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    中國“和平崛起”與多邊外交

    2006-04-18 06:44:00
    黨史縱橫 2006年4期

    張 澤

    能否恰當(dāng)運(yùn)用多邊外交,既是衡量大國外交風(fēng)范的標(biāo)志,也是中國走向“和平崛起”的關(guān)鍵。本文作者對(duì)中國的多邊外交再度進(jìn)行了深入思考

    進(jìn)入21世紀(jì),作為中國的戰(zhàn)略選擇,“和平崛起”的提出推動(dòng)了中國多邊外交門益活躍。多邊外交在政治、經(jīng)濟(jì)、安全和國際認(rèn)知等方面,為實(shí)現(xiàn)中國的“和平崛起”提供了戰(zhàn)略保障,構(gòu)筑了系統(tǒng)化的戰(zhàn)略平臺(tái)?!岸噙吺侵匾枧_(tái)”體現(xiàn)了黨中央對(duì)多邊外交在我國整體外交中重要地位的科學(xué)判斷。隨著經(jīng)濟(jì)全球化和多極化的進(jìn)一步發(fā)展,多邊外交的協(xié)調(diào)與規(guī)范國際事務(wù)的作用將更加凸顯。全面認(rèn)識(shí)多邊外交對(duì)我國的正面作用與消極影響,進(jìn)而趨利避害,至關(guān)重要。

    一、多邊外交對(duì)我國整體外交具有不可替代的重要作用

    首先,多邊外交是擴(kuò)展和加深我國同其他大國利益匯合點(diǎn)的重要領(lǐng)域。對(duì)于我國與其他大國的關(guān)系,最主要的政策目標(biāo)是保持與他們的合作與伙伴關(guān)系,避免與美國等大國發(fā)生直接、正面沖突。另一方面,我國一向反對(duì)霸權(quán)主義和強(qiáng)權(quán)政治、美國視我國為潛在對(duì)手,這就導(dǎo)致中美間在某些問題上立場(chǎng)對(duì)立或出現(xiàn)摩擦。僅靠雙邊外交難以實(shí)現(xiàn)上述兩個(gè)互相矛盾的政策目標(biāo),多邊外交在此方面大有用武之地。其次,多邊外交為鞏固和發(fā)展我國同周邊國家的關(guān)系提供了嶄新的平臺(tái)與難得的契機(jī)。我國與東盟建立自由貿(mào)易區(qū)的舉措,深受東南亞國家的歡迎,就是因?yàn)檫@一多邊行為確保了參與各方都能受益。地區(qū)多邊——“小多邊”使周邊國家共同承擔(dān)義務(wù),一道解決共同遇到的問題。上——多邊外交對(duì)我國的積極作用、挑戰(zhàn)和應(yīng)對(duì)建議海合作組織成員國通過地區(qū)多邊合作,共同打擊分離主義,宗教極端勢(shì)力和恐怖主義等三股勢(shì)力就是一例明證。對(duì)于周邊國家間存在的、可能危及我國自身利益的特殊問題,可通過開展“小多邊”外交介入其中,促進(jìn)問題的解決。例如,朝鮮核問題如不能得到和平解決,將直接威脅我國安全。但朝鮮認(rèn)定這一問題是朝美之間的問題,因此,即使我國對(duì)這一問題有嚴(yán)重關(guān)切,也不便直接插手。通過發(fā)揮我國自身優(yōu)勢(shì)——與朝鮮是“同志加兄弟”的戰(zhàn)斗友情,與美國同為亞太大國、合作密切,促成就這一問題舉行“小多邊”會(huì)談,為解決這一棘尹的難題開辟了適當(dāng)?shù)膱?chǎng)合。這一在我國外交史上具有開創(chuàng)性的多邊外交舉措,對(duì)于我國理解和運(yùn)用多邊外交這一利器,具有重要的意義。第三,多邊外交是鞏固和深化我國與發(fā)展中國家傳統(tǒng)友好關(guān)系的紐帶。我國是最大的發(fā)展中國家,在國際社會(huì)有較強(qiáng)的號(hào)召力,與廣大第三世界國家保持著深厚友情,這是我國寶貴的財(cái)富與資源。我國能在1971年恢復(fù)在聯(lián)合國的合法席位、從而參與到國際多邊外交當(dāng)中,完全依靠亞非拉發(fā)展中國家的支持。近年來,在人權(quán)、涉臺(tái)問題等涉我問題斗爭(zhēng)中,發(fā)展中國家對(duì)我國的支持,是我國獲得勝利的根本。我岡與發(fā)展中國家友好的雙邊關(guān)系為多邊外交斗爭(zhēng)奠定了基礎(chǔ)。

