私有化與外資行進(jìn)入：波蘭銀行業(yè)改革經(jīng)驗(yàn)

董　祎

1989年以前，波蘭銀行體系一直處在高度的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管控之下，利率由政府控制，銀行貸款的投向以及貸款規(guī)模也都是政府說了算。截至1988年底，波蘭共有3家國有銀行，2家股份制銀行（100%國有），1家國家合作銀行以及1663家主要面向農(nóng)村地區(qū)的小型的地方合作銀行。在大一統(tǒng)的銀行體系下，盡管有其他幾家專業(yè)銀行的存在，波蘭國家銀行（NBP）作為波蘭的中央銀行，集商業(yè)銀行和中央銀行的功能于一身，扮演了銀行體系中幾乎所有的角色。1989年，波蘭開始走上市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)道路，銀行體系也開始進(jìn)行改革，歷時(shí)四年，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和銀行體系改革基本完成。

與其他東歐國家相似，波蘭銀行業(yè)的改革，大致可分為兩個(gè)步驟：第一步，由大一統(tǒng)的銀行體系向中央銀行和商業(yè)銀行分立的雙層銀行體系轉(zhuǎn)變，建立起以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的真正的商業(yè)銀行；第二步，進(jìn)行銀行業(yè)的私有化改革，逐漸放寬對(duì)外資銀行的政策限制，提高銀行業(yè)對(duì)外開放程度。在整個(gè)階段內(nèi)，外資行進(jìn)入和私有化，成為改革的重頭戲。

改革進(jìn)程三階段

1989～1992：為新設(shè)銀行大發(fā)“綠色通行證”

1989年頒布的新銀行法對(duì)于設(shè)立新的銀行機(jī)構(gòu)只提出了最基本要求，從而為投資者進(jìn)入波蘭銀行業(yè)敞開了一條綠色通道。1989至1992年間，波蘭共成立了70家銀行。當(dāng)時(shí)，外資銀行并未被看作是當(dāng)?shù)劂y行的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，1990年至1992年的下半年，政府還為外資銀行進(jìn)入波蘭提供了理想的政策環(huán)境，出臺(tái)了一系列在稅收、外匯持有、利潤匯回等方面的優(yōu)惠政策。但在這一時(shí)期，大多數(shù)的外國投資者都不情愿到充滿風(fēng)險(xiǎn)的波蘭進(jìn)行投資，少數(shù)幾家外資銀行，如花旗銀行、奧地利信貸銀行、荷蘭商業(yè)銀行等進(jìn)入波蘭的主要?jiǎng)訖C(jī)是跟隨并服務(wù)于其長(zhǎng)期客戶，其所涉及的業(yè)務(wù)領(lǐng)域也僅僅局限于國際貿(mào)易相關(guān)的基本業(yè)務(wù)，如國際結(jié)算等，并沒有戰(zhàn)略方面的投資考慮。在此期間，總共只有７家外資銀行成立。

1993～1997：私有化起航，外資銀行初試水

“綠色通行證”政策導(dǎo)致了新成立的銀行機(jī)構(gòu)資本不足、經(jīng)營能力低下的問題，如果繼續(xù)貫徹下去，會(huì)威脅整個(gè)銀行體系的穩(wěn)定，為此，1992年底，波蘭政府廢除了該政策。同時(shí)，為防止外資銀行通過不斷拓寬其具有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，如消費(fèi)信貸、租賃和抵押貸款等，加大波蘭銀行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)，威脅到本來就很脆弱的本土銀行，波蘭政府采取了有條件地允許外資銀行進(jìn)入的政策，外資銀行只有在同意救助經(jīng)營不善的當(dāng)?shù)劂y行的條件下才能獲得“通行”。

