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    實(shí)施沂沭泗水資源統(tǒng)一管理的緣由與成效

    2014-01-28 23:56:47鄭胡根
    治淮 2014年12期
    關(guān)鍵詞:沂沭南四湖泗水

    鄭胡根

    (淮委沂沭泗水利管理局 徐州 221000)

    實(shí)施沂沭泗水資源統(tǒng)一管理的緣由與成效

    鄭胡根

    (淮委沂沭泗水利管理局 徐州 221000)

    實(shí)施沂沭泗統(tǒng)一管理在于確立了一種管理體制,即由沂沭泗局作為沂沭泗流域主要河道、湖泊和樞紐統(tǒng)一管理的主體,組織、協(xié)調(diào)各相關(guān)方建立協(xié)作協(xié)商機(jī)制,形成團(tuán)結(jié)治水、共同管水合力,實(shí)現(xiàn)水安全和水資源管理效益最大化,服務(wù)流域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

    一、沂沭泗流域水資源概況

    沂沭泗流域(水系)由沂河、沭河和泗運(yùn)河三個(gè)水系組成,流域面積7.96萬km2,行政區(qū)劃跨蘇魯豫皖四省15個(gè)市,79個(gè)縣(區(qū)),人口總量5710.65萬。歷史上沂沭泗河是淮河下游最大支流,現(xiàn)在沂沭泗水系已自成一體形成獨(dú)立流域,與淮河干流水系以廢黃河為界,與中運(yùn)河、徐洪河和淮沭新河互聯(lián)互通。

    根據(jù)《淮河流域綜合規(guī)劃(2012-2030年)》中最新數(shù)據(jù)資料:沂沭泗河區(qū)是淮河流域4個(gè)水資源二級區(qū)之一,分為南四湖區(qū)、中運(yùn)河區(qū)、沂沭河區(qū)和日贛區(qū)4個(gè)三級區(qū)。沂沭泗流域多年平均降雨量788.4mm,多年平均水資源總量210.8億m3,可利用總量122.5億m3,可利用率58.1%。其中:地表水資源量142.6億m3,可利用量71.6億m3,可利用率50.2%,地下水資源量(不重復(fù)補(bǔ)給量)68.2億m3。

    二、實(shí)施沂沭泗水資源統(tǒng)一管理的緣由

    1.水的自然屬性和客觀存在所決定

    水作為一種自然資源,以流域?yàn)閱卧獦?gòu)成一個(gè)統(tǒng)一體,水資源開發(fā)利用相互影響,航運(yùn)、灌溉、發(fā)電、供水、水產(chǎn)養(yǎng)殖、改善環(huán)境等功能特性相互聯(lián)系,客觀存在的水循環(huán)的統(tǒng)一性和持續(xù)性都表明對水的問題要統(tǒng)籌考慮、統(tǒng)一規(guī)劃;流域水資源統(tǒng)一管理具有水管理的整體性和系統(tǒng)性,符合水流動(dòng)的自然屬性,能更好地協(xié)調(diào)對水資源和水環(huán)境的保護(hù)。

    2.發(fā)揮工程互聯(lián)互通整體功能的客觀要求

    新中國成立之初,根據(jù)“蘇、魯兩省兼顧,治泗必先治沂,治沂必先治沭”“沂沭分治”的原則,蘇魯兩省1949年開始實(shí)施“導(dǎo)沭整沂”“導(dǎo)沂整沭”工程,拉開了沂沭泗水系治水序幕;1972年開始啟動(dòng)沂沭泗河洪水“東調(diào)南下”工程;2003年后,全面實(shí)施并完成了大規(guī)模的沂沭泗河洪水“東調(diào)南下續(xù)建”工程。沂沭泗河經(jīng)過65年三大階段的治理,形成了“河河相連、河湖相通、樞紐關(guān)聯(lián)、蓄泄兼籌”的整體工程體系,綜合水利功能完備,具有鮮明的“整體性、綜合性、平衡性、互聯(lián)互通性”特點(diǎn),這是實(shí)施水資源統(tǒng)一管理的基礎(chǔ)條件和客觀要求。

