論精準扶貧的理論意涵、實踐經(jīng)驗與路徑優(yōu)化
——基于對廣東省和湖北恩施的調(diào)查比較

李鵾

（華中師范大學中國農(nóng)村研究院，湖北武漢430079）

論精準扶貧的理論意涵、實踐經(jīng)驗與路徑優(yōu)化
——基于對廣東省和湖北恩施的調(diào)查比較

李鵾

（華中師范大學中國農(nóng)村研究院，湖北武漢430079）

精準扶貧，是在農(nóng)村扶貧開發(fā)中實施精確識別、聯(lián)動幫扶、分類管理、動態(tài)考核以及相關配套措施的扶貧、治貧方式。它的形成，既受到國外扶貧開發(fā)模式和經(jīng)驗的影響，也是國內(nèi)30多年的扶貧開發(fā)經(jīng)驗總結，更是回應當前扶貧困境的必要之舉。廣東省的 “雙到”模式、湖北恩施的七項 “到戶到人”制度，就是基于當?shù)貙嶋H作出的有益創(chuàng)新。在今后精準扶貧中，應在精確識別的基礎上聯(lián)動幫扶、對癥下藥，輔之以分類管理和動態(tài)考核。同時強化外聯(lián)以實現(xiàn)內(nèi)生轉型，并通過健全扶貧組織和隊伍實現(xiàn)精準扶貧的常態(tài)化。

精準扶貧；理論意涵；實踐經(jīng)驗；路徑優(yōu)化；廣東；恩施龍鳳鎮(zhèn)

自2013年11月習近平在湘西考察時提出“精準扶貧”的概念開始，到2015年3月全國兩會期間，習近平再次提出 “精準扶貧不能手榴彈炸跳蚤，絕不能讓任何一個地區(qū)掉隊”，一年半的時間內(nèi)，精準扶貧被習近平、李克強等人反復提出，既充分彰顯了新一代領導集體對扶貧工作的重視，也使精準扶貧逐漸上升為國家扶貧政策，成為我國農(nóng)村綜合扶貧開發(fā)政策的最新表述、最新思路和最新標準，并在全國各地農(nóng)村廣泛鋪開。值得一提的是，在近年來的地方農(nóng)村綜合扶貧開發(fā)中，很多地區(qū)早已將扶貧精準化作為農(nóng)村扶貧開發(fā)的主導思想，并結合當?shù)貙嶋H采取了各自的精準扶貧實踐舉措，不僅取得了諸多成效，而且也形成了相應的精準扶貧經(jīng)驗。因此，在精準扶貧廣泛實施的大背景下，有必要深入理解其理論意涵，分析其形成的內(nèi)在和外在邏輯，并調(diào)查比較不同地區(qū)的實施經(jīng)驗 （如沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和內(nèi)陸欠發(fā)達地區(qū)），通過綜合比較、總結凝練，為其他地區(qū)實施和完善精準扶貧提供優(yōu)化路徑的參考和建議。

一、理論意涵：精準扶貧的涵義及其緣起

（一）精準扶貧的概念與內(nèi)涵

從目前學界的研究狀況來看，有關精準扶貧理論與實踐方面的學術性論述仍寥寥無幾，而對精準扶貧概念和內(nèi)涵的學理性分析則更為稀少。在已有的文獻中，王思鐵 （2014）認為：“精準扶貧是粗放扶貧的對稱。它是指針對不同貧困區(qū)域環(huán)境、不同貧困農(nóng)戶狀況，運用科學有效程序對扶貧對象實施精確識別、精確幫扶、精確管理的治貧方式?！保?］黃承偉、覃志敏 （2015）認為：“精準扶貧是國家扶貧治理體系的重要組成部分，它由貧困人口識別和扶貧資源 （資金、項目）瞄準兩部分構成。”［2］在對于 “精準”二字的理解上，董家豐（2014）將其歸納為“扶貧對象、扶貧措施與效果兩個方面的精準”。［3］其中，前者指扶真貧，要讓真正的貧困村和貧困戶得到及時的扶助；后者則是指真扶貧，加大對扶貧的投入、監(jiān)督和考核，使扶貧資金真正用到實處，有扶貧就要努力出成果，而不是 “年年扶貧年年貧”。

