構(gòu)建和諧社會：信訪作用維度的思考

摘 要:新時期，做好信訪工作有利于創(chuàng)新利益表達機制#65380;社會管理體制#65380;社會運行機制#65380;群眾工作方法，促進和諧社會的建設(shè)#65377;為此，要實現(xiàn)信訪觀念的創(chuàng)新，樹立為民觀念#65380;暢通信訪渠道;要實現(xiàn)信訪體制的創(chuàng)新，建立“大信訪”#65380;完善“責任制”;要實現(xiàn)工作機制的創(chuàng)新，實現(xiàn)標本兼治，完善信訪功能;要實現(xiàn)信訪方法的創(chuàng)新，注重情理兼顧#65380;突出依法辦訪#65377;

關(guān)鍵詞:信訪;和諧社會;創(chuàng)新

中圖分類號:D632.8 文獻標識碼:A 文章編號:1004-1605(2006)01-0051-04

當前，既是我國發(fā)展中的“黃金機遇期”，又是我國發(fā)展中的“矛盾凸顯期”，信訪工作面對前所未有的挑戰(zhàn)#65377;認真做好新形勢下的信訪工作，在代表人民利益中實現(xiàn)社會和諧，在解決矛盾中實現(xiàn)社會穩(wěn)定，在引導(dǎo)規(guī)范中建立法治秩序，對構(gòu)建和諧社會具有重要意義#65377;

一#65380;社會轉(zhuǎn)型時期:信訪工作面臨的重大挑戰(zhàn)

當前信訪工作面臨的挑戰(zhàn)主要體現(xiàn)在下列三個方面:

1.社會轉(zhuǎn)型期群眾利益訴求日益增加

社會轉(zhuǎn)型期，人們的利益訴求特別強烈，各個階層#65380;群體都力求通過可能的途徑表達自己的利益訴求，除通過人民代表大會制度這一主流渠道進行利益訴求表達外，信訪成為進行利益訴求表達的一個重要渠道，特別是信訪主要作為權(quán)利救濟手段的功能，使之成為弱勢群體利益受到侵害時尋求保護的重要途徑#65377;因此，社會轉(zhuǎn)型期利益結(jié)構(gòu)的調(diào)整，人民群眾民主意識的增強，使信訪面臨人民群眾利益訴求日益增加的挑戰(zhàn)#65377;

2.權(quán)利行使逐步納入法治秩序

目前，將信訪權(quán)利行使納入法治秩序面臨兩個方面的問題:一方面，信訪人缺乏正確的權(quán)利觀念，從而不能正確地提出權(quán)利要求，一些信訪人權(quán)利觀還停留在計劃經(jīng)濟時代，不能適應(yīng)時代發(fā)展要求;另一方面，一些信訪人在行使權(quán)利時忽視了對信訪秩序的遵守，越級上訪多，無序上訪多，集體上訪多，重復(fù)上訪多，說明將信訪權(quán)利納入法治化軌道還有較大的障礙#65377;信訪是公民的一項重要權(quán)利，但現(xiàn)代政治文明的發(fā)展要求將民主與法治結(jié)合起來，具體到信訪權(quán)利的行使上，必須將權(quán)利行使納入法治秩序之中#65377;

3.執(zhí)政能力與和諧社會要求不相適應(yīng)

信訪問題中，相當一部分是政府原因造成的，這表明政府執(zhí)政能力與和諧社會構(gòu)建要求還存在一定的差距#65377;這種差距既有工作上的，也有政策上的#65377;從工作上的情況看，除信訪渠道不暢#65380;對信訪人反映問題敷衍塞責的作風問題外，執(zhí)政能力不強也是制約信訪作用發(fā)揮的重要因素#65377;在基層信訪組織中，主要表現(xiàn)為信訪組織及其工作人員對一些信訪問題存在不會管#65380;管不住的問題，群眾只能越級上訪#65377;上級信訪機構(gòu)也經(jīng)常將信訪問題交給下級政府解決，但由于基層政府執(zhí)政能力的限制使信訪問題不能得到解決，形成群眾重復(fù)上訪#65377;政策制定#65380;執(zhí)行能力與和諧社會建設(shè)要求不相適應(yīng)，是當前信訪工作面臨的另一個重大挑戰(zhàn)#65377;

