后全能時代中央與地方政府的博弈及思考

摘 要:從結(jié)構(gòu)上看，中國是一個集權(quán)的單一制國家#65377;但實際上地方政府是一級政府，業(yè)已成為分利集團，具有相對獨立的利益要求，中央與地方漸呈背離趨勢#65377;中央政府與地方政府政經(jīng)博弈的現(xiàn)狀，應(yīng)引起足夠的重視#65377;

關(guān)鍵詞:中央政府;地方政府;利益博弈;分權(quán)改革

中圖分類號:D035 文獻標(biāo)識碼:A 文章編號:1004-1605(2006)01-0029-03

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作者簡介:黃強(1978- )，男，中南財經(jīng)政法大學(xué)行政管理研究生，研究方向為人力資源和地方政府;鄭力(1981- )，男，中南財經(jīng)政法大學(xué)行政管理研究生，研究方向為電子政務(wù)和公共管理#65377;

一#65380;當(dāng)前中央與地方政府關(guān)系現(xiàn)狀

顯然中國目前的政治生態(tài)仍屬于權(quán)威政治#65377;政府掌握著絕大多數(shù)資源的配置權(quán)，但中央政府的權(quán)力很難下達到地方，中國自古就有“皇權(quán)不下縣”之說#65377;在這一背景下很容易導(dǎo)致地方權(quán)力精英的自利性，即利用地方擁有的資源為自己謀利#65377;

當(dāng)前，如果中央政府缺乏解決這一政治癥候的決心與適當(dāng)策略，將可能導(dǎo)致地方權(quán)力精英挑戰(zhàn)中央權(quán)威的狀況進一步固化，出現(xiàn)一種最壞的權(quán)威政治類型，即蕭公權(quán)教授所說的“蘇丹式政權(quán)”#65377;這類政權(quán)指的是地方政權(quán)很少受到行政慣例及傳統(tǒng)習(xí)俗的影響，任意行使權(quán)力#65377;他們利用手中積累的人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，任人唯親，形成一個龐大的既得利益集團，手中掌握大量資源，在一定程度上擁有與中央對抗的資本#65377;

中央與地方漸呈背離趨勢，這是由中國現(xiàn)行權(quán)威政治體制決定的#65377;現(xiàn)行體制與改革開放前相比，不再是個人與國家渾然一體，不再把行政力量涉及到社會的每一角落#65377;但結(jié)合現(xiàn)實，它仍是一種“后全能型政治”#65377;具體而言，政府雖然不再管理一切，但在國家與社會的力量對比中，國家處于絕對優(yōu)勢#65377;它通過法律#65380;規(guī)則#65380;文件#65380;指示規(guī)范著民眾的生活，而且這些規(guī)范更多的時候，由地方政府作為制定和實施的主體#65377;

后全能型政治的特點之一就是民眾的低政治參與#65377;民眾很難對政府的決策進行制約，即使其決策與自身利益密切相關(guān)，如在住房拆遷過程中的暴力執(zhí)法現(xiàn)象#65377;民眾對政府權(quán)力缺乏制度化約束，政府對民間社會保持強控制力，以確保自己的權(quán)威不受到來自民眾的挑戰(zhàn)#65377;而且在“后全能型”的權(quán)威體制下，中央缺乏充分有效#65380;暢通的渠道來了解地方的信息，加上地方政府對不利于自身利益的消息的封鎖，關(guān)于地方非常態(tài)的信息很難為中央所知曉#65377;這就更增加了地方政權(quán)“蘇丹化”的傾向，江蘇“鐵本事件”為此提供了絕佳注腳#65377;

從政治結(jié)構(gòu)角度看，中國是單一制集權(quán)國家，中央政府是最高權(quán)力中心，地方政府從理論上講是中央政府的執(zhí)行機構(gòu)，是中央政府在地方的延伸，地方應(yīng)該不打折扣地執(zhí)行中央政府的決策#65377;但現(xiàn)實是地方政府已儼然成為一個準(zhǔn)利益集團，具有相對獨立的政治經(jīng)濟利益，按本身的意志及地方的實際情況進行社會管理#65377;中央政策倘若不能滿足地方政府的利益要求，地方政府幾乎都是消極執(zhí)行或者采取抵制態(tài)度，導(dǎo)致中央政府的意志難以在地方貫徹#65377;