    二、多邊外交對(duì)我國國內(nèi)發(fā)展具有積極作用

    第一,多邊外交是我國加快融人國際社會(huì)的軌道。作為多邊外交平等一員,我國參與多邊外交不需要任何批準(zhǔn)或通過,自然而然地在多邊外交中擁有發(fā)言權(quán)和決策權(quán)。在多邊場(chǎng)合與其他國家的關(guān)系,往往更加靈活,更容易建立起非正式、有效的聯(lián)系。例如,我國與巴拿馬至今沒有正式的外交關(guān)系,但在萬國郵聯(lián)大會(huì)上,由于巴方代表有八分之一的中國血統(tǒng),他主動(dòng)與中國代表建立聯(lián)系,使雙方有了接觸的機(jī)會(huì),慢慢深入到探討一些建立等重要問題上來。通過編織雙邊關(guān)系網(wǎng)絡(luò),來實(shí)現(xiàn)融入國際社會(huì)的目標(biāo),參與多邊外交更直接、更快捷、更有效。第二,多邊外交是宣傳中國政策的平臺(tái),有利于樹立中國負(fù)責(zé)任大國形象。由于歷史原因,外界對(duì)中國總有一種神秘感,對(duì)中國政策猜測(cè)的成分居多。主動(dòng)利用多邊外交的正式舞臺(tái),宣傳我們的政策、文化等,有助于消除這種猜測(cè)和疑慮,有利于樹立形象。1999年3月,時(shí)任國家主席的江澤民同志出席了在日內(nèi)瓦舉行的裁軍談判會(huì)議,并發(fā)表了題為《推動(dòng)裁軍進(jìn)程,維護(hù)國際安全》的重要講話。這是我國國家元首第一次面向國際社會(huì),全面闡釋我國的裁軍與軍控政策,表達(dá)了我國全力支持國際裁軍進(jìn)程,堅(jiān)定維護(hù)國際安全的決心。對(duì)于消除當(dāng)時(shí)甚囂塵上的“中國威脅論”發(fā)揮了重要作用。第三,參與多邊外交,創(chuàng)造有利于發(fā)展的外部環(huán)境。對(duì)我國而言,外交的一個(gè)重要任務(wù),就是為國內(nèi)發(fā)展?fàn)幦∫粋€(gè)有利的國際環(huán)境。多邊機(jī)構(gòu)在眾多業(yè)務(wù)領(lǐng)域能夠?yàn)槲覈l(fā)展提供一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定、可預(yù)測(cè)的外部環(huán)境。任何一個(gè)業(yè)務(wù)領(lǐng)域的重要議題,都有相應(yīng)對(duì)口的國際組織,我國則參與了這些組織。這些組織有章可循,相對(duì)民主;參與方多,做工作余地大。這是我國利用多邊外交維護(hù)權(quán)益的有利條件。實(shí)踐證明,積極參與國際組織工作,從源頭上做起,可有力地維護(hù)我國利益。第四,多邊外交是學(xué)習(xí)國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)的場(chǎng)所。積極參與多邊外交,有利于“以外促內(nèi)”,促進(jìn)國內(nèi)發(fā)展與觀念的轉(zhuǎn)變。這方面最典型的例子要數(shù)我國加入世界貿(mào)易組織后的改革。從2002年至今,三年間我國共清理各類與外貿(mào)有關(guān)的法律法規(guī)(含地方人大和地方政府制定的地方性法律和地方性行政法規(guī))共計(jì)3000余部,我國從立法角度已基本符合國際規(guī)則的要求,我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)化的貿(mào)易規(guī)則已經(jīng)建立。其他許多國際組織,如世界氣象組織、國際植物新物種保護(hù)聯(lián)盟(UPOV)等專業(yè)性強(qiáng)的機(jī)構(gòu),往往匯集了該領(lǐng)域最先進(jìn)的知識(shí)。積極參與其中,有利于我中國學(xué)習(xí)這些先進(jìn)知識(shí),發(fā)展自己。第五,從參與多邊外交中獲取對(duì)國計(jì)民生的實(shí)際利益。我國是多邊外交的重要參與方,自主性強(qiáng)。我國是聯(lián)合國安理會(huì)五常之一,是五核國成員,在世界銀行、國際貨幣基金組織中擁有單獨(dú)選區(qū),在世界知識(shí)產(chǎn)權(quán)組織中是單獨(dú)一方等。我國與許多國際組織保持著良好的合作關(guān)系,從這些國際組織的合作項(xiàng)目中受益。1997年以來,我國科技部先后與聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署開展了一系列合作項(xiàng)目,獲得援助資金共1240萬美元。僅2004年,我國申請(qǐng)“全球抗擊艾滋病、結(jié)核和瘧疾基金”批準(zhǔn)的項(xiàng)目總額達(dá)1.54億美元。我國還將與歐洲委員會(huì)、世界銀行共同舉辦“防控禽流感國際籌資大會(huì)”,