    3.充分利用和優(yōu)化配置水資源的必然選擇

    沂沭泗流域?qū)儆谌彼貐^(qū),資源型缺水和工程性缺水以及水質(zhì)型缺水并存。人均水資源總量370 m3,是淮河流域人均467 m3的4/5,不足全國人均2100 m3的1/6,多年平均河道內(nèi)外總?cè)彼?8.5億m3。沂沭泗水系降水時(shí)空分布不均勻,一方面防汛安全壓力大,另一方面水資源開發(fā)利用難。實(shí)行統(tǒng)一管理與調(diào)度、科學(xué)管控洪水,是最大限度化洪水為資源,實(shí)現(xiàn)水資源充分利用和優(yōu)化配置的必然選擇。

    4.化解省際水事糾紛的現(xiàn)實(shí)需要

    沂沭泗地區(qū)水利糾紛復(fù)雜、尖銳,在不同階段、不同區(qū)域呈現(xiàn)不同特點(diǎn),但主要還是圍繞防洪安全、資源利用與配置、污染防治等關(guān)鍵因素形成。1980年以前,沂沭泗地區(qū),尤其是南四湖周邊,省際水事矛盾多發(fā)、頻發(fā),水事糾紛面廣量大,具有“系統(tǒng)性、整體性和全面性”特征。二十多年里經(jīng)常引發(fā)大規(guī)模沖突,造成人員傷亡。這些水事矛盾與糾紛不但造成人心不安、社會(huì)不穩(wěn)、發(fā)展受限,客觀上也造成各級政府不寧,不得不花大量的精力和時(shí)間來處理糾紛矛盾。但區(qū)域?qū)用鎱f(xié)商以及中央政府的協(xié)調(diào)都難以從根本上解決問題,化解或者緩解沂沭泗地區(qū)省際水事矛盾,更為直接和有效的措施就是實(shí)施沂沭泗統(tǒng)一管理。

    5.履行法定職責(zé)之所在

    (1)國務(wù)院決定實(shí)施沂沭泗統(tǒng)一管理并明確主要任務(wù)

    1981年國務(wù)院148號文明確:“國務(wù)院原則同意水利部《關(guān)于對南四湖和沂沭河水利工程進(jìn)行統(tǒng)一管理的請示》”(以下簡稱《請示》),“南四湖和沂沭河地區(qū),由于多年來不斷發(fā)生水利糾紛,影響該地區(qū)的安定團(tuán)結(jié)和生產(chǎn)發(fā)展,對水利工程實(shí)行統(tǒng)一管理是很有必要的”。水利部《請示》作為該決定的重要組成部分,明確指出“二十多年來,蘇魯兩省邊界附近的南四湖和沂沭河地區(qū),水利矛盾不斷發(fā)生”,“根本的問題,還是因?yàn)檫@個(gè)地區(qū)的水利問題,關(guān)系到兩省人民的切身利益,必須統(tǒng)一規(guī)劃,統(tǒng)一管理,才能較好地處理各種矛盾”;“對主要河道、湖泊和樞紐實(shí)行統(tǒng)一管理和調(diào)度運(yùn)用”。

    對照國務(wù)院決定可以正本清源——

    國務(wù)院要解決的問題是當(dāng)時(shí)業(yè)已存在、長期難以解決和影響穩(wěn)定與發(fā)展的沂沭泗地區(qū)省際水利糾紛,并為此建立長效機(jī)制——實(shí)施沂沭泗統(tǒng)一管理。解決沂沭泗地區(qū)省際水利糾紛是目標(biāo),實(shí)施沂沭泗統(tǒng)一管理是路徑與手段。國務(wù)院決定中所指的“水利矛盾”、“水利問題”是全面、系統(tǒng)和整體的;所指的“水利工程”與批轉(zhuǎn)的水利部《請示》中“主要河道、湖泊和樞紐”是對應(yīng)和一致的,都是包含河道、湖泊本體和水體在內(nèi)的完整“水利工程”內(nèi)涵。不能將其曲解和演繹為脫離河道、湖泊本體和水體的“堤防、水閘工程”,若如此,就模糊了沂沭泗地區(qū)水利糾紛產(chǎn)生根源與本質(zhì),不符合國務(wù)院決定的要求與精神。而且,僅靠管理“堤防、水閘工程”,根本無法化解復(fù)雜尖銳的省際水利糾紛以及導(dǎo)致糾紛發(fā)生的深層次水利問題與矛盾。30多年的統(tǒng)一管理實(shí)踐也說明水資源管理是沂沭泗統(tǒng)一管理的有機(jī)組成部分,也是必不可少的重要組成部分。

