國際公約推動(dòng)中國深入反腐

2005年12月14日，《聯(lián)合國反腐公約》在中國正式生效，中國反腐走上國際合作軌道，用國內(nèi)、國際兩個(gè)“輪子”推動(dòng)深入反腐。

國務(wù)院總理溫家寶在提請(qǐng)審議批準(zhǔn)公約的議案中說，批準(zhǔn)這一公約“有利于我國開展國際合作，遣返外逃腐敗犯罪人員，追繳被非法轉(zhuǎn)移國外的資產(chǎn)，有利于我國建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的腐敗預(yù)防與懲治體系?！?/p>

國務(wù)院經(jīng)審核認(rèn)為，公約作為旨在預(yù)防和打擊腐敗、加強(qiáng)國際合作、促進(jìn)跨國流動(dòng)的腐敗資產(chǎn)追回的反腐敗國際法律文件，為中國逐步解決涉外腐敗犯罪案件中的“調(diào)查取證難、人員引渡難、資金返還難”提供了國際法依據(jù)。

“公約要求成員國把腐敗分子引渡回國，并將非法所得從逃逸的去處追回，歸還給受害國?！?2月18日，北京大學(xué)國際法研究所所長(zhǎng)饒戈平接受記者采訪時(shí)說，公約在法律制度上將有助于中國打擊懲治腐敗行為，推動(dòng)中國深入反腐。

中國反腐有了國際法依據(jù)

《聯(lián)合國反腐敗公約》于2003年10月經(jīng)第58屆聯(lián)合國大會(huì)審議通過，去年10月10日中國外交部副部長(zhǎng)張業(yè)遂代表中國政府簽字，10月27日十屆全國人大常委會(huì)第十八次會(huì)議表決通過了全國人大常委會(huì)關(guān)于批準(zhǔn)《聯(lián)合國反腐敗公約》的決定，12月14日正式生效。

“在國際法上，簽署只代表一個(gè)國家對(duì)公約內(nèi)容的認(rèn)證，是‘初步同意’態(tài)度的表達(dá)?！北本┐髮W(xué)國際法研究所所長(zhǎng)饒戈平教授接受記者采訪時(shí)說，“批準(zhǔn)則意味著一國承擔(dān)《公約》義務(wù)，接受《公約》拘束?！?/p>

饒戈平教授說，一旦全國人大常委會(huì)審議批準(zhǔn)了《聯(lián)合國反腐敗公約》，中國就會(huì)按照公約行使權(quán)力、履行責(zé)任。為此，中國的銀行監(jiān)管、外匯監(jiān)管體系，財(cái)政、分配體系，以及打擊走私、販毒、洗錢的機(jī)制、國際合作的機(jī)制等都將出現(xiàn)一些調(diào)整?！爱?dāng)然，不可能先都調(diào)整到位了，然后才批準(zhǔn)《聯(lián)合國反腐敗公約》，而是有些準(zhǔn)備工作要做在前面。”

腐敗現(xiàn)象存在于全球的各個(gè)角落，據(jù)世界銀行全球治理研究所所長(zhǎng)丹尼爾·考夫曼的計(jì)算，腐敗每年給各國經(jīng)濟(jì)所造成的損失達(dá)1．5萬億美元，占世界GDP的5％。人們對(duì)腐敗深惡痛絕，反腐呼聲不斷高漲。截至去年9月15日，已有30個(gè)國家批準(zhǔn)了該公約。

“對(duì)于一個(gè)國家說，腐敗不僅是道德淪喪，而且能夠造成政治經(jīng)濟(jì)上的嚴(yán)重惡果。從政治上說，它破壞了公眾對(duì)政府的信心和社會(huì)的穩(wěn)定；從經(jīng)濟(jì)上說，它滋生了社會(huì)蛀蟲，破壞了市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。”有媒體分析說。

腐敗對(duì)國家的戕害，已引起中國政府的注意。一直以來，中國政府重視國際反腐協(xié)作。公安部資料稱，自1998年以來，中國檢察機(jī)關(guān)在國內(nèi)外有關(guān)部門的協(xié)助下，成功抓獲了潛逃國外的腐敗犯罪分子70余人。另外，從1993年到2005年1月，通過國際刑警組織的配合，中國已先后將230多名外逃嫌疑人從30多個(gè)國家和地區(qū)緝捕回國，也將從外國潛逃至中國的一些嫌疑人遣送回其本國。

