化帶來的好處，還為此做出了巨大的犧牲。低價征地制度，還造成失地農(nóng)民上訪增多，影響社會穩(wěn)定，同時在一些領(lǐng)域，還助長了權(quán)錢交易等腐敗現(xiàn)象，一些房地產(chǎn)商一夜暴富，導(dǎo)致社會失衡。因此，在建設(shè)社會主義新農(nóng)村中，探索建立農(nóng)民個體土地所有制的改革，對于農(nóng)村發(fā)展具有長遠的戰(zhàn)略意義。其主要好處有六：一是農(nóng)民擁有長期而有保障的土地所有權(quán)后，將從無產(chǎn)者變成有產(chǎn)者，貧困狀態(tài)將得到改變，９億農(nóng)民，１８億畝耕地，人均２畝，即使每畝平均只按２萬元計算，農(nóng)民人均即可獲得資產(chǎn)４萬元，相當(dāng)于農(nóng)民十年左右的人均純收入。二是土地明確歸農(nóng)民所有以后，有利于土地有償轉(zhuǎn)讓，進城農(nóng)民工可以從土地轉(zhuǎn)讓中得到補償，有了資本，可以在城里打工、購房或租房，他們的后代可以在城里上學(xué)，逐漸融入城市，成為新一代城鎮(zhèn)居民，從而大大加快中國農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用竦牟椒ァＨ侨缤謾?quán)改革之后山地價值升高，轉(zhuǎn)讓兼并加快一樣，農(nóng)民擁有的土地也將升值，農(nóng)民可以通過土地轉(zhuǎn)讓或入股方式，獲得較高收益，農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營也將大大加快。四是土地屬于農(nóng)民，農(nóng)民可以用土地產(chǎn)權(quán)證向銀行抵押貸款，用貸款發(fā)展生產(chǎn)，發(fā)展多種經(jīng)營或用于解決生活急需問題（如就醫(yī)、子女上學(xué)等）農(nóng)村金融將逐步盤活。五是土地產(chǎn)權(quán)明晰之后，有利于農(nóng)民抵制對土地的亂征亂用，今后“集體”不能再以任何借口隨意“調(diào)整”承包地，國家建設(shè)用地也必須與農(nóng)民或農(nóng)民自己信任的組織在平等地位上協(xié)商，農(nóng)民合法權(quán)益將得到保護。六是土地屬于農(nóng)民，真正成為農(nóng)民的命根子，從此以后，種地不養(yǎng)地、放牧不養(yǎng)草、濫砍濫伐等現(xiàn)象將會大大減少，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境和人居環(huán)境也有望大大改善。

深化農(nóng)村土地制度改革是一項政策性很強的工作，牽一發(fā)而動全身。當(dāng)前應(yīng)重點抓好五個方面的工作。

——堅決維護現(xiàn)行《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》的權(quán)威，決不許動搖農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制這個基本制度，并且在承包期再延長３０年不變的法律框架下，待時機成熟時明確賦予農(nóng)民長期有保障的土地所有權(quán)。

——積極探索土地承包經(jīng)營權(quán)有償轉(zhuǎn)讓改革，一旦明確了農(nóng)民土地長期有保障的土地所有權(quán)，土地有償轉(zhuǎn)讓的改革將與林權(quán)制度改革一樣大大加快，農(nóng)民將從國家領(lǐng)到“地權(quán)證”，并以地權(quán)證向金融機構(gòu)抵押貸款，從而搞活農(nóng)村金融。

——改革現(xiàn)行土地征用制度，制定國家建設(shè)與工業(yè)發(fā)展征用土地新法規(guī)，參照土地市場交易價格，制定土地買賣價格的浮動范圍等，切實保護農(nóng)民合法權(quán)益，從根本上改變目前征地價太低、補償不及時、部分失地農(nóng)民生活水平嚴重下降的現(xiàn)象。

——推廣我省及國內(nèi)部分省市實行的“以土地換社保”等改革經(jīng)驗，讓被征地農(nóng)民在失去土地后能獲得就業(yè)和社會保障，讓他們能夠第一個分享到工業(yè)化、城市化帶來的好處，分享到改革開放的豐碩成果。

——在新農(nóng)村建設(shè)中，借鑒福建林權(quán)改革經(jīng)驗，選擇一些省、市、縣進行深化農(nóng)村土地制度改革的試點，先從賦予農(nóng)民永久土地使用權(quán)入手，逐步向建立農(nóng)民個體土地所有制過渡，待取得經(jīng)驗后，逐步在全國推廣。