    三、我國參與多邊外交面臨一定挑戰(zhàn)

    首先,從國內(nèi)角度看,我國還沒有形成自己的多邊戰(zhàn)略。多邊戰(zhàn)略是在總結(jié)參與多邊外交的基礎(chǔ)上,形成的指導(dǎo)一國參與多邊外交的方針、政策與原則。這一戰(zhàn)略帶有全局性,意味著不僅僅由直接負(fù)責(zé)外交的部門來提出或執(zhí)行這一戰(zhàn)略,而且國內(nèi)參與多邊外交的各職能部門都應(yīng)考慮和研究的,在方向上必須一致。而現(xiàn)狀往往是外交部門注重政治問題,業(yè)務(wù)部門僅關(guān)注其主管的業(yè)務(wù)問題,政治與業(yè)務(wù)“兩張皮”。造成這一問題的原因,主要還是因?yàn)槲覈鴧⑴c多邊外交時(shí)間不夠長(zhǎng)、對(duì)多邊議題的研究不夠深;欠缺經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)

    的積累。

    其次,處理新形勢(shì)下我國與發(fā)展中國家的關(guān)系面臨挑戰(zhàn)。我國的國情決定了,我國是發(fā)展中國家。表現(xiàn)在多邊外交中,我國在絕大多數(shù)問題上都與發(fā)展中國家持相同或相近立場(chǎng),我國因此也受到廣大發(fā)展中國家的擁護(hù)與支持。但隨著我國國力的不斷增強(qiáng),我國在國際上的地位不斷提高,我國與發(fā)展中國家的關(guān)系變得微妙起來。在多邊領(lǐng)域,我國是聯(lián)合國“五常”之一,是五核國之一,在世界銀行、國際貨幣基金組織中擁有單獨(dú)選區(qū),在世界知識(shí)產(chǎn)權(quán)組織中是單獨(dú)一方,我國與國際安全領(lǐng)域的“不結(jié)盟運(yùn)動(dòng)”建立有“NAM+1”機(jī)制,與經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的77國集團(tuán)建立有“77+1”機(jī)制等。一些別有用心之人對(duì)此大加渲染,企圖把我國從發(fā)展中國家陣營中分離出去。在效果上,一些發(fā)展中國家對(duì)我國發(fā)展產(chǎn)生了不應(yīng)有的疑慮,在多邊外交領(lǐng)域逐漸拉開與我國的距離。隨著國力增強(qiáng),我國國家利益構(gòu)成也有所變化。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國際安全等問題上,我國的關(guān)切開始出現(xiàn)不同于其他發(fā)展中國家的地方。例如,在知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、核裁軍、防擴(kuò)散等問題上,我國的關(guān)切與立場(chǎng)實(shí)際上與發(fā)達(dá)國家相近。這導(dǎo)致我國在參與上述問題的討論和談判時(shí),往往很難確定自己的立場(chǎng),因?yàn)槿绻麖淖陨黻P(guān)切出發(fā),則可能損害與發(fā)展中國家的關(guān)系。另一方面,隨著發(fā)展中國家更多地參與多邊外交,也更多地從自身利益出發(fā)。在一些多邊涉我問題上,不再像以前那樣全心全意地支持我國,有時(shí)甚至也站在我國的對(duì)立面上。