但是中國的國際反腐合作并不容樂觀。據(jù)公安部資料顯示，到去年底，中國外逃的經(jīng)濟(jì)犯罪嫌疑人尚有500多人(其中多為貪官)，涉案金額達(dá)700億元人民幣。目前通過雙邊司法協(xié)助、國際刑警組織等手段被遣返并追回財(cái)產(chǎn)的只有很小一部分。

“公約為各國國際反腐提供法律支持，對(duì)中國政府的反腐工作有著積極的作用?！敝袊鐣?huì)科學(xué)院法學(xué)研究所國際法學(xué)專家劉楠來教授接受記者采訪時(shí)說，“中國政府可以依據(jù)國際法的一些基本原則進(jìn)行跨國反腐合作，公約能震懾和抑制腐敗行為。”

公約給引渡帶來良好期待

同世界各國一樣，腐敗也伴隨著經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，侵蝕著中國政府的肌體和誠信，尤其是攜款潛逃國外的腐敗官員，給中國形象留下黑色的斑痕。而由于各種原因，“調(diào)查取證難、人員引渡難、資金返還難”成為中國查辦涉外案件遇到的三難問題。

浙江省建設(shè)廳原副廳長(zhǎng)楊秀珠于2003年4月，攜女兒、女婿和外孫使用化名假稱探望母親，從上海浦東機(jī)場(chǎng)先到新加坡，后逃到美國。楊秀珠在紐約黃金地段置辦了至少5處高級(jí)房產(chǎn)，其中一幢五層樓的公寓價(jià)值就超過4億元人民幣：全國頭號(hào)走私嫌犯賴昌星一直賴在加拿大，等等。

“案值大、身份高的外逃貪官，大多逃往美國、加拿大、澳大利亞等西方發(fā)達(dá)國家。這些國家在法律、制度方面，特別是司法協(xié)助上跟中國存在差異，引渡阻礙特別大?！眹H法學(xué)專家吳楠來教授介紹說，美國奉行“政治犯不引渡”，加拿大則堅(jiān)持“回國后有可能被處死刑的不引渡”。

“《公約》沒有強(qiáng)制會(huì)員國履行必須引渡義務(wù)。即便兩國簽訂了雙邊引渡條約，引渡也只能由會(huì)員國以‘可以’或‘不可以’做出決定。即是說《公約》對(duì)于條約前置主義國家沒有當(dāng)然的約束力，他們?nèi)匀豢梢砸圆淮嬖陔p邊引渡條約為理由拒絕開展引渡合作。不過，《公約》中說的腐敗分子不屬于政治犯罪，在司法協(xié)助問題上，《公約》淡化了雙重犯罪原則，也就是說，即便有些犯罪根據(jù)被請(qǐng)求國的法律，不屬于犯罪，被請(qǐng)求國也應(yīng)當(dāng)盡量提供司法協(xié)助?！眲㈤獊斫淌诜治稣f。

按照國際慣例，引渡必須訂立雙邊引渡條約。截至去年底，與我國簽訂雙邊引渡條約的只有18個(gè)國家。一些被案犯視為避難所的國家，大都與中國沒有引渡協(xié)議，沒有雙邊引渡條約?！皩?duì)于外逃的貪官，只能采取‘友好合作’的方式遣返。”

正如劉楠來教授所說，美國聯(lián)邦執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法人員于去年4月在北京首都機(jī)場(chǎng)與我國警方辦理了案犯移交手續(xù)，將從中國外逃至美國的犯罪嫌疑人余振東交給我國警方。余振東原為中國銀行廣東開平支行行長(zhǎng)，1993年至2001年間貪污挪用達(dá)4．7億美元之多，后攜款逃往美國。中方經(jīng)過大量的外交努力，中美兩國執(zhí)法機(jī)關(guān)密切合作，2001年12月美方?jīng)]收了余振東轉(zhuǎn)往美國的部分贓款，并于2002年12月將余振東拘押。2003年9月美方將所沒收的贓款全部返還中方。2004年4月16日，美方將余振東驅(qū)逐出境，并押送至中國?！懊婪降倪@一做法是完全符合《公約》精神的?！泵襟w報(bào)道，此案例表明美國對(duì)腐敗問題的積極合作態(tài)度。

公約確認(rèn)性賄賂犯罪

腐敗的內(nèi)容中，賄賂是一個(gè)特別重大的領(lǐng)域。在中國國內(nèi)法中，就行賄罪的構(gòu)成要件而言，是以謀取不正當(dāng)利益為目的的行賄行為才構(gòu)成犯罪賄賂；而就受賄罪而言，我國刑法規(guī)定的受賄對(duì)象只能是財(cái)物。而日趨嚴(yán)重的性賄賂，一直排除在法律范疇之外。