二#65380;構(gòu)建和諧社會:彰顯信訪工作的重要意義

1.信訪有利于和諧社會構(gòu)建中利益表達機制的建立

構(gòu)建和諧社會就是要健全社會利益協(xié)調(diào)機制反映社會各階層利益平衡的要求#65377;信訪的利益表達功能為建立健全的社會利益協(xié)調(diào)機制奠定了基礎(chǔ)#65377;信訪是人民代表大會制度外，我們黨和政府代表人民根本利益，充分保障人民群眾行使民主權(quán)利，具有社會主義特色的制度設(shè)計#65377;這一制度具有雙重表達功能:一方面，信訪是人民進行利益表達的一個重要途徑#65377;另一方面，信訪也是人民群眾維權(quán)的重要途徑#65377;信訪具有面向弱勢群體的救濟功能#65377;信訪問題的產(chǎn)生，與社會利益結(jié)構(gòu)調(diào)整中的社會分配不公密切相關(guān)，與干部隊伍中少數(shù)人對人民群眾不負責任甚至損害群眾利益的工作作風有關(guān)#65377;正如全國信訪工作戰(zhàn)線上的先進典型張云泉同志說:“上訪，我認為是群眾向我們發(fā)出的最后的呼喚#65377;”信訪為利益受到侵害的群眾表達訴求提供了渠道，有利于以利益表達機制為基礎(chǔ)建立健全的社會利益協(xié)調(diào)機制，從而引導(dǎo)群眾以理性合法的形式表達利益要求#65377;

2.信訪有利于和諧社會構(gòu)建中社會管理體制的創(chuàng)新

近年來，在各級黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)#65380;支持下，充分發(fā)揮信訪部門協(xié)調(diào)#65380;指導(dǎo)#65380;督查的職能作用，黨政機關(guān)各部門條塊結(jié)合#65380;上下級各單位聯(lián)動呼應(yīng)，信訪工作由黨政部門向社會組織延伸#65380;黨政機關(guān)與社會組織合作配合，正在形成橫向到邊#65380;縱向到底的“大信訪格局”#65377;信訪工作中“大信訪格局”的構(gòu)建，為和諧社會構(gòu)建中社會管理體制的創(chuàng)新提供了有益的探索#65377;“大信訪格局”的構(gòu)建，不僅有利于處理好黨委#65380;人大#65380;政府#65380;政協(xié)#65380;司法機關(guān)之間的關(guān)系，有利于處理好信訪工作機構(gòu)與其他政府部門的關(guān)系，整合政府管理資源及管理力量，改進政府管理社會的方式，形成政府管理的合力，提高政府社會管理的效率;而且有利于社會管理由政府部門向非政府部門#65380;社會基層自治組織的延伸，有利于發(fā)揮非政府部門#65380;社會基層自治組織在社會管理中不可替代的作用，有利于整合社會管理資源，形成社會管理和社會服務(wù)的合力#65377;