從上述觀點中可以看出，不論精準扶貧的具體定義如何表達，其基本內(nèi)涵不外乎包括精準識別、幫扶、管理、考核以及相關配套措施等內(nèi)容。在這里，我們認為：所謂精準扶貧，就是在科學有效的標準和程序下，因時、因地對貧困地區(qū)、貧困村和貧困戶進行精確識別，按照本地的實際開展聯(lián)動幫扶和分類管理，并根據(jù)動態(tài)的準入和退出機制做出精準考核的過程。實施精準扶貧，是為了引導各類扶貧資源最優(yōu)化配置，真正實現(xiàn)扶貧項目到村到戶，逐步構建扶貧工作的長效機制，為扶貧的科學化高效化奠定堅實的基礎，最終實現(xiàn)廣大貧困地區(qū)徹底脫貧致富。

顯然，它是一種追求真實化和精準化的扶貧方式，其基本內(nèi)核包括精確識別、聯(lián)動幫扶、分類管理和動態(tài)考核四個最重要的內(nèi)容。其中，精確識別是指根據(jù)各地的經(jīng)濟社會發(fā)展水平和貧困現(xiàn)狀確定相應的扶貧對象識別標準，按照規(guī)定的程序準確地將貧困村、貧困戶以及致貧原因識別出來。聯(lián)動幫扶也稱為結對幫扶，是指聯(lián)系和動員社會各界力量參與到扶貧工作中，并根據(jù)識別出的貧困對象的現(xiàn)狀和致貧原因，逐村逐戶制定結對幫扶計劃，集中全社會的力量予以針對性扶持。分類管理則是指利用網(wǎng)絡化信息系統(tǒng)，對識別和幫扶的貧困對象實時進行定向和分類監(jiān)測，及時掌握貧困對象的發(fā)展狀況，并制定和開展相應的回應措施。動態(tài)考核是指針對貧困戶和貧困村的識別、幫扶和管理取得的成效，定期按時按質(zhì)按量開展階段性量化考核，既要嚴防 “優(yōu)親厚友”的現(xiàn)象，又要實行動態(tài)化準入與退出機制，確保精準扶貧真實有效。

（二）精準扶貧政策的生成邏輯

精準扶貧能成為國家政策，并在全國各地廣泛實施，有其特定的國際、國內(nèi)和現(xiàn)實邏輯。以國際層面來看，它的形成受國外扶貧模式和經(jīng)驗的影響；從國內(nèi)實踐層面看，它是我國30多年農(nóng)村扶貧開發(fā)實踐的經(jīng)驗總結；從現(xiàn)實層面看，精準扶貧也是回應當前農(nóng)村扶貧困境的必要之舉。

1．國外扶貧開發(fā)模式和經(jīng)驗的影響

貧困問題是抑制和影響全人類可持續(xù)發(fā)展的重要因素。在任何國家，政府和公民都必須面對來自貧困的威脅，從而高度重視對貧困的消除和緩解。國外很多國家和學者對這一問題做出了大量的探索和實踐，并取得了諸多理論成果和實踐模式。具有代表性的理論觀點有：羅格納·納克斯 “貧困惡性循環(huán)”理論、納爾遜 “低水平均衡陷阱理論”和西奧多·舒爾茨 “人力資本扶貧理論”等。［4］他們分別主張大規(guī)模的物質(zhì)資本投資、發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)以帶動相關產(chǎn)業(yè)和提高人力資本投入來擺脫貧困等。

在各種扶貧理論的指導下涌現(xiàn)了眾多的扶貧開發(fā)模式。其中，區(qū)域發(fā)展模式影響較為深遠，它是指針對不同的區(qū)域制定不同的發(fā)展政策以實現(xiàn)經(jīng)濟社會的均衡發(fā)展，對于貧困家庭的不同需要，開展健康、教育、文化、娛樂、體育和職業(yè)技能的培訓，制定切實可行的救助，重點提高貧困家庭的文化素質(zhì)和勞動技能，讓貧困家庭獲得更多的發(fā)展機會。［5］在這種扶貧模式下，非常強調(diào)扶貧的對象性和針對性，針對不同的貧困狀況和原因采取不同的扶貧措施，這是精準扶貧的重要體現(xiàn)。受國外扶貧開發(fā)成功經(jīng)驗的影響，我國也在過去的扶貧實踐中漸漸破除以往的 “一刀切”的扶貧方式，采取精細化的扶貧方式。

