完善行政許可默示制度

作者簡介：趙大龍（1964- ），男，江蘇淮安人，中共楚州區(qū)委黨校高級講師，主要研究方向?yàn)樾姓▽W(xué)。

摘要：行政許可設(shè)立默示制度，是體現(xiàn)并貫徹效率與便民原則、信賴保護(hù)原則的必然要求。現(xiàn)行《行政許可法》已部分引入了這一制度，但在默示許可與默示變更等關(guān)鍵方面尚未建立相關(guān)規(guī)則。我國應(yīng)盡快進(jìn)行立法修改，全面設(shè)立并完善行政許可的默示制度。

關(guān)鍵詞：行政許可；默示制度；立法建議

中圖分類號：D912.1文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1004-1605（2006）06-0046-03

我國現(xiàn)行《行政許可法》部分引入了默示規(guī)則，但尚不全面。從敦促行政機(jī)關(guān)依法及時行政和全面保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益出發(fā)，我國應(yīng)設(shè)立完整的默示制度。本文就此略陳管見。

一、建立行政許可默示制度的意義

默示許可，是指許可機(jī)關(guān)在規(guī)定或承諾的許可期限內(nèi)沒有作出拒絕決定，期限屆滿即推定為許可機(jī)關(guān)已經(jīng)許可的許可形式。［１］完整的行政許可默示制度涉及對申請人申請的受理、許可決定的作出、許可期限的延長及許可事項(xiàng)的變更等多方面。其中許可決定的默示規(guī)則處于核心地位。

在我國行政許可中設(shè)立默示制度，符合《行政許可法》的基本原則，具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。

首先，這是行政許可效率原則的要求，可以敦促行政許可機(jī)關(guān)依法及時行政。效率原則是我國《行政許可法》確立的基本原則，對行政許可申請人的行政許可申請依法作出相關(guān)的決定是行政許可機(jī)關(guān)的一項(xiàng)法定職權(quán)，只要申請人依法提出行政許可的申請，行政許可機(jī)關(guān)就應(yīng)依法在規(guī)定期限內(nèi)對其進(jìn)行審查，作出是否受理、準(zhǔn)予或不予準(zhǔn)予的決定，而且應(yīng)盡可能地提高辦事效率，這是其法定的義務(wù)。如果行政許可機(jī)關(guān)連法定的期限都不能遵守，則明顯違反了效率原則，應(yīng)依法承擔(dān)法定的責(zé)任。從我國的行政實(shí)踐來看，怠于行政、效率低下是長期形成的頑疾。設(shè)立默示制度，可以促使行政許可機(jī)關(guān)嚴(yán)格遵行程序規(guī)則，在法定期限內(nèi)認(rèn)真履行職責(zé)，避免辦事拖拉現(xiàn)象的產(chǎn)生，從而提高資源的配置效率，更好地為社會提供公共服務(wù)。

其次，這是行政許可便民原則的體現(xiàn)，可有效防止擾民、謀私現(xiàn)象的產(chǎn)生。明確規(guī)定便民原則是《行政許可法》的一大亮點(diǎn)，該法并為此設(shè)定了相關(guān)的制度規(guī)則以作保障。由于長期權(quán)力本位觀念的影響，我國公務(wù)員的官僚作風(fēng)較盛，行政許可中的以權(quán)擾民、以權(quán)謀私等現(xiàn)象經(jīng)常出現(xiàn)，當(dāng)事人往往不得不在體制外付出額外成本甚至尋租來謀求許可，這是與便民原則格格不入的。在行政法上，行政主體的義務(wù)是與行政相對人的權(quán)利相對的，行政許可機(jī)關(guān)對其義務(wù)不依法履行，不僅導(dǎo)致其相關(guān)法律責(zé)任的承擔(dān)，而且也會侵犯行政相對人的合法權(quán)益，此時即應(yīng)賦予行政相對人相應(yīng)的權(quán)利或權(quán)利救濟(jì)，以彰顯平衡理念。默示制度的設(shè)立，使得行政許可機(jī)關(guān)在不依法履行其法定的義務(wù)時，當(dāng)事人即取得準(zhǔn)予的推定權(quán)利，而無須支付法外成本，既阻斷了行政許可機(jī)關(guān)謀取不當(dāng)私益的可能，更能促進(jìn)行政機(jī)關(guān)盡快確立以民為本的理念，在行政許可活動中樹立服務(wù)的思想，體現(xiàn)其便民的要求。從某種角度上看，默示制度在一定程度上加重了行政許可機(jī)關(guān)的義務(wù)，也為社會加強(qiáng)對其的監(jiān)督增設(shè)了一道制度約束門檻。