    第三,多邊涉我問題負(fù)面影響增大。由于的歷史的原因,大部分現(xiàn)有多邊規(guī)則是在我國未參與的情況下提出、制訂的。當(dāng)時(shí),其主要參與方是西方國家,其議事規(guī)則是以西方議會(huì)政治為基礎(chǔ)的,這些與我國獨(dú)特的文化、政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)制度存在著距離。在民主、人權(quán)、“良政”(GoodGovernance)、新聞自由、非政府組織和獨(dú)立工會(huì)等問題上,我國總體比較被動(dòng)。加之以美為首的西方國家利用多邊機(jī)制對(duì)中國進(jìn)行牽制,臺(tái)獨(dú)、藏獨(dú)、疆獨(dú)、民運(yùn)、法輪功等“五毒”分子與國際反華勢(shì)力相勾結(jié),利用國際場(chǎng)合對(duì)黨和政府進(jìn)行攻擊,多邊領(lǐng)域涉我問題將越來越多。其中,多邊涉臺(tái)外交是中國面臨的重大挑戰(zhàn)。1971年,聯(lián)大通過第2758號(hào)決議,驅(qū)蔣納我,解決了我國在聯(lián)合國系統(tǒng)的代表權(quán)問題。臺(tái)灣在國際法上的地位更加明確,在聯(lián)合國系統(tǒng)內(nèi),“中國臺(tái)灣省”成為臺(tái)灣唯一正式、合法身份?!笆澜缟现挥幸粋€(gè)中國,臺(tái)灣是中國不可分割的一部分”的“一中原則”為國際社會(huì)普遍接受。但少數(shù)臺(tái)獨(dú)分子為實(shí)現(xiàn)“臺(tái)灣獨(dú)立”的政治圖謀,處心積慮在國際上制造“一中一臺(tái)”、“兩個(gè)中國”等政治問題,企圖借擴(kuò)大臺(tái)在國際上的生存空間,為臺(tái)獨(dú)制造外部條件,并最終實(shí)現(xiàn)臺(tái)獨(dú)。多邊領(lǐng)域涉臺(tái)問題涉及面廣、影響大;且臺(tái)當(dāng)局一旦得手,不像臺(tái)與“邦交國”的雙邊關(guān)系,出現(xiàn)反復(fù)的可能性小。臺(tái)灣當(dāng)局在國際上謀求臺(tái)獨(dú),參與以聯(lián)合國系統(tǒng)為核心的多邊體系是其必經(jīng)之路。近年來,臺(tái)加強(qiáng)了擠進(jìn)多邊體系的攻勢(shì):臺(tái)以經(jīng)濟(jì)合作和社會(huì)交流開路,尋求在政治安全領(lǐng)域取得突破;以加入世界貿(mào)易組織為契機(jī),主攻世界衛(wèi)生組織等專門機(jī)構(gòu),以期取得突破后,對(duì)其他聯(lián)合國專門機(jī)構(gòu)產(chǎn)生連鎖效應(yīng),并最終擠入聯(lián)合國。對(duì)我國而言,多邊涉臺(tái)外交有多重政策目標(biāo):涉臺(tái)外交是總體外交的重要組成部分,為國內(nèi)發(fā)展有利的外部環(huán)境;涉臺(tái)外交同時(shí)被納入總體對(duì)臺(tái)政策的框架內(nèi),要服務(wù)于祖國統(tǒng)一大業(yè)。在多邊外交中,中國一方面須堅(jiān)決反對(duì)臺(tái)灣搞“兩個(gè)中國”和“一中二臺(tái)”,另一方面,還要考慮爭(zhēng)取更多的國際理解和支持,爭(zhēng)取島內(nèi)民心。如何統(tǒng)籌兼顧這些政策目標(biāo),挑戰(zhàn)性強(qiáng)、操作難度很大。