2．國內(nèi)30多年農(nóng)村扶貧開發(fā)實踐啟示

我國大規(guī)模的農(nóng)村扶貧開發(fā)始于改革開放后，按照扶貧不同階段的各自特點，可以將30多年的農(nóng)村扶貧開發(fā)歷程大體劃分為：“大幅度減貧”階段（1978～1985）、“大規(guī)模開發(fā)式扶貧”階段（1986～1993）、 “扶貧攻堅”階段（1994～2000）和“新世紀綜合扶貧開發(fā)”階段（2000～至今）。［6］在幾十年的扶貧開發(fā)實踐中，我國相繼創(chuàng)造出 “救濟式扶貧”、“開發(fā)式扶貧”和 “參與式扶貧”等扶貧開發(fā)模式。在種種扶貧開發(fā)模式中，一個重要的經(jīng)驗啟示就是建立扶貧的瞄準機制，提高精準化程度。

比如，在1986開始的“大規(guī)模開發(fā)式扶貧”階段，當時針對農(nóng)村貧困人口分布的區(qū)域性集中的傾向，采取了區(qū)域瞄準的方式，即以貧困縣為重點，加大對貧困縣的整體投入和扶持，試圖通過提升貧困縣的整體區(qū)域發(fā)展水平來抑制和緩解大規(guī)模貧困的發(fā)展和蔓延。到1990年代中后期，隨著前期扶貧效果的凸顯，我國貧困人口分布格局逐漸演化為 “點—線—面”大分散、小聚集的狀態(tài)。面對這樣的情勢，我國政府逐漸改變原來單一的區(qū)域瞄準政策，代之以更加細微化的瞄準方式——區(qū)域瞄準與群體瞄準相結合的方式，使貧困主體定位得更加清晰和明確。一方面將區(qū)域瞄準的重心從貧困縣轉向貧困村，另一方面直接針對貧困人口建檔立卡實行動態(tài)管理，并將扶貧資源 “到村到戶”，有效提高貧困人群的受益率。［7］國內(nèi)農(nóng)村扶貧開發(fā)的實踐經(jīng)驗表明，當前和今后扶貧工作的關鍵仍在于構建精細化瞄準機制。

3．回應當前農(nóng)村扶貧困境的必要之舉

雖然我國在過去的扶貧工作中取得了巨大的成就，但是目前的扶貧對象規(guī)模依然十分龐大。按照新的扶貧標準，扶貧對象仍有1．22億人，占農(nóng)村戶籍人口的12．7%。需要指出的是，這個數(shù)據(jù)是從統(tǒng)計數(shù)據(jù)測算得出的，目前還很難與每一位具體的貧困群眾 “對上號”。因此，尚無法得知貧困對象的具體致貧原因、幫扶措施和幫扶效果。此外，各類返貧問題的凸顯也使扶貧的形勢變得更為嚴峻。

面對如此沉重的扶貧任務和扶貧形勢，很多扶貧措施在執(zhí)行中卻出現(xiàn) “變形”、“走樣”，突出表現(xiàn)為 “假扶貧”和 “粗放扶貧”兩種現(xiàn)象。所謂 “假扶貧”，即是指對原本并不貧困的對象實施扶貧。它在現(xiàn)實中表現(xiàn)為兩種形式：一是針對區(qū)域而言，有的地區(qū)經(jīng)過多年的發(fā)展已經(jīng)脫貧致富，但為了更多地爭取政策和資金扶持，遲遲不愿摘除 “貧困縣”或 “貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的 “帽子”。二是針對個人而言，扶貧工作中的 “優(yōu)親厚友”現(xiàn)象突出，真正貧困的人群沒有獲得有效的扶持。所謂 “粗放扶貧”，就是 “漫灌”式扶貧，扶貧的識別標準模糊不清，扶貧辦法缺乏針對性和科學性。這兩種扶貧方式的存在，不僅造成了扶貧效率低下，也導致了 “年年扶貧年年貧”的惡性循環(huán)。因此，必須加快實施精準扶貧，實現(xiàn)扶貧資源配置的最優(yōu)化。