為了改善波蘭銀行業(yè)總體的運(yùn)營效率，幫助本國銀行建立現(xiàn)代管理制度，波蘭于1993年開始了銀行業(yè)的私有化進(jìn)程。這一階段的私有化以國有銀行的逐步對(duì)外開放為特征，主要是在股票市場(chǎng)將國有銀行的小部分股權(quán)出售給眾多的投資者，政府仍然通過控制大部分的股權(quán)份額，保留著對(duì)銀行的控制權(quán)。1989年從波蘭國家銀行中分離出的９家銀行中的５家國有銀行的私有化進(jìn)程都是通過這種方式進(jìn)行的（見表）。

在這一階段的私有化中，盡管外國投資者只能獲得少量的份額（不超過30%），但他們能夠通過參與銀行管理，了解東道國市場(chǎng)環(huán)境，等待進(jìn)一步發(fā)展的機(jī)會(huì)，為其在下一階段的擴(kuò)張打下了基礎(chǔ)。1993年至1994年，歐洲復(fù)興開發(fā)銀行和荷蘭商業(yè)銀行分別作為戰(zhàn)略投資者進(jìn)入波蘭兩家國有銀行——Wielkopolski Bank Kredytowy SA和Banks laski SA，在兩個(gè)案例中，投資比率都沒有超過30%（分別為28.5%和25.9%）。然而，接下來的三家國有銀行資產(chǎn)重組在爭(zhēng)取境外戰(zhàn)略投資者方面并不順利，1995年到1997年，由于外資銀行的參與熱情不高，這一階段的私有化改革鮮有外資銀行的身影（見表）。

1998～2000：私有化進(jìn)程加快，外資行進(jìn)入設(shè)限取消

為了履行OECD成員國義務(wù)及為2004年5月加入歐盟作準(zhǔn)備，在這一私有化的第二階段，波蘭政府逐漸取消了對(duì)外資銀行進(jìn)入波蘭的限制，精選合格的境外戰(zhàn)略投資者，將國有銀行的大部分股權(quán)出售給他們。

這一政策上的轉(zhuǎn)變通過1998年的外資銀行收購案反映出來。1998年，政府將九家國有銀行中Bank Przemyslowo-Handlowy SA和the Powszechny Bank Kredytowy SA超過30%的股權(quán)資本出售給了德國裕寶聯(lián)合銀行和奧地利信貸銀行，使境外戰(zhàn)略投資者擁有了對(duì)這些銀行機(jī)構(gòu)的控制權(quán)。1999年，國有銀行Bank Zachodni SA被AIB 歐洲投資公司（愛爾蘭） 控制，其持股份額達(dá)到了80%（見表）。

盡管1998年外國投資者所控制的資產(chǎn)和資本份額沒有發(fā)生根本性的變化，即與1997年相比，只有微幅的增長(zhǎng)，但是波蘭政府對(duì)外資銀行采取的寬松政策使外資銀行迅速贏得了市場(chǎng)份額，1999年外資銀行的這兩項(xiàng)指標(biāo)成倍增長(zhǎng)，分別達(dá)到了47.2%和50.2%。

1998年出現(xiàn)的另一個(gè)引人注目的現(xiàn)象是外資銀行參與的大規(guī)模的并購。自1998年開始，除了為數(shù)不多的幾家銀行由于破產(chǎn)退出銀行業(yè)以外，大規(guī)模的兼并造成波蘭商業(yè)銀行的數(shù)量穩(wěn)步下降。首先是波蘭本土銀行為了鞏固其市場(chǎng)地位而掀起了兼并浪潮。典型的案例包括Kredyt Bank SA通過吸收Bank Ziemski SA等五家銀行成功地鞏固了自身的市場(chǎng)地位。1999年，Bank Polska Kasa Opieki SA與1989年從波蘭國家銀行中分離出來的Powszechny Bank Gospodarczy SA等三家銀行實(shí)施了兼并。

2000年，波蘭私有化進(jìn)程接近了尾聲，但是波蘭銀行業(yè)內(nèi)部的兼并過程并沒有結(jié)束。特別是2000年以后，外資銀行對(duì)銀行并購表現(xiàn)出了很高的熱情，著名的案例包括Bank Austria Creditanstalt (Poland) SA和Powszechny Bank Kredytowy SA的合并以及Bank Handlowy w Warszawie SA和Citibank (Poland) SA的合并等等。