3.信訪有利于維護社會穩(wěn)定中管理工作機制的完善

構(gòu)建和諧社會需要健全社會管理工作機制，維護社會穩(wěn)定#65377;建立社會輿情匯集和分析機制，暢通社情民意反映渠道，及時排查影響社會穩(wěn)定的因素，建立健全社會預(yù)警體系;建立反應(yīng)靈敏社會預(yù)警體系的同時，建立指揮統(tǒng)一#65380;功能齊全#65380;運轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急機制處理突發(fā)問題，提高保障公共安全和處置突發(fā)事件的能力#65377;以往信訪工作中在推進社會管理工作機制創(chuàng)新方面進行了有益的探索:一方面，不少地方在信訪工作中的探索促進了社會預(yù)警機制的建立#65377;在以往信訪工作中，為對影響社會穩(wěn)定的問題做到發(fā)現(xiàn)得早#65380;反應(yīng)得快，一些地方逐步建立起重大信訪問題排查機制，為和諧社會構(gòu)建中預(yù)警機制的建立提供了經(jīng)驗#65377;另一方面，信訪工作有利于社會矛盾調(diào)處機制的建立#65377;前些年，一些地方在信訪工作中，努力探索建立各種社會力量參與的社會矛盾綜合調(diào)處機制#65377;廣泛建立黨政統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)#65380;綜合部門協(xié)調(diào)#65380;職能部門各司其職#65380;社會力量參與的社會矛盾調(diào)處中心，通過全方位#65380;多部門的資源整合和整體聯(lián)動，探索到一條及時化解各類社會矛盾糾紛的工作機制，初步形成“層層有人抓#65380;事事有人管”的社會矛盾糾紛大調(diào)解格局#65377;信訪問題解決中建立新型社會協(xié)商#65380;調(diào)解機制的探索，有利于把社會矛盾解決在萌芽狀態(tài)，為社會應(yīng)急機制的建立#65380;完善奠定了堅實的基礎(chǔ)#65377;

4.信訪有利于和諧社會構(gòu)建中社會管理方法的創(chuàng)新

化解社會矛盾，構(gòu)建和諧社會，需要創(chuàng)新解決新時期社會矛盾的工作方法，需要把依法辦事與疏導(dǎo)教育相結(jié)合:一方面要提高依法辦事的能力，有效發(fā)揮司法機關(guān)懲治犯罪#65380;化解矛盾和維護穩(wěn)定的職能作用#65377;堅持打防結(jié)合#65380;專群結(jié)合，依靠群眾，加強和完善社會治安綜合治理工作機制，依法打擊各種犯罪活動，保障人民生命財產(chǎn)安全;另一方面要傾聽群眾呼聲，關(guān)心群眾疾苦，以群眾關(guān)心的熱點和難點問題為工作重點，善于運用說服教育#65380;示范引導(dǎo)和提供服務(wù)等方法做好群眾思想工作，處理好人民內(nèi)部矛盾，把工作做深#65380;做細#65380;做實，凝聚和激勵群眾共同前進#65377;

三#65380;促進社會和諧:彰顯信訪作用的基本對策

1.實現(xiàn)信訪觀念的創(chuàng)新，樹立為民觀念#65380;暢通信訪渠道

要始終樹立“執(zhí)政為民”觀念，強化信訪工作的政治責任#65377;目前，信訪工作中存在一些深層次的問題，在處理維護穩(wěn)定與保護權(quán)利的關(guān)系上，一些地方政府重視穩(wěn)定，忽視了權(quán)利保護，甚至一些地方不適當?shù)刈非蟆傲阈旁L”，妨礙了信訪人信訪權(quán)利的行使;在如何處理對領(lǐng)導(dǎo)負責與對人民負責的關(guān)系上，一些地方在信訪工作中主要是對領(lǐng)導(dǎo)負責，忽視了對群眾負責，看領(lǐng)導(dǎo)臉色行事，忽視了群眾呼聲#65377;新的時期，信訪工作要以“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，實現(xiàn)指導(dǎo)思想的轉(zhuǎn)變，堅持立黨為公#65380;執(zhí)政為民，把實現(xiàn)好#65380;維護好#65380;發(fā)展好人民群眾的根本利益作為信訪工作的出發(fā)點和落腳點#65377;信訪工作做得好不好，主要看信訪反映的問題解決的比率高不高，千萬不能把信訪工作變成不許信訪，不讓上訪#65377;信訪工作關(guān)鍵是要解決問題，通過解決問題減少上訪，信訪工作應(yīng)以幫助來訪對象解決實際問題的多少，作為信訪工作的重要衡量標準#65377;