二、實踐經(jīng)驗：廣東省和湖北恩施的調(diào)查比較

隨著精準扶貧政策的全面鋪開，很多地區(qū)在其具體的實施方式上做出了良好的探索和創(chuàng)新。尤其值得一提的是，部分沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)在多年前就開始將精準化作為中心原則，在精準扶貧正式政策出臺前就已取得了輝煌的扶貧成果。廣東省就是典型代表。該省于2009年開始精準扶貧，其創(chuàng)造的 “雙到”模式被譽為經(jīng)驗典范。相比之下，內(nèi)陸地區(qū)的精準扶貧則是在響應中央政策中迅速開展起來的，湖北恩施可算是 “后起之秀”，該地區(qū)在近兩年來的精準扶貧中不斷創(chuàng)新辦法，逐漸形成了 “恩施經(jīng)驗”。因此，本文特調(diào)查比較沿海發(fā)達地區(qū)的廣東模式和中西部欠發(fā)達地區(qū)的恩施實踐，分析精準扶貧的實踐經(jīng)驗。

（一）廣東：“規(guī)劃到戶、責任到人”的“雙到”模式

為擺脫粵西北地區(qū)發(fā)展嚴重滯后于全省平均水平的困境，實現(xiàn)均衡式發(fā)展，廣東省于2009年啟動了大規(guī)模的扶貧開發(fā)工作。當年6月，該省出臺了 《廣東省扶貧開發(fā) “規(guī)劃到戶、責任到人”實施意見》，計劃在首輪三年的扶貧期限內(nèi)，對全省被認定的貧困村和貧困戶實施 “規(guī)劃到戶和責任到人”的全面扶持，力圖實現(xiàn)被幫扶的貧困村基本面貌大改觀，被扶持貧困對象年人均純收入達到2500元。根據(jù)實地調(diào)查與觀察，廣東省精準扶貧的基本做法和程序可以概括為以下三個方面：

1．建立瞄準識別機制，規(guī)劃到戶

做好扶貧對象的瞄準和識別是精準扶貧的首要任務。廣東省根據(jù)本省經(jīng)濟發(fā)展狀況和農(nóng)民生活水平，統(tǒng)一將農(nóng)民人均純收入的三分之一劃定為扶貧標準，2009年的第一輪扶貧標準為2500元，在2013年啟動的第二輪扶貧時，貧困線提高至3480元。在貧困標準線設定之后，根據(jù)該省各地的實際情況分別確定貧困村和貧困戶，2009年確定了貧困村3407個、貧困戶36．7萬戶、貧困人口158．6萬人。

貧困對象識別的過程是極為復雜的，因此廣東各地組建專門的識別認定部門，在村干部的配合下進入每家每戶進行詳細排查，按照綜合情況進行貧困程度測算，最終確定貧困幫扶對象。廣東省的識別過程被形象地總結為 “望、聞、問、切”。［8］望，就是在實地走訪每戶農(nóng)戶過程中，目測觀察農(nóng)戶的家庭房屋、居住環(huán)境、吃穿飲食情況，衡量其生活水平是否符合幫扶的條件和標準；聞，是向他人問詢，聽取農(nóng)戶周圍的干部和村莊鄰居的意見，從多個角度把握農(nóng)戶的生活情況；問，則是向每戶家庭成員問詢，詳細了解該農(nóng)戶的家庭收入、生活來源、衣食住行情況以及貧困程度和致貧原因；切，就是根據(jù)之前所了解的情況，為識別出的貧困戶 “把脈診療”，籌劃和制定貼近實際、便于操作、短期內(nèi)易見效的幫扶方案。在識別認定后，對貧困對象建檔立卡，并做出公示。廣東省的瞄準識別機制，既是確定貧困對象、解決 “扶誰的貧”的過程，也是分析致貧原因和制定扶貧措施的過程，它在識別階段就基本實現(xiàn)了扶貧的規(guī)劃到戶。