私有化改革以后，外資銀行在波蘭的市場(chǎng)份額基本穩(wěn)定（見圖1）。波蘭銀行業(yè)中銀行的數(shù)量逐漸下降，而產(chǎn)業(yè)集中度也保持了良好的發(fā)展態(tài)勢(shì)（見圖2、3），各項(xiàng)效率指標(biāo)ROA、ROE、成本收益比率和利差狀況不斷改善（見圖4），銀行業(yè)穩(wěn)步、健康發(fā)展。

經(jīng)驗(yàn)與啟示

波蘭銀行業(yè)改革的實(shí)踐為我國提供了有益的經(jīng)驗(yàn)和啟示。首先，外資銀行進(jìn)入東道國的時(shí)機(jī)、發(fā)展模式及其路徑選擇很大程度上取決于東道國政府對(duì)外資銀行的政策，政策也會(huì)直接影響外資進(jìn)入對(duì)東道國銀行業(yè)產(chǎn)生何種作用。政策制定得恰到好處，可以有效地促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，引導(dǎo)東道國銀行改進(jìn)效率、加強(qiáng)管理;相反，過于保守或激進(jìn)的政策往往效果欠佳，甚至?xí)率箹|道國喪失對(duì)本國銀行業(yè)的主導(dǎo)權(quán)。今天波蘭銀行業(yè)健康、穩(wěn)定的發(fā)展無不得益于90年代波蘭政府對(duì)外資銀行的政策引導(dǎo)。

其次，東道國監(jiān)管部門對(duì)外國投資者進(jìn)入本國銀行業(yè)的過程應(yīng)進(jìn)行嚴(yán)密監(jiān)控。1998年，波蘭與歐盟入盟談判的開始以及履行OECD協(xié)定的壓力迫使波蘭政府改變了對(duì)外資銀行參與本國私有化改革的態(tài)度，鼓勵(lì)優(yōu)秀的外資銀行進(jìn)入波蘭。但波蘭政府很好地掌握住了引進(jìn)外資銀行的節(jié)奏。引進(jìn)境外戰(zhàn)略投資者被波蘭政府視為一種穩(wěn)定和鞏固波蘭銀行業(yè)的一種手段，而非目的。為確保外資銀行在資本和技術(shù)上的資質(zhì)，波蘭監(jiān)管部門對(duì)外資銀行進(jìn)行嚴(yán)格篩選。同時(shí)，為了防止波蘭銀行部門被少數(shù)幾個(gè)國家控制，對(duì)于將外資銀行來源地進(jìn)行分散化這一方法，波蘭監(jiān)管部門給予了高度重視，規(guī)定如果該外資銀行是其來源國第一個(gè)到波蘭進(jìn)行投資的銀行，波蘭政府會(huì)破例批準(zhǔn)其投資申請(qǐng)。此外，當(dāng)外國投資者準(zhǔn)備在波蘭開辟新的業(yè)務(wù)種類（例如：汽車金融）時(shí)，監(jiān)管部門也會(huì)予以鼓勵(lì)并提供便利條件。

最后，轉(zhuǎn)型國家在對(duì)本國銀行部門進(jìn)行私有化的過程中，有選擇地引進(jìn)境外戰(zhàn)略投資者是必要的。重建銀行體系僅僅靠外資銀行的參與是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，但引進(jìn)境外戰(zhàn)略投資者對(duì)優(yōu)化商業(yè)銀行的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、改善東道國銀行的公司治理和風(fēng)險(xiǎn)管理水平、促進(jìn)銀行業(yè)務(wù)和產(chǎn)品創(chuàng)新能力能起到一定的幫助作用。正是外資銀行的介入，保證了波蘭國有銀行私有化改造的順利進(jìn)行。

（作者單位：外交學(xué)院）

責(zé)任編輯：張明莉