做好新時期信訪工作，要突出重點暢通信訪渠道#65377;要建立信訪接待中心，發(fā)揮接待中心作為信訪主渠道的作用#65377;針對近年來信訪上行#65380;信訪量大#65380;集訪上升的特點，在國家和省應(yīng)建立信訪接待中心，有條件的設(shè)區(qū)的市也可建立信訪接待中心，以此提高信訪接待能力;要依托電子政府建設(shè)開拓信訪新渠道，依托電子政府建設(shè)，以信訪信息系統(tǒng)為平臺，征集人民建議，直接受理人民群眾反映涉及切身利益的訴求，引導(dǎo)信訪群眾走出“只有走訪才能解決問題”的觀念誤區(qū)，建立受理#65380;轉(zhuǎn)送和督辦信訪問題的新機制;要把下訪與接訪結(jié)合起來，通過下訪了解群眾關(guān)注的熱點問題，了解政策實施的效果，堅持民有所呼，我有所應(yīng);要推廣領(lǐng)導(dǎo)干部信訪接待日制度，并設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)熱線電話#65380;“領(lǐng)導(dǎo)信箱”，方便社會公眾對政府事務(wù)的建議#65380;投訴，切實解決群眾“急#65380;難#65380;愁”的問題#65377;

2.實現(xiàn)信訪體制的創(chuàng)新，建立“大信訪”#65380;完善“責任制”

一方面，要不斷完善“大信訪”的格局#65377;一要理順黨委#65380;人大#65380;政府#65380;政協(xié)#65380;司法機關(guān)的關(guān)系，政府信訪工作機構(gòu)要爭取各級黨委#65380;政府對信訪工作的領(lǐng)導(dǎo)和支持，要接受人大#65380;政協(xié)對信訪工作的監(jiān)督#65377;對應(yīng)當由人大#65380;司法機關(guān)接訪的信訪事項要告知信訪人向相應(yīng)機關(guān)提出，實現(xiàn)信訪合理分流#65377;二要處理好政府內(nèi)部信訪工作機構(gòu)與政府及其工作部門之間的關(guān)系，形成政府內(nèi)部管理的工作合力#65377;信訪工作要根據(jù)誰主管#65380;誰負責的原則處理，信訪工作機構(gòu)重在為政府當好參謀，搞好部門協(xié)調(diào)，加強督查督辦#65377;對復(fù)雜的信訪事項，信訪工作機構(gòu)整合各相關(guān)部門的力量，會辦處理信訪問題#65377;三要繼續(xù)加強與非政府組織的聯(lián)系，發(fā)揮這些組織在反映訴求#65380;排憂解難#65380;協(xié)調(diào)利益#65380;化解矛盾#65380;提供服務(wù)#65380;規(guī)范行為中的作用，要致力實現(xiàn)“兩個延伸”:一是實現(xiàn)信訪工作的橫向延伸，發(fā)揮社團#65380;行業(yè)組織和社會中介組織在解決信訪問題中的協(xié)調(diào)功能;二是實現(xiàn)信訪工作向基層社會自治組織的縱向延伸，建立基層信訪網(wǎng)絡(luò)，發(fā)揮這些組織的作用#65377;由此，通過“大信訪”格局的構(gòu)建，實現(xiàn)政府的再造和社會管理的重構(gòu)，增大社會管理的覆蓋面，提升社會管理的控制力#65377;

另一方面，要繼續(xù)強化信訪工作責任制#65377;一要完善信訪工作黨政主要領(lǐng)導(dǎo)負責制#65377;黨政主要領(lǐng)導(dǎo)要關(guān)注所在區(qū)域的信訪狀況#65380;研究信訪工作中的突出問題，建立信訪領(lǐng)導(dǎo)參與#65380;主持有關(guān)信訪問題決策的制度，領(lǐng)導(dǎo)對本地的信訪工作要負總責;除推廣領(lǐng)導(dǎo)干部信訪接待日制度#65380;領(lǐng)導(dǎo)干部下訪制度#65380;領(lǐng)導(dǎo)干部即時接訪制度外，要建立#65380;推廣領(lǐng)導(dǎo)干部包案處理重大信訪問題的制度，及時處理重大信訪問題#65377;二要完善政府內(nèi)部信訪工作責任制，完善信訪事項的受理#65380;辦理#65380;督辦制度#65377;要更廣泛#65380;更嚴格地推廣實踐中開始實行的首辦負責制，對信訪事項首辦者認真進行登記#65380;交辦#65380;督辦#65380;回復(fù)工作，做到“事事有落實，件件有回音”#65377;要強化辦理責任，堅持依法依政策辦事，逐案處理到位#65377;嚴格督辦結(jié)案，重要的信訪事項，指定辦理時限及提交辦結(jié)報告，及時回復(fù)信訪人并聽取信訪人對處理結(jié)果的意見#65377;三要將信訪工作納入領(lǐng)導(dǎo)干部目標責任制#65380;納入公務(wù)員考核體系#65377;建立信訪工作公開通報制度，增強信訪工作的公開性#65377;形成信訪工作激勵機制，對在信訪工作中做出優(yōu)異成績的單位或個人要給予獎勵#65377;嚴格信訪問責制，對信訪工作中的失職#65380;瀆職行為，嚴格追究有關(guān)責任人員的責任#65377;