2．“五方掛鉤”聯(lián)動幫扶，責任到人

扶貧對象確定后，“誰去扶貧”的問題便提上日程。為此，廣東省實施 “五方掛鉤”工程，擴大幫扶隊伍，開展聯(lián)動幫扶。按照構建 “政府主導、社會參與”的 “大扶貧”格局的要求，進一步動員全社會的資源和力量參與幫扶。該省將省直機關、企事業(yè)單位、科研院所、大專院校、珠江三角洲7個經(jīng)濟發(fā)達市以及粵東西北14個地級以上市單位進行 “五方掛鉤”，與貧困村和貧困戶結對幫扶。在具體的幫扶中，各幫扶單位和個人明確幫扶責任，深入貧困村和貧困戶調(diào)研，詳細了解貧困對象的生產(chǎn)、生活具體情況，找出致貧原因并實施具體的幫扶措施。為了確保達到百分百幫扶責任到人，該省注重加強隊伍和組織保障，在第一輪“雙到”中總計派出11524名可靠優(yōu)秀的干部，通過組成3541個工作組實現(xiàn)每個貧困村有工作組、每戶貧困戶有幫扶責任人，形成?。校h－鎮(zhèn) “豎到底”、各行各業(yè)“橫到邊”的扶貧格局。［9］在2013年的第二輪扶貧中，累計派出3765名各級干部駐點扶持2571個重點村，同時還有各級扶貧工作隊進行對口協(xié)調(diào)。

由此，廣東省通過建立瞄準機制實現(xiàn)規(guī)劃到戶、“五方掛鉤”聯(lián)動幫扶實現(xiàn)責任到人，明確了 “誰去扶貧”和 “扶誰的貧”這兩大難題，為下一步實施 “靶向療法”、解決 “如何扶貧”奠定了堅實的基礎。

3．實施 “靶向療法”，分類、動態(tài)管理

所謂 “靶向療法”就是根據(jù)不同貧困對象的貧困現(xiàn)狀和致貧原因，實施針對化和差異化幫扶，解決 “如何扶貧”的問題。廣東省的 “靶向療法”，是在根據(jù)致貧原因對貧困對象進行分類的基礎上，開展差異性的分類扶貧。比如，以村為基本單元，按照該村的實際特點，實行 “一村一策”?；蛘咭詰魹榛締卧菩?“一戶一法”。這種措施以揭西縣良田鄉(xiāng)下村頗為典型。駐村干部將該村貧困戶歸為四類：五保戶、危房戶、因病因學致貧戶、無法外出務工致貧戶，［10］針對不同類別的貧困戶實施不同的幫扶措施。比如，五保戶群體基本喪失勞動能力且沒有子女，其幫扶措施主要是采取民政扶助，直接給予其物質(zhì)性幫扶；針對危房戶，協(xié)調(diào)鎮(zhèn)、村部門實施危房改造工程或規(guī)劃搬遷安置；通過加強對外聯(lián)系，吸引助學資金和醫(yī)院志愿服務團，扶助因病、因學致貧農(nóng)戶；此外，對于條件限制暫時無法外出務工的貧困戶，采取本地消化和推薦外地就業(yè)相結合的方式。通過知識技能培訓，提高貧困戶的文化水平和技能，在鼓勵本地務工的同時，積極幫助年輕人外出就業(yè)。這樣，根據(jù)每一個村、每一戶貧困戶的不同情況，采取一對一、一對多、多對一和多對多等多種扶貧措施。

為精確配置扶貧資源，廣東省還構建了動態(tài)管理機制。通過建檔立卡對扶貧對象和扶貧資源、資金進行全方位的實時監(jiān)測，及時了解扶貧工作的開展和取得的成效，實行動態(tài)退出機制，力爭將扶貧資金真正用于刀刃上。與此同時，扶貧標準的動態(tài)化也是一大亮點。從第一輪的2500元提高到第二輪的3480元，既充分體現(xiàn)了廣東扶貧取得的成績，也體現(xiàn)了廣東對未來開展扶貧工作的信心。