在中國落馬的高宮中，幾乎都有包二奶的敗跡。而二奶獻(xiàn)身的目的無非是從貪官身上撈取錢物等不正當(dāng)好利益。特別是社會(huì)上傳說的深圳市羅湖公安局原局長(zhǎng)安惠君“接受年輕英俊男警員的性賄賂”一事。深圳市檢察院反貪局表示，檢察機(jī)關(guān)只調(diào)查貪污受賄行為，“是否涉嫌接受性賄賂不屬于檢察機(jī)關(guān)偵查范圍，沒有調(diào)查，也沒有最后證實(shí)”。社會(huì)特別學(xué)術(shù)界都建議把性賄賂定為犯罪，使接受性賄賂者被繩之以法，可至今仍然隱于無聲。

吳楠來教授介紹說，《公約》規(guī)定的受賄對(duì)象是不正當(dāng)好處。不正當(dāng)好處包括了財(cái)物以外的各種不應(yīng)得到的利益。中國政府沒有保留《公約》規(guī)定這一內(nèi)容。

劉楠來教授認(rèn)為，在中國國內(nèi)法中增加性賄賂犯罪內(nèi)容，還有待進(jìn)一步觀察和論證，但還必須經(jīng)全國人大通過?！耙话銇碚f，所謂各種不應(yīng)得到的利益，當(dāng)然包括性賄賂。由此推理，在修改刑法內(nèi)容以跟《公約》銜接時(shí)，按理說性賄賂應(yīng)該在增加之列，以適應(yīng)國際國內(nèi)的要求，對(duì)中國是有益無害，至少能使性賄賂者沒那么明目張膽?！?/p>

公約致力于反洗錢

反腐敗必須反洗錢，反洗錢就是反腐敗。這幾乎成了當(dāng)下反腐的響亮口號(hào)。在中國，販毒、走私、恐怖活動(dòng)、黑社會(huì)組織犯罪四種犯罪違法所得及其產(chǎn)生的收益被界定為“黑錢”，對(duì)這些非法所得及其收益進(jìn)行轉(zhuǎn)換、轉(zhuǎn)賬等行為便是洗錢。而貪污、受賄所得并不被界定為“黑錢”，對(duì)貪污受賄所得及其收益進(jìn)行轉(zhuǎn)換、轉(zhuǎn)賬等行為，也就不能確認(rèn)為洗錢。

而貪污賄賂恰恰是腐敗現(xiàn)象最激烈的表現(xiàn)。“從事實(shí)上說，貪污賄賂等腐敗犯罪已經(jīng)與洗錢犯罪形成了事實(shí)上的犯罪鏈條，互相牽連。如果洗錢的管道很暢通的話，反過來也會(huì)刺激大量的貪污受賄犯罪?！敝袊鐣?huì)科學(xué)院法學(xué)所一位不愿透露姓名的刑法學(xué)專家如是說。

中國國內(nèi)法規(guī)定的洗錢罪，其“上游犯罪”的界定主要指毒品犯罪、黑社會(huì)性質(zhì)的組織犯罪、恐怖活動(dòng)犯罪和走私犯罪?！皼]有把由于腐敗官員貪污受賄、侵占、挪用公款得到的不義之財(cái)包括在其中，讓很多犯罪分子鉆了法律的空子。涉及跨國犯罪的就更少了?！?/p>

而《公約》所規(guī)定的洗錢罪的“上游犯罪”，在范圍上與國際反洗錢標(biāo)準(zhǔn)基本一致。被認(rèn)為國際上反洗錢標(biāo)準(zhǔn)的是國際反洗錢特別工作組(FATF)關(guān)于洗錢罪上游犯罪的范圍至少包括20多種犯罪的建議，即除了我國刑法已經(jīng)規(guī)定的四種犯罪外，還包括腐敗犯罪、人口犯罪、國邊境犯罪、證券犯罪，以及一些傳統(tǒng)犯罪如詐騙犯罪。

“反洗錢也就是反腐敗，僅限于中國刑法規(guī)定的四類上游犯罪，會(huì)放縱許多罪犯及贓款流失。中國政府應(yīng)該把范圍拉寬，向國際標(biāo)準(zhǔn)靠攏才是最好的做法?！边@位不愿透露姓名的刑事法學(xué)專家認(rèn)為。