從上世紀80年代初開始的分權(quán)改革是這一趨勢的最初根源，中央政府的初衷是激發(fā)地方發(fā)展經(jīng)濟的主動性#65377;必須承認的是，這項改革在當(dāng)時取得了預(yù)期的成效，但其負面影響卻隨著時間推移也愈加顯現(xiàn):使地方政府加劇了地方主義傾向，并產(chǎn)生對中央的離心沖動#65377;地方民眾更多的是感受到地方政府的存在，而對于中央政府，更多的是對其保持一個抽象模糊的認識#65377;換句話說，在中央權(quán)力制度性回撤后，地方政府在實際上成了自治體，中央失去了深入地方的能力#65377;

從現(xiàn)實出發(fā)，我們可以得出這樣的結(jié)論，雖然地方官員在中國現(xiàn)代化進程中具有不可磨滅的重要貢獻，然而，其消極面我們亦不能忽視#65377;一方面，地方官員在低政治參與制度提供的便利下，可以避免面對體制外強大的政治挑戰(zhàn)，由于體制的約束，社會上無法出現(xiàn)對利益凝固化的官僚集團發(fā)出挑戰(zhàn)和制約的力量，因此容易形成尾大不掉的具有排它性與壟斷性的地方官僚集團#65377;地方政府也初步具備了與中央政府博弈的資本#65377;中央保護農(nóng)民利益#65380;禁止亂收費#65380;干部精簡等諸多政令無法落實，都與地方官員為了維護自身利益而進行消極抵制有莫大關(guān)系#65377;另一方面，又恰恰是“后全能體制”的特點，中國社會內(nèi)部組織力量先天缺乏，中國通過內(nèi)生的市民社會與自主社會機制來緩解#65380;淡化矛盾的機制，與拉美和東亞相比更為缺乏#65377;因此我們可以認為，中國改革進入中期階段后，權(quán)威體制下的地方官員利益已經(jīng)開始凝固，具有對外排斥性#65377;

二#65380;中央與地方博弈困境的原因探析與對策思考

首先是體制的不成熟導(dǎo)致的結(jié)果#65377;中央政府缺乏與基層民眾的緊密聯(lián)系，缺乏民眾的支持，或者說，中央政府目前擁有的權(quán)力，并未建立在與民眾的直接聯(lián)系的基礎(chǔ)之上#65377;民眾對中央政府的概念更多的是抽象的意識，對其有種無法言說的距離感，而對地方政府的存在有著強烈的感知#65377;

當(dāng)然這不是說中央政府已經(jīng)完全失去了對地方的控制，中央政府目前對地方控制的最主要方式就是人事制度，如干部任免#65380;調(diào)動#65380;地方官員進京任職，中央派官員到地方任職#65377;但問題的關(guān)鍵在于中央政府除了人事制度外，已無其他方式控制地方，渠道單一性必然導(dǎo)致控制力的不足#65377;在此基礎(chǔ)上中央形成對這一路徑的過度依賴正是中央處理與地方關(guān)系的困境，也是二者產(chǎn)生矛盾沖突的根源#65377;單純依靠人事制度控制地方，其有效性非常值得懷疑#65377;過去20多年來，地方政府制定一系列政策#65380;規(guī)則，其意在推動地方經(jīng)濟發(fā)展，由于政府天然的自利性，這些政策與規(guī)則使得地方政府利益制度化了#65377;地方制定政策從地方利益出發(fā)，中央制定政策從國家整體利益出發(fā)，二者不可能在任何時候都完全重合，矛盾就此產(chǎn)生#65377;而且問題還在于，沒有地方的政策法規(guī)，要實現(xiàn)中央政府對全國的控制是不可能的#65377;