經(jīng)過多年的努力，廣東的精準扶貧事業(yè)取得了巨大的成就。2012年底第一輪 “雙到”扶貧結束時，被幫扶貧困對象年人均純收入達到7762元，增長近4倍，貧困村村均集體經(jīng)濟收入增長近18倍，城鄉(xiāng)居民收入差距大幅縮小。［10］目前，第二輪 “雙到”扶貧已于2013年4月正式啟動，與第一輪不同的是，這次的扶貧標準提高了980元，涉及2571貧困村和20．9萬戶、90．6萬貧困對象，還增加了重點扶持21個縣整體脫貧的任務。廣東省的扶貧成果的取得，完全得益于 “規(guī)劃到戶、責任到人”的 “雙到”模式。

（二）湖北恩施：七項 “到戶到人”制度

與沿海發(fā)達地區(qū)的廣東省不同，湖北省恩施州屬于中西部典型的老、少、邊、山、窮、庫地區(qū)，全州8縣市均為國家扶貧開發(fā)重點縣。到2013年底，全州還有108．64萬貧困人口，占該州農(nóng)業(yè)人口的三分之一，甚至是湖北全省貧困人口的五分之一，真貧問題十分突出。［11］以恩施州龍鳳鎮(zhèn)為例，2012年該鎮(zhèn)人均年收入在2300元以下的貧困人口高達7185戶、23 020人，占該鎮(zhèn)總人口數(shù)的33．5%。

2013年初，龍鳳鎮(zhèn)被確立為國家級綜合扶貧改革試點區(qū)，成為恩施和湖北省扶貧開發(fā)的主戰(zhàn)場。2013年末2014年初，龍鳳鎮(zhèn)結合本地扶貧開發(fā)實際，從精準識別、分類管理開始，實施“四個一”結對幫扶措施，創(chuàng)新七項 “到戶到人”制度 （即 “扶貧到戶、定位到人”），率先開展精準扶貧。因此，恩施龍鳳鎮(zhèn)可被作為觀察湖北等中西部地區(qū)精準扶貧的一個典型代表。龍鳳鎮(zhèn)七項 “到戶到人”制度包括： “精準識別到戶到人”、“分類動態(tài)管理到戶到人”、“結對幫扶到戶到人”、“產(chǎn)業(yè)扶持到戶到人”、“搬遷改造到戶到人”、“教育與就業(yè)培訓到戶到人”和 “供養(yǎng)救助到戶到人”。

1．精準識別、分類管理到戶到人

自2013年10月開始，龍鳳鎮(zhèn)按照貧困人口個體情況、家庭居住條件、經(jīng)濟基礎和家庭負擔等方面，制定貧困對象識別標準，并組織工作專班進入所有農(nóng)戶家庭實地調(diào)查，通過百分制考評識別出貧困人口6338戶20 618人，其中一般貧困戶5826戶、19 515人，特殊困難戶512戶、1103人 （包括分散五保戶186戶／人、困難戶326戶917人）。同時，龍鳳鎮(zhèn)根據(jù)致貧原因進一步將貧困對象劃分為七類：因病致貧或因病返貧；身體殘疾致貧；因無勞動力致貧；因居住環(huán)境惡劣、生活成本高致貧；因勞動力文化素質(zhì)差、無致富門路致貧；自然災害致貧；供養(yǎng)學生致貧。［12］通過精準識別到戶到人，龍鳳鎮(zhèn)為后期的精準幫扶找到了明確的方向。

在貧困對象的檔案管理中，龍鳳鎮(zhèn)采用了分類監(jiān)測和動態(tài)管理相結合的方式。首先，根據(jù)貧困對象的類別，劃分部門進行分類監(jiān)測管理，并有針對性地實施 “救助式”扶貧、“開發(fā)式”扶貧和 “參與式”扶貧。［13］其中，民政部門通過“救助式”扶貧重點監(jiān)測管理生存困難型貧困戶；扶貧部門注重發(fā)揮市場的作用推進 “開發(fā)式”扶貧，監(jiān)測生活困難型和發(fā)展困難型貧困戶；地方政府則側重于對暫時貧困對象的監(jiān)測管理，并開展社會 “參與式”扶貧。同時，建立動態(tài)退出機制，實現(xiàn)扶貧對象有進有出，確保精準扶貧公平、公正。