第三，這是信賴保護(hù)原則的應(yīng)有之義，有利于全面保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。當(dāng)事人從事特定活動應(yīng)通過一定的行政許可行為獲取相應(yīng)的資格，這既是法律的明確要求，也是當(dāng)事人基于對行政許可機(jī)關(guān)行政行為合法性、有效性的信賴而生之合作，從廣泛的層面上說，這種信賴也應(yīng)予以保護(hù)。否則，當(dāng)事人就失去對自己行為的預(yù)期，無法產(chǎn)生合作行為的積極性，還會喪失對行政許可機(jī)關(guān)乃至政府的信賴。實(shí)際上，有相當(dāng)多的相對人在提出行政許可申請之前，就已經(jīng)為其后將從事的許可活動做了一定的準(zhǔn)備，有些法律也明確規(guī)定了這種要求（如個體工商戶營業(yè)執(zhí)照的許可須有經(jīng)營場所的產(chǎn)權(quán)證明或租房合同）。確立默示規(guī)則，可以減輕乃至消除因行政許可機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)的不作為或延誤而導(dǎo)致的當(dāng)事人較長時間的盲目等待和經(jīng)濟(jì)活動時機(jī)的喪失，避免先期準(zhǔn)備行為的損失。

近幾年我國通過行政體制改革特別是行政審批制度的改革，加大對公務(wù)員的培訓(xùn)教育力度，服務(wù)政府、效率政府、誠信政府的觀念已得到基本確立。這表明，在我國行政許可中設(shè)立默示制度具有現(xiàn)實(shí)的可能性與可行性。

二、國外的實(shí)踐與我國的現(xiàn)行規(guī)定

默示許可制度雖不是世界各國普遍通行的做法，但在西方一些國家已有成功的立法與實(shí)踐。1990年頒布的意大利行政程序法規(guī)定，行政相對人的一些須行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的行為，在提出申請的一段時間后，如果行政機(jī)關(guān)不予答復(fù)，則視為批準(zhǔn)，可自行其是。［２］(P349)葡萄牙行政程序法（1991年）第108條也規(guī)定了“默示批準(zhǔn)”：“如一行政行為的作出或私人一權(quán)利的行使取決于行政機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)或許可，在為作出決定而定的期間內(nèi)未作出決定，則賦予利害關(guān)系人推定該要求被批準(zhǔn)的權(quán)能”，該法還具體規(guī)定了默示批準(zhǔn)的期間和適用情形。［３］(PP357-358)這些做法對我國建立行政許可默示制度提供了有益的經(jīng)驗(yàn)。

我國現(xiàn)行《行政許可法》已部分地規(guī)定了默示制度。目前的規(guī)定主要表現(xiàn)在以下兩方面：

一是對申請的默示受理。該法第三十二條第一款第（四）項(xiàng)規(guī)定：“逾期不告知（申請材料需要補(bǔ)正的全部內(nèi)容）的，自收到申請材料之日起即為受理”。二是行政許可期限延續(xù)的默示準(zhǔn)予。該法第五十條第二款規(guī)定：“逾期未作（是否準(zhǔn)予延續(xù)）決定的，視為準(zhǔn)予延續(xù)?！豹?/p>

在行政許可中引入默示規(guī)則，在我國行政法制發(fā)展史上是一大進(jìn)步，說明我們的立法者已注意到了默示制度的作用。但《行政許可法》并沒有全面設(shè)立默示制度，尤其是在許可決定這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)，尚未確立該制度，使得默示制度處于極度不完整的狀態(tài)。

造成這種現(xiàn)狀的原因是多方面的。主觀上，立法者思想上還沒有完全消除權(quán)力本位的影響，對默示制度的認(rèn)識尚不到位，擔(dān)心在全民法治素質(zhì)尤其是行政執(zhí)法人員素質(zhì)有待大幅度提高的情況下，會引起行政秩序的較大混亂?？陀^上，也與我國現(xiàn)行《行政復(fù)議法》與《行政訴訟法》的一些規(guī)定有關(guān)：這兩部法律都將行政許可機(jī)關(guān)的不作為列入相關(guān)的受案范圍，《行政復(fù)議法》第六條第（八）項(xiàng)規(guī)定：認(rèn)為符合法定條件，申請行政機(jī)關(guān)頒發(fā)許可證、執(zhí)照、資質(zhì)證、資格證等證書，或者申請行政機(jī)關(guān)審批、登記有關(guān)事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)沒有依法辦理的，可以申請行政復(fù)議；《行政訴訟法》第十一條第一款第（四）項(xiàng)也規(guī)定：認(rèn)為符合法定條件申請行政機(jī)關(guān)頒發(fā)許可證和執(zhí)照，行政機(jī)關(guān)拒絕頒發(fā)或者不予答復(fù)的，可以提起行政訴訟。以上規(guī)定都明確排除了許可決定的默示規(guī)則，對默示許可實(shí)際上采取了否定的態(tài)度。

三、設(shè)立完整行政許可默示制度的立法建議

我國在行政許可中設(shè)立完整默示制度的條件和時機(jī)已經(jīng)成熟。現(xiàn)行《行政許可法》在規(guī)定行政許可的效率、便民及信賴保護(hù)等原則的同時，已明確規(guī)定了行政許可的受理、決定與送達(dá)等期限，書面受理等具體規(guī)則，為確立全面的默示許可制度奠定了一定的前提基礎(chǔ)；既有的默示規(guī)則及其實(shí)施也為推行完整的默示制度提供了堅(jiān)實(shí)的經(jīng)驗(yàn)積累。在此情況下，我國完全應(yīng)該而且也可以規(guī)定全面的行政許可默示制度。