3.要實現(xiàn)信訪機制的創(chuàng)新，實現(xiàn)標本兼治，完善信訪功能

實現(xiàn)信訪工作機制的創(chuàng)新，為此要做到下列幾個方面:(1)規(guī)范信訪程序，完善接訪工作#65377;改變信訪中存在的這種惡性循環(huán)，為改變過去接訪中“批示立案”的隨意性，嚴格按照新《信訪條例》的規(guī)定，改“批示立案”為“法定立案”，符合法定條件的信訪事項，信訪工作機構(gòu)要按照規(guī)定的程序受理#65377;只要符合法定條件的上訪申訴，沒有領(lǐng)導(dǎo)批示也能立案;不符合上訪條件的上訪申訴，即使有領(lǐng)導(dǎo)批示也不能立案，防止接訪中的隨意性#65377;(2)堅持標本兼治，注重源頭控制#65377;注重政策的跟蹤評估，注重對政策執(zhí)行效果的反饋，妥善處理對待政策原因引發(fā)的信訪問題#65377;要注重執(zhí)法監(jiān)督#65380;檢查#65377;信訪工作機構(gòu)要利用新頒布的《信訪條例》賦予的改進建議權(quán)#65380;行政處分建議權(quán)，有效防范#65380;制止不當行政執(zhí)法行為#65377;要建立問題排查機制，及時發(fā)現(xiàn)#65380;及時預(yù)警，避免小事情拖成大事情#65380;簡單問題轉(zhuǎn)化為復(fù)雜問題#65377;(3)建立調(diào)處機制，化解社會矛盾#65377;要建立起政府主導(dǎo)#65380;社會參與，有利于迅速化解矛盾糾紛的工作機制，組織相關(guān)專業(yè)人員#65380;法律援助人員#65380;社會志愿者共同參與，綜合運用咨詢#65380;教育#65380;協(xié)商#65380;調(diào)解#65380;聽證等方法，依法#65380;及時#65380;合理的處理信訪問題#65377;要依據(jù)“可散不可聚#65380;可解不可結(jié)#65380;可順不可激”的精神，化解矛盾糾紛#65377;(4)開發(fā)信訪信息，促進政府改革#65377;一方面，要最大化地開發(fā)人民建議，設(shè)立獎勵制度，對人民建議被采納并對社會進步有推進作用的，要給予獎勵;要致力提高人民建議采納的程度，以激發(fā)人民對政府改革提出積極的建議#65377;另一方面，要虛心接受批評建議，要有剛性的措施保證信訪人合理的批評建議能為政府采納，以促進政府執(zhí)政理念的更新#65380;促進政府執(zhí)政能力的提高#65377;