在反洗錢操作上，《公約》要求銀行落實(shí)“了解你的客戶”措施，實(shí)施大額交易和可疑交易的報(bào)告制，這些措施都能有效地預(yù)防非法資金的外流問題：對(duì)某些擔(dān)任重要職務(wù)的公職人員以及他們的親屬和有密切關(guān)系的人員，實(shí)際銀行賬戶的強(qiáng)化審查。

有學(xué)者認(rèn)為，《公約》中有些預(yù)防洗錢的規(guī)定是具有相當(dāng)大的難度的，而且不符合法律的公平原則；但北大國際法研究所所長(zhǎng)饒戈平教授接受采訪時(shí)則指出：“反洗錢不可能一蹴而就?，F(xiàn)在正在制定的《反洗錢法》是在《公約》規(guī)定的反腐標(biāo)準(zhǔn)框架下所做的法律制訂?！?/p>

提起民事訴訟追回贓款

去年發(fā)生的加拿大留學(xué)生在渥太華唐人街“富豪”O(jiān)K廳被槍殺事件，年僅20歲的兩名被害人皆是高官子女，這一新聞讓媒體人士對(duì)腐敗產(chǎn)生極大的法律聯(lián)想。聯(lián)想的結(jié)果是這樣的一些問題：高官子女在國外過著奢侈的生活，國內(nèi)最高的反貪部門是否能調(diào)查高官子女資金的來源?對(duì)于眾多貪官出資讓親屬去國外做生意或讀書，向國外轉(zhuǎn)移贓款。反腐公約對(duì)其是否有相關(guān)規(guī)定?

而當(dāng)這位媒體人士就這個(gè)問題向北京師范大學(xué)刑事法律科學(xué)研究院黃風(fēng)教授采訪時(shí)，黃教授說，現(xiàn)在確實(shí)存在著一些華人青年在國外揮金如土，住著豪華公寓，開著豪華汽車，而他們本人以及他們的親屬并沒有任何貿(mào)易背景，這些錢是從哪兒來的，這是一個(gè)需要研究的問題。

“有一批資金是從國內(nèi)非法轉(zhuǎn)移出去的，而且是來源于腐敗行為的，對(duì)于這個(gè)問題，我國的司法機(jī)關(guān)負(fù)有調(diào)查的責(zé)任。對(duì)于被非法轉(zhuǎn)移到國外的資產(chǎn)，如何追繳這是《公約》第五章所特別關(guān)注的問題。”

黃教授說，《公約》第五章規(guī)定了兩大類方法來進(jìn)行這種追繳。第一類叫做直接追回方式，比如如果能夠證明在外國的資產(chǎn)屬于非法所得，那么我們可以到資產(chǎn)所在地直接提起民事訴訟，證明這些財(cái)產(chǎn)屬于國有資產(chǎn)，從而收回對(duì)這些資產(chǎn)的所有權(quán)。另一類方式叫做通過國際合作追回財(cái)產(chǎn)。比如，我們的司法機(jī)關(guān)可以對(duì)有關(guān)財(cái)產(chǎn)作出沒收的決定，然后請(qǐng)求外國司法機(jī)關(guān)予以承認(rèn)和執(zhí)行。也可以直接提請(qǐng)外國司法機(jī)關(guān)在當(dāng)?shù)貙?duì)非法轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)的人員提起刑事訴訟，沒收他們的財(cái)產(chǎn)。在這方面，“《公約》包含很多比較先進(jìn)的理念和制度?！?/p>

《公約》生效之前，中國還沒有行之有效的追回贓款的途徑，贓款追回不盡如人意?！坝捎谥袊秃芏鄧以谥贫壬洗嬖谳^大的差異，所以簽署跨國協(xié)議的對(duì)象比較狹窄，只限于一些小國、弱國，也僅限于雙邊機(jī)制，這就導(dǎo)致追回贓款的效率比較低?！敝袊鐣?huì)科學(xué)院法學(xué)所不愿透露姓名的那位刑法學(xué)專家說?！岸豆s》生效，無疑給中國政府追回贓款提供了國際法律支持?！?/p>

注重預(yù)防乃公約反腐基本理念

“中國政府簽署并依照法律程序通過批準(zhǔn)使《公約》生效，顯示了中國政府的反腐決心，對(duì)鏟除腐敗有著積極作用，但《公約》的作用畢竟有限，我們不能過于樂觀?！眲㈤獊斫淌诮邮苡浾卟稍L時(shí)說，“要最大限度地消除腐敗現(xiàn)象，最有效的方法還是從源頭上下功夫，扼殺腐敗于搖籃之中。”