行政許可默示制度的內(nèi)容除了現(xiàn)有的默示受理和默示延續(xù)以外，立法中主要還應(yīng)包括以下兩項(xiàng)：

一是默示許可。行政許可機(jī)關(guān)對當(dāng)事人的申請受理（包括視為受理）后，在法定的決定期限內(nèi)未作出準(zhǔn)予行政許可或不準(zhǔn)予行政許可決定，或雖作出決定但未在法定期限內(nèi)送達(dá)的，視為該許可機(jī)關(guān)已經(jīng)準(zhǔn)予，當(dāng)事人可以在其申請事項(xiàng)范圍內(nèi)獲得相應(yīng)的資格或從事相應(yīng)的活動?！缎姓S可法》第四十二條、第四十四條對行政許可的決定與送達(dá)期限作了明確的規(guī)定：除可以當(dāng)場作出行政許可決定的以外，行政許可的決定加送達(dá)期限一般為30日，至多不得超過40日；采取統(tǒng)一辦理或聯(lián)合辦理、集中辦理的，一般為55日，至多不得超過70日。默示許可是行政許可默示制度的核心，確立這一規(guī)則可以為其他默示規(guī)則的產(chǎn)生與發(fā)展提供基本的理念支撐和經(jīng)驗(yàn)支持。缺少了這一規(guī)則，行政許可的默示制度永遠(yuǎn)只能是殘缺的、不全面的。

二是默示變更。被許可人提出要求變更行政許可事項(xiàng)的申請，行政許可機(jī)關(guān)未依法作出準(zhǔn)予變更或不準(zhǔn)予變更的決定的，視為準(zhǔn)予變更。遺憾的是，《行政許可法》并未對行政許可機(jī)關(guān)審查決定許可變更的期限作出明示的規(guī)定，這不能不說是立法中的疏漏。從變更審查比許可審查更為簡易的角度出發(fā)，變更決定作出的期限可參照許可決定的期限并作相應(yīng)的縮短。

四、相關(guān)法律配套修改的建議

確立行政許可默示制度后，行政相對人的申請是否已經(jīng)默示被受理、當(dāng)事人是否已依默示獲得許可、被許可人是否已依默示得以變更許可事項(xiàng)、是否已依默示獲得許可延續(xù)等，是在行政許可的執(zhí)法和監(jiān)督中將會經(jīng)常出現(xiàn)的爭議。為有效解決這些爭議，需要在《行政許可法》及相關(guān)法律中建立一些與之相配套的制度與規(guī)則。

一是有關(guān)許可申請材料的書面收到制度。行政許可機(jī)關(guān)在收到當(dāng)事人的行政許可申請、許可事項(xiàng)變更申請及許可延續(xù)申請等材料時，不論該申請是否會被受理或被準(zhǔn)予，都應(yīng)出具載明已收到申請材料并加蓋本行政機(jī)關(guān)專用印章的書面憑證，證明已收到材料的內(nèi)容與時間。申請材料的書面收到制度具有多方面的證明作用：不僅可以解決行政許可機(jī)關(guān)是否收到申請材料的問題，而且可以作為行政許可機(jī)關(guān)作出相關(guān)決定的期限是否合法的依據(jù)，更重要的是為行政許可的默示受理、默示變更及默示延續(xù)等默示制度提供必要的佐證。

二是默示許可由被許可人舉證制度。因默示許可而在行政許可的執(zhí)法監(jiān)督及因此產(chǎn)生的行政復(fù)議、行政訴訟中，被許可人應(yīng)承擔(dān)證明默示許可成立的舉證責(zé)任，包括應(yīng)證明自己已依法提出行政許可申請、該申請材料已被行政許可機(jī)關(guān)收到及收到的時間、行政許可機(jī)關(guān)未在法定期限內(nèi)作出任何決定等。否則，則應(yīng)承擔(dān)擅自從事許可事項(xiàng)的法律責(zé)任。

三是修改現(xiàn)行《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》對默示許可明確排斥的相關(guān)規(guī)定。默示許可制度的建立，還涉及到有關(guān)法律法規(guī)的配套問題，主要是對現(xiàn)行《行政復(fù)議法》與《行政訴訟法》的修改。具體表現(xiàn)為，在相關(guān)的受案范圍的規(guī)定中，保留對行政主體拒絕頒發(fā)許可證、執(zhí)照、資質(zhì)證、資格證而提起的告訴；對行政主體在法定期限內(nèi)未作答復(fù)而產(chǎn)生的行政糾紛，在相對人提起告訴時，由被許可人舉證證明，依照默示許可的有關(guān)規(guī)則對該行政法律關(guān)系進(jìn)行確認(rèn)與保護(hù)。

參考文獻(xiàn)：

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［3］應(yīng)松年．外國行政程序法匯編［Ｍ］．北京：中國法制出版社，2004．

責(zé)任編輯：錢國華