    四、積極應(yīng)對(duì)多邊外交挑戰(zhàn)的政策選擇

    首先,確定我國的多邊外交政策目標(biāo)的優(yōu)先次序。我國參與多邊外交的總體政策目標(biāo)是創(chuàng)造有利的外部環(huán)境,維護(hù)和實(shí)現(xiàn)我國家利益。細(xì)化起來,這一目標(biāo)大體可分為五個(gè)層次:第一層次,樹立和維護(hù)負(fù)責(zé)任的發(fā)展中大國形象。第二層次,盡量減少多邊涉我問題的負(fù)面沖擊,維護(hù)中國核心利益。第三層次,嚴(yán)格履行國際義務(wù),學(xué)習(xí)國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),以外促內(nèi)謀發(fā)展。第四層次,主動(dòng)參與國際規(guī)則,在建構(gòu)集體認(rèn)同、尋求共同利益方面發(fā)揮積極作用,維護(hù)我國人民和世界人民的根本利益。第五層次,參與確定多邊外交議事日程,引導(dǎo)國際規(guī)則制定方向。上述五個(gè)層次的政策目標(biāo)在優(yōu)先級(jí)上由近及遠(yuǎn),等級(jí)由低到高,態(tài)勢(shì)由守轉(zhuǎn)攻。這五層次的目標(biāo)相輔相成,下一個(gè)層次政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),須以前一個(gè)層次政策目標(biāo)為基礎(chǔ),而進(jìn)入下一個(gè)層次政策目標(biāo),是在前一個(gè)層次深入開展活動(dòng)的保障。

    其次,多邊、雙邊相輔相成,力爭(zhēng)既維護(hù)利益,又積累資源。多邊是全面檢驗(yàn)雙邊關(guān)系中“關(guān)鍵”、“首要”和“基礎(chǔ)”的場(chǎng)合,也能豐富雙邊關(guān)系,為雙邊關(guān)系發(fā)展創(chuàng)造空間。反過來,雙邊關(guān)系是開展多邊外交的基礎(chǔ),雙邊政治關(guān)系的好壞,有時(shí)會(huì)直接影響一國在多邊的立場(chǎng)。同時(shí),多邊談判當(dāng)中矛盾多、幕后交易多,只要巧妙利用各方矛盾,“借力打力”,完全可以避免成為矛盾的焦點(diǎn)。多邊外交中的“借力”大致有三種情況:第一種,是在多邊外交活動(dòng)中借其他國家的力。如,俄羅斯在全球外交中借助我國和歐盟的力量在反導(dǎo)條約問題上與美國周旋;在與日本的領(lǐng)土爭(zhēng)端中,俄羅斯通過向韓國和朝鮮發(fā)放捕魚許可證,借助韓、朝對(duì)俄羅斯南千島群島主權(quán)的承認(rèn)來加強(qiáng)自己在與日本談判中的地位。第二種,是在多邊外交中借助國際輿論特別是非政府組織的力,如,“京都議定書”的簽訂以及反對(duì)美國不執(zhí)行該議定書的外交活動(dòng)都是如此。第三種,是借助本國國內(nèi)的輿論,特別是反對(duì)的輿論。這種國內(nèi)的反對(duì)輿論,如利用我國內(nèi)反日情緒,表達(dá)中國對(duì)日本人常的關(guān)切等,往往可增進(jìn)各方的理解。積極參與多邊外交,同樣可以積累外交資源。在中國常駐聯(lián)合國日內(nèi)瓦辦事處代表沙祖康大使成功擔(dān)任“聯(lián)合國貿(mào)易與發(fā)展大會(huì)(簡(jiǎn)稱貿(mào)發(fā)大會(huì))”主席后,各方一致推舉沙祖康大使擔(dān)任貿(mào)發(fā)秘書處秘書長(zhǎng)。沙大使婉拒了這一要求,支持世界貿(mào)易組織前任總干事素帕猜出任該職務(wù)。作為報(bào)答,素帕猜在離任前,妥善處理了長(zhǎng)期未決的世貿(mào)組織通訊錄涉臺(tái)問題——最終出版的世貿(mào)組織通訊錄沒有給臺(tái)人員“外交頭銜”,而只稱其“先生”或“女土”。如果沒有沙大使擔(dān)任貿(mào)發(fā)會(huì)議主席,就不可能帶來對(duì)該組織的巨大影響力,也就不可能對(duì)素帕差的任職有推動(dòng)作用,就不可能獲得回報(bào)。