據(jù)介紹，《公約》草案除序言外，還包括總則、預(yù)防措施、刑事定罪、促進(jìn)和加強(qiáng)國際合作、資產(chǎn)追回、技術(shù)援助、實(shí)施機(jī)制、最后條款等8章，共71項(xiàng)條款。草案涉及預(yù)防和打擊腐敗的立法、司法、行政執(zhí)法以及國家政策和社會(huì)輿論等方方面面，是一個(gè)重要、全面、綜合性的反腐敗國際法律文書。

外交部副部長(zhǎng)武大偉去年10月22日在向全國人大常委會(huì)就公約作說明時(shí)說，國務(wù)院經(jīng)審核認(rèn)為，公約提出的預(yù)防與懲治腐敗并重的主旨與中共中央確定的標(biāo)本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防的反腐方針基本一致，《公約》具體內(nèi)容與中國國內(nèi)法基本一致。

“公約在強(qiáng)調(diào)打擊腐敗犯罪的同時(shí)，更強(qiáng)調(diào)用立法、司法、行政等多學(xué)科、多層次、多領(lǐng)域手段綜合預(yù)防腐敗犯罪。這一基本理念，應(yīng)當(dāng)在我國今后的反腐敗實(shí)踐中得到借鑒和體現(xiàn)?！贬槍?duì)《公約》的基本原則及具體規(guī)定，法學(xué)專家陳正云作了深度解讀：

——《公約》要求締約國根據(jù)本國法律制度的基本原則，制定、執(zhí)行和堅(jiān)持有效的預(yù)防性反腐敗政策，以促進(jìn)社會(huì)參與，體現(xiàn)法治，妥善管理公共事務(wù)和公共財(cái)產(chǎn)，促進(jìn)廉正、透明度和問責(zé)制(acountabmty)。“我們應(yīng)加緊制定我國有關(guān)預(yù)防性反腐敗的法律、政策，并保證落實(shí)和定期評(píng)估，以保證其有效性。同時(shí)要加強(qiáng)預(yù)防性反腐敗機(jī)構(gòu)和人員的建設(shè)，整合有關(guān)職能和職權(quán)，增強(qiáng)預(yù)防腐敗犯罪的能力和效果。因?yàn)椤豆s》要求締約國應(yīng)確保建立一個(gè)或者酌情建立多個(gè)機(jī)構(gòu)，并賦予其必要的獨(dú)立性和專門的人力、財(cái)力資源，以對(duì)預(yù)防性反腐敗法律、政策的實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督和協(xié)調(diào)，并積累和傳播預(yù)防腐敗的知識(shí)。根據(jù)《公約》的要求，我們還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)行政管理模式、方式的研究，提高其公開性、透明度和效率。加強(qiáng)對(duì)公務(wù)員的管理，尤其是對(duì)公務(wù)員的任用、晉升管理、公務(wù)員職務(wù)行為的管理，制定并落實(shí)公務(wù)員職能利益：中突的標(biāo)準(zhǔn)和重大事項(xiàng)報(bào)告制度，以預(yù)防腐敗。”

——在預(yù)防腐敗的過程中，《公約》規(guī)定要鼓勵(lì)公共部門以外的個(gè)人和團(tuán)體積極參與進(jìn)來，確保公眾有獲得信息的有效渠道，并進(jìn)行預(yù)防腐敗的公共教育和宣傳，除非有法律的規(guī)定并為必要的限制外，要尊重、促進(jìn)和保護(hù)有關(guān)腐敗的信息的尋找、接收、公布和傳播的自由?！搬槍?duì)這項(xiàng)要求，我們應(yīng)積極研究社會(huì)參與的有效途徑，尤其是發(fā)揮新聞媒體的輿論監(jiān)督在預(yù)防腐敗方面的積極作用?！?/p>

——在當(dāng)前，腐敗活動(dòng)往往與金融活動(dòng)聯(lián)系在一起，腐敗犯罪分子會(huì)千方百計(jì)利用金融活動(dòng)進(jìn)行腐敗資產(chǎn)的轉(zhuǎn)移或洗錢?！啊豆s》已充分注意到了這一點(diǎn)。為此，我國金融機(jī)構(gòu)也應(yīng)加強(qiáng)研究和建立驗(yàn)證客戶身份、保持交易記錄和報(bào)告可疑交易的制度和措施，加強(qiáng)金融情報(bào)機(jī)構(gòu)的建設(shè)，以收集、分析和傳遞關(guān)于腐敗活動(dòng)或者潛在洗錢活動(dòng)的信息，遏制和監(jiān)測(cè)可疑資金的跨境轉(zhuǎn)移?！?/p>