中央政府通過任命地方官員貫徹中央的政策，實現(xiàn)中央的意志#65377;但地方利益卻不因此有任何改變或消失#65377;這就要求中央政府有著足夠的政治智慧和戰(zhàn)略思維，以全新的思路處理與地方的關(guān)系#65377;當(dāng)中央與地方的利益沖突時，前者運用自己的權(quán)力優(yōu)勢壓制地方利益是中國政治當(dāng)前的普遍做法，但這絕非明智之舉，即使可獲一時之效，卻絕不會收長遠之功，更可取的做法是中央政府在承認地方有其利益的同時，加強與基層民眾的直接聯(lián)系，從而增加其權(quán)威性，鞏固其合法性，加重其與地方政府博弈中的砝碼#65377;

要做到這一點，最理想的方式是增加直接選舉，減少間接選舉#65377;但在現(xiàn)階段要想做到這一點并不具備現(xiàn)實條件#65377;試想一下，各級政府行政首腦由民眾選舉產(chǎn)生，這對于“穩(wěn)定”這一執(zhí)政黨最為關(guān)切的話題肯定會造成強烈沖擊#65377;倘若真是如此，民眾長期被壓抑的政治熱情必定會像火山爆發(fā)洶涌而出，這一過程將會出現(xiàn)很多不可控因素，對政權(quán)形成強烈的沖擊#65377;晚清的憲政改革之所以以失敗告終，正是因為以紳商為主體的民眾政治參與得到蓬勃發(fā)展#65377;然而，清廷的政治體系既無力吸納新興社會階層的參與，又缺乏控制民眾參與的統(tǒng)合能力，面臨嚴峻的兩難選擇:如果繼續(xù)允許民眾政治參與的發(fā)展，清廷將在洶涌澎湃的參與浪潮中垮臺;如果鎮(zhèn)壓民眾的政治參與運動，就要失去憲政改革的社會基礎(chǔ)#65377;正由于清廷無法控制民眾的政治熱情，采取強行壓制的方式彈壓，結(jié)果導(dǎo)致民眾對政府的徹底失望，引發(fā)清末的民主革命，清廷也在民眾的革命浪潮中壽終正寢#65377;

目前，中國政府只允許在地方上實行層次#65380;形式不同的選舉，中外觀察家普遍認為，中國目前實行的是自下而上的民主化道路，正如任何一枚硬幣都有正反兩面，自下而上的民主化也有兩面性，其優(yōu)點是漸進和穩(wěn)定，不致造成大規(guī)模的政治動蕩，而這也是執(zhí)政黨高層極為關(guān)注的#65377;但其弊端也不可忽視:第一，統(tǒng)治合法性的下移，民眾對地方的認同度會更高，從而加劇地方政府對抗中央的傾向與沖動#65377;第二，各地區(qū)可據(jù)此強調(diào)地方的特殊利益，國家整合的難度進一步增大#65377;

其次，中國的改革具有很明顯的一個特點，就是先易后難，政治體制改革長期滯后于經(jīng)濟體制改革#65377;上世紀80年代啟動的改革開放，一直在巧妙地回避一系列棘手問題與矛盾，其結(jié)果是近30年的改革開放雖然大大解放了生產(chǎn)力，經(jīng)濟高速增長，同時也使諸多矛盾被表面的大好經(jīng)濟形勢所掩蓋#65377;改革可以說是有意識地避開了舊體制的最敏感#65380;最核心的問題#65377;從體制改革的角度來看，高速增長并沒有推動結(jié)構(gòu)性調(diào)整和變遷，在轉(zhuǎn)型時期被認為是困難的改革項目，如國企改革#65380;金融體制改革#65380;地方本位主義，現(xiàn)在仍是高難度課題#65377;越來越多的人認識到，在高增長情況下的改革不是越改越容易，而是越改越艱難#65377;縱觀世界歷史，經(jīng)濟持續(xù)高速發(fā)展的奇跡很少有超過30年的，中國經(jīng)濟高速增長已持續(xù)了多年，這一狀態(tài)還能持續(xù)多長時間是個未知數(shù)#65377;因此，中央政府必須對制度的創(chuàng)新有一考量，使中國的改革走上良性發(fā)展的軌道#65377;自從上世紀80年代的分權(quán)改革后，地方權(quán)力越來越突出，而且中央政府對地方政府控制力有下降的跡象#65377;地方政府相較于中央政府，具備更多的民眾基礎(chǔ)和合法性，如任其發(fā)展，后果值得領(lǐng)導(dǎo)層深思#65377;