    第三,加強(qiáng)國內(nèi)各部門間的協(xié)調(diào),提高我國參與多邊外交的總體能力。外交部門與業(yè)務(wù)部門加強(qiáng)聯(lián)系,相互學(xué)習(xí)。業(yè)務(wù)部門應(yīng)從國情出發(fā),樹立積極主動(dòng)參與多邊外交、利用多邊外交的意識(shí),學(xué)習(xí)外交部門的政治敏感性;外交部門應(yīng)本著對(duì)談判負(fù)責(zé)的態(tài)度,鉆研業(yè)務(wù),了解具體議題的歷史背景和關(guān)鍵所在。

    最后,妥善處理多邊涉我問題。為應(yīng)對(duì)西方利用民主、人權(quán)、“良政”等政治理念對(duì)中國攻擊,一方面,要利用多邊外交規(guī)則,敢于斗爭(zhēng),揭露其政治圖謀。另一方面,要加大對(duì)中國“執(zhí)政為民”理念和實(shí)踐的宣傳,突顯中國政府的執(zhí)政能力,樹立公開、透明、高效、廉政的國際形象。在應(yīng)對(duì)分離主義上,必須堅(jiān)決斗爭(zhēng),維護(hù)中國主權(quán)和領(lǐng)土完整。這當(dāng)中,涉臺(tái)問題最為突出。處理多邊涉臺(tái)問題要講究策略。在堅(jiān)持“一個(gè)中國”原則前提下,注意“疏堵結(jié)合”,掌握涉臺(tái)外交的主動(dòng)權(quán)。其含義是:第一,“一個(gè)中國”原則是政治底線,絕無妥協(xié)余地,在任何時(shí)候、任何情況下都不容許突破。在這一點(diǎn)上,中國應(yīng)明確宣示,不能讓外界有任何誤解、誤判。第二,在處理涉臺(tái)問題時(shí),只要堅(jiān)持這一前提,中央政府對(duì)臺(tái)參與國際活動(dòng)也并非一味打壓,而是給臺(tái)一定余地。第三,區(qū)別對(duì)待臺(tái)獨(dú)分裂勢(shì)力與臺(tái)民眾。在政治上揭露和孤立臺(tái)獨(dú)勢(shì)力的同時(shí),要爭(zhēng)取島內(nèi)民心。應(yīng)利用臺(tái)民眾可接受的方式,加強(qiáng)對(duì)臺(tái)民眾的宣傳,要讓臺(tái)民眾認(rèn)識(shí)到,堵是針對(duì)“臺(tái)獨(dú)”活動(dòng),為的是維護(hù)主權(quán),實(shí)屬迫不得已;疏是為了照顧臺(tái)民眾的利益,是中央政府對(duì)臺(tái)民眾的關(guān)懷。

    隨著中國改革開放向縱深繼續(xù)發(fā)展,經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增長(zhǎng),國際影響力顯著提高,參與多邊外交活動(dòng)、與眾多國際和地區(qū)組織間的良性互動(dòng)頻率不斷增加、程度不斷加深。尤其是進(jìn)入90年代后,中國進(jìn)入全面參與多邊外交的新時(shí)期,深入?yún)⑴c國際規(guī)則的制定,并開始主動(dòng)運(yùn)用多邊規(guī)則和多邊組織維護(hù)自身利益。在全球、地區(qū)等不同層面,在政治、安全、經(jīng)濟(jì)等不同領(lǐng)域,中國都以負(fù)責(zé)任大國的姿態(tài),積極參與有關(guān)多邊外交活動(dòng)。在中國整體外交布局中,“多邊是重要舞臺(tái)”,這既是客觀描述,也是對(duì)多邊外交對(duì)于中國重要性的準(zhǔn)確判斷。加強(qiáng)對(duì)多邊外交的研究已成為當(dāng)前不能不重視的課題。

    (作者單位:我國常駐日內(nèi)瓦代表團(tuán))

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