4.實現(xiàn)信訪方法的創(chuàng)新，注重情理兼顧#65380;突出依法辦訪

要綜合運用體現(xiàn)情#65380;理#65380;法相結(jié)合原則的方法解決信訪問題，做到以“理”辦訪#65380;以“情”化訪#65380;依“法”息訪:(1)以“理”辦訪#65377;信訪問題出現(xiàn)的根本原因就是政策要求與群眾要求之間存在不一致#65377;可能是群眾提出了過高的要求，也可能是政策制定中存在問題或政策執(zhí)行過程中發(fā)生了偏差#65377;解決信訪問題就是要找出問題的癥結(jié)，選擇對策#65380;糾正偏差，使政策制定#65380;執(zhí)行#65380;落實合乎“理”字#65377;當矛盾發(fā)生是由于政策本身和政策執(zhí)行的原因造成時，應(yīng)當誠心向群眾道歉，并及時糾正#65377;當矛盾是群眾提出的過高要求時，信訪工作者要能以較高的政策水平做好疏導(dǎo)工作，要努力做到以理服人，曉之以理，做好說服工作，化解社會矛盾#65377;(2)以“情”化訪#65377;信訪工作要帶著感情去做，各級黨委#65380;政府和信訪干部要把處理群眾來信來訪的過程，變成黨和政府密切聯(lián)系群眾的過程，變成疏導(dǎo)群眾情緒的過程，變成為群眾排憂解難的過程#65377;信訪工作中要針對信訪人思想認識問題，通過耐心的反復(fù)的真心實意的說服教育，以情感人，以誠待人，善于幫助處于弱勢地位的信訪人從理性上擺正關(guān)系，清除信訪人的情感障礙#65380;心理障礙，妥善解決信訪問題#65377;(3)依“法”息訪#65377;解決信訪問題要努力做到以“理”辦訪#65380;以“情”化訪，但更要注重依“法”息訪#65377;在當前，依“法”息訪主要是做好下列幾項工作:一是要繼續(xù)推廣律師參與接待群眾來訪的做法，對應(yīng)當向人大#65380;人民法院#65380;人民檢察院提出的信訪事項，可通過律師的引導(dǎo)使信訪人更好地按照法定的程序提出信訪事項#65377;對應(yīng)當通過訴訟#65380;仲裁#65380;行政復(fù)議等法定途徑解決的，律師要做好解釋工作，改變?nèi)罕娦拧霸L”不信“法”的觀念，引導(dǎo)信訪人依法信訪#65377;對應(yīng)當由政府接訪的信訪事項，律師的作用在于引導(dǎo)信訪人按照法律程序提出信訪事項#65377;二要整合政府力量，解決涉法信訪問題#65377;涉法信訪在當前信訪事項中占了較大的一個比例，對其中由于承擔不起訴訟費用而選擇政府信訪的，在運用告知方式把這部分涉法信訪從政府信訪那里分流出去時，對那些確實沒有能力支付訴訟費用的信訪人，司法機關(guān)可適當減少訴訟費用，民政部門也可設(shè)立相關(guān)資金為此提供救助#65377;三要嚴格依法辦事#65380;做好信訪聽證工作#65377;要推行信訪聽證制，信訪聽證是促進信訪程序法治化的重要途徑#65377;新頒布的《信訪條例》對信訪聽證制度的運用已作出規(guī)定，因而，要做好信訪聽證中的人員配套#65380;制度配套，創(chuàng)造條件推廣信訪聽證#65377;要推廣無理上訪戶終結(jié)制度，把信訪聽證與規(guī)范信訪秩序結(jié)合起來，實施無理上訪老戶終結(jié)制度，以防止無理上訪老戶纏訪政府部門，牽扯過多政府精力，使政府能集中精力解決確實需要解決的信訪問題#65377;最后，綜合運用情#65380;理#65380;法相結(jié)合的方法解決信訪問題，重在建設(shè)一支高素質(zhì)的信訪工作干部隊伍#65377;和諧社會構(gòu)建中，要把充實隊伍與提高素質(zhì)結(jié)合起來建設(shè)高素質(zhì)的信訪工作干部隊伍，從提高能力和轉(zhuǎn)變作風的結(jié)合中提高信訪干部隊伍的素質(zhì)#65377;由此，為信訪工作中的各項創(chuàng)新提供可靠的保證#65377;

(課題組成員:周惠山#65380;陳方根#65380;景云祥#65380;史鋒#65380;許筱蕾#65377;執(zhí)筆:景云祥)

責任編輯:黃 杰