    (2)政策法規(guī)進(jìn)一步授權(quán)與確權(quán)

    新《水法》確立了國家對水資源實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制,指的是二者應(yīng)圍繞水資源管理整體目標(biāo)分工協(xié)作,避免重疊管理和越位、錯(cuò)位替代管理?!端姓S可實(shí)施辦法》《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》《取水許可管理辦法》,都對流域管理機(jī)構(gòu)的取水許可發(fā)證、年審作了明確規(guī)定?!度∷S可和水資源費(fèi)征收管理》對流域管理機(jī)構(gòu)及地方的水資源管理權(quán)限進(jìn)行了劃分,明確指出流域管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)所管轄流域范圍內(nèi)取水許可制度的組織實(shí)施和監(jiān)督管理。

    1992年水利部批復(fù):“為加強(qiáng)沂沭泗水系河道、湖泊、樞紐工程及水資源的統(tǒng)一管理,經(jīng)研究同意將‘沂沭泗水利工程管理局’更名為‘沂沭泗水利管理局’”。該批復(fù)在管理內(nèi)容與范疇上國務(wù)院148號文的批復(fù)要求保持一致,沒有實(shí)質(zhì)性的變化,只是進(jìn)一步明晰“對主要河道、湖泊和樞紐實(shí)行統(tǒng)一管理和調(diào)度運(yùn)用”由水工程和水資源兩個(gè)方面組成。2012年新批準(zhǔn)的沂沭泗局“三定方案”進(jìn)一步細(xì)化了沂沭泗局水資源管理職責(zé)職能。

    三、實(shí)施沂沭泗水資源統(tǒng)一調(diào)度管理的主要成效

    1.最大限度化洪水為資源,支撐流域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

    沂沭泗地區(qū)是資源性缺水地區(qū),江蘇和山東是我國兩個(gè)經(jīng)濟(jì)大省,經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速發(fā)展對水資源的需求必然加大,蘇北和魯西南地區(qū)水資源缺口明顯,地下水超采嚴(yán)重。因此,沂沭泗局充分發(fā)揮統(tǒng)一管理優(yōu)勢,利用水系互通和工程互聯(lián)有利條件,在確保防洪工程安全的同時(shí),適度承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn),科學(xué)調(diào)度,最大限度化洪水為資源。僅南四湖和駱馬湖和河道工程汛末蓄水量,多年平均值在30億m3以上,統(tǒng)管30多年調(diào)蓄的水資源量近1000億m3,為流域內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了強(qiáng)有力支撐。

    此外,還分別于2001年、2004年、2005年和2013年4次實(shí)施較大規(guī)?!耙蕽?jì)淮”,累計(jì)向淮河下游地區(qū)調(diào)送水資源超過20億m3,為該地區(qū)工農(nóng)業(yè)和生態(tài)用水提供了重要保障。

    2.積極協(xié)調(diào),強(qiáng)化監(jiān)管,維護(hù)流域水生態(tài)環(huán)境安全

    1980年以后,水污染問題在一定程度上已是淮河治理的重要問題,沂沭泗地區(qū)也不例外。1999~2004新沭河下游石梁河發(fā)生3起特大污染死魚事故;2007年7月2日老沭河污水進(jìn)入新沂河,造成沭陽縣城水源受污,20萬人用水受到影響;2008年和2009年邳蒼分洪道兩度遭受砷污染,危及大運(yùn)河和駱馬湖水質(zhì)安全。除日常監(jiān)管外,每當(dāng)發(fā)生重大水污染事件,沂沭泗局主動(dòng)配合并充分利用自身管理的工程手段和資源條件,通過合理調(diào)度水資源,減少污染區(qū)域的蔓延,稀釋被污染水避免危害擴(kuò)大,有效維護(hù)了流域水環(huán)境安全。