在中國，地方政府往往與“軟政權(quán)”相互結(jié)合，彼此強化#65377;因此，首先必須強化中央權(quán)威，在市場機制和契約性社會紐帶發(fā)育尚不成熟的歷史條件下，國家保持充分的權(quán)威合法性資源，并運用這種資源來強化指令貫徹的機制，這是克服地方政府自利性的基本途徑;其次深化市場經(jīng)濟改革，用市場的規(guī)范力量逐步地取代原先單純由權(quán)威政治衍生的社會經(jīng)濟和政治調(diào)控功能;再次，培育公民社會，搭建一個有序的#65380;廣泛的政治參與機制，阻止任何地方政府凌駕于國家#65380;社會之上#65377;

三#65380;結(jié)語

在后發(fā)外生型現(xiàn)代化國家，政治變革是制約其他領(lǐng)域現(xiàn)代化進程的“瓶頸”因素，能否實現(xiàn)政治的轉(zhuǎn)型，關(guān)系到整個現(xiàn)代化目標(biāo)的達成#65377;而政治現(xiàn)代化的首要條件，就是建立有效的中央集權(quán)#65377;作為典型的后發(fā)外生型現(xiàn)代化國家，今天的中國又處于一場深刻的社會變革中，社會變革中的很多矛盾都可以在政治領(lǐng)域找到根源，政治領(lǐng)域不改革，社會必然停滯不前，其原因正是政治改革滯后于經(jīng)濟改革，惰性極大的政治與極其活躍的經(jīng)濟如此不相兼容#65377;同時中央與地方政府之間的關(guān)系也是改革的難點所在，如不能走出當(dāng)前的困境，改革勢必失去前進的動力與方向#65377;

政治發(fā)展就是政治系統(tǒng)失去穩(wěn)定再次獲得穩(wěn)定的進程，維護和建立政治穩(wěn)定的根本秘訣就是適應(yīng)變化了的內(nèi)外環(huán)境，而如何達到這一目的并沒有固定的答案，更沒有唯一的答案#65377;有人認為，繼續(xù)改革意味著打破政治系統(tǒng)的穩(wěn)定，但筆者認為，應(yīng)以動態(tài)穩(wěn)定的眼光看待這個問題#65377;動態(tài)穩(wěn)定的實質(zhì)，是不斷打破現(xiàn)狀，用新的平衡代替舊的平衡#65377;政治領(lǐng)域的改革可能會破壞現(xiàn)狀，但破壞現(xiàn)狀并不就意味著社會的不安定#65377;相反，設(shè)計良好且條件成熟的改革更可能意味著新的平衡狀態(tài)的到來#65377;政治探索的空間是開放的，任何人云亦云的預(yù)測或者亦步亦趨的選擇都是保守的#65377;

參考文獻:

[1]王紹光，胡鞍剛:《第二代改革戰(zhàn)略:積極推動國家制度建設(shè)》，載《戰(zhàn)略與管理》2004年第1期#65377;

[2]康曉光:《論合作主義國家》，載《戰(zhàn)略與管理》2003年第3期#65377;

[3]江濡山:《改革不能停滯不前，也不要步入誤區(qū)》，載《香港環(huán)球財經(jīng)專訊》2005年第1期#65377;

[4]陶丹:《中國的改革將越來越艱難》，載《香港環(huán)球財經(jīng)專訊》2005年第4期#65377;

責(zé)任編輯:錢國華