    2002年南四湖地區(qū)發(fā)生了百年一遇特大旱情,在主汛期上、下級湖相繼干涸,12月28日實(shí)施南四湖生態(tài)應(yīng)急補(bǔ)水,歷時(shí)86天累計(jì)補(bǔ)入下級湖水量1.1517億m3(其中入上級湖5072萬m3),挽救了已遭受嚴(yán)重?fù)p傷的湖區(qū)生態(tài)。2014年南四湖地區(qū)旱情嚴(yán)重,7月28日下級湖水位30.77m,低于最低生態(tài)水位0.28m,部分湖區(qū)湖底裸露干裂,8月5日再次實(shí)施對南四湖進(jìn)行生態(tài)應(yīng)急調(diào)水,歷時(shí)20天共調(diào)入下級湖水量8069 萬m3,水位上漲0.44m,湖區(qū)生態(tài)環(huán)境明顯改善。兩次生態(tài)調(diào)水,沂沭泗局一方面積極參與、主動(dòng)配合調(diào)水方案制定與執(zhí)行,同時(shí)承擔(dān)著整個(gè)調(diào)水入湖過程及其后續(xù)的水資源監(jiān)管工作,確保了應(yīng)急生態(tài)調(diào)水目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

    3.有效化解水事糾紛,促進(jìn)流域團(tuán)結(jié)治水

    統(tǒng)管以后,流域省際間水事糾紛大幅度減少,30年內(nèi)由蘇魯省際水事糾紛直接引起沖突的事件不到10件,一方面得益于區(qū)域間協(xié)作,更得益于實(shí)施沂沭泗統(tǒng)一管理對團(tuán)結(jié)治水的促進(jìn)。

    首先,流域水利統(tǒng)一規(guī)劃、科學(xué)規(guī)劃是流域整體利益最大化的前提,也是取得共識、促進(jìn)團(tuán)結(jié)治水的最大公約數(shù)。沂沭泗流域治理三大階段——“導(dǎo)沭整沂”與“導(dǎo)沂整沭”“東調(diào)南下”“東調(diào)南下續(xù)建”,成功之處就在于統(tǒng)一規(guī)劃與科學(xué)規(guī)劃。其次,統(tǒng)籌建設(shè),兼顧平衡,是落實(shí)規(guī)劃,化解糾紛的工程條件。沂沭泗流域治理無論是在防洪保安還是資源開發(fā)利用上,始終貫穿著流域統(tǒng)籌、上下兼顧、省際平衡、兩兩相對的對等、平衡原則。通過三個(gè)階段建設(shè),尤其是“東調(diào)南下續(xù)建”工程的全部完成,使得統(tǒng)一管理工程措施和運(yùn)用手段更加完善。再則,統(tǒng)一管理與調(diào)度運(yùn)用是實(shí)現(xiàn)公平合理、保障各方利益訴求的有效保證,在防洪保安、水資源調(diào)蓄、水污染防治、生態(tài)保護(hù)等方面取得的巨大效益,有效化解主要由利益糾紛而引發(fā)的水事矛盾根源。

    水資源是流域治水與管水的核心,在沂沭泗流域?qū)嵤┧Y源統(tǒng)一管理有其歷史必然性和現(xiàn)實(shí)必要性。鞏固和擴(kuò)大統(tǒng)一管理成效與成果,一方面需要充分總結(jié)和運(yùn)用已有經(jīng)驗(yàn);一方面則需要進(jìn)一步在凝聚共識、完善制度、明晰事權(quán)、健全機(jī)制及生態(tài)建設(shè)等方面取得突破■

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