2．特困戶 “四個一”結對幫扶到戶到人

在精準幫扶上，龍鳳鎮(zhèn)為了將機關部門、企業(yè)行業(yè)組織、其他社會組織和公眾與貧困農(nóng)戶聯(lián)結起來，實現(xiàn)精準幫扶的長遠效益，該鎮(zhèn)利用黨的群眾路線教育實踐活動的契機，針對特困戶開展實施 “四個一”結對幫扶工程。即 “一名黨政干部、一家企業(yè)或單位、一家銀行聯(lián)合幫扶一個貧困戶”。［12］結對幫扶工程各參與主體的職責分工是：黨政機關干部負責牽頭引導，利用其身份和社會關系優(yōu)勢聯(lián)系一家企業(yè)或合作社和一家銀行或金融機構，前者協(xié)助農(nóng)戶銷售各類農(nóng)產(chǎn)品，后者在農(nóng)戶需要融資貸款增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時，幫助解決其融資難問題，通過四者協(xié)同努力，幫助農(nóng)戶脫貧致富。在 “四個一”結對幫扶工程中，要求幫扶單位和黨員干部幫助貧困戶解決實際困難，確保貧困戶家庭當年大變樣，兩年內(nèi)脫貧，貧困戶不脫貧幫扶不脫鉤。目前龍鳳鎮(zhèn)已制訂完成326戶特困戶的 “一戶一策”幫扶方案，實現(xiàn)特殊困難對象家庭幫扶全覆蓋。

3．差別化扶貧，實施多項 “到戶到人”制度

除上述措施外，該鎮(zhèn)還針對不同貧困戶家庭情況開展多項差別化 “到戶到人”措施。在 “產(chǎn)業(yè)扶持到戶到人”上，龍鳳鎮(zhèn)實施以茶葉、生豬、煙葉、蔬菜、家禽、生漆等為主導產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)扶貧，按照 “滴灌式”（針對一村一戶建立產(chǎn)業(yè)幫帶措施，直接將產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金補助到戶、到人，解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金不足的問題）、“噴灌式”（開展土地綜合整治，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構，形成一村一品）和 “池塘式”（通過企業(yè)搭臺，農(nóng)民土地參股、財政配股和金融幫扶，匯集各項資金，建立新型專業(yè)合作組織全面發(fā)展）三種模式推進，并探索 “企業(yè)＋基地＋合作社＋貧困戶”的產(chǎn)業(yè)扶持架構。同時，該鎮(zhèn)按照 “統(tǒng)一規(guī)劃、梯次布點”的要求實施 “搬遷改造到戶到人”，引導自然條件惡劣、生活條件差、發(fā)展后勁不足的貧困人口，向規(guī)劃試點新區(qū)遷移，并實施危房改造項目和特色民居改造。在 “教育培訓到戶到人”方面，該鎮(zhèn)將 “恩施州資助貧困家庭學生專項資金”優(yōu)先用于資助特困家庭學生，并在中小學建立貧困生輟學監(jiān)測跟蹤機制，對因貧困失學家庭開展多種形式的幫扶，杜絕因貧輟學現(xiàn)象的發(fā)生。2014年累計發(fā)放困難學生生活補助費94萬元。針對有勞動力但缺乏技能的貧困對象，定期開展多種技能培訓，確保有意愿的特困家庭至少有一人得到培訓。此外，對五保戶采取 “集中供養(yǎng)”和 “分散供養(yǎng)”相結合，全面實施 “供養(yǎng)救助到戶到人”。目前該鎮(zhèn)已建福利院1所，集中供養(yǎng)五保戶61人，其余186名五保對象也得到了分散供養(yǎng)。［13］同時，該鎮(zhèn)全面提高低保兜底保障水平，將Ⅰ類低保對象的補助標準由原先每人每月138元提高到200元，將Ⅱ類和Ⅲ類補助標準統(tǒng)一提高至110元等。

雖然龍鳳鎮(zhèn)的精準扶貧工作實施時間尚短，從開始到現(xiàn)在還不足兩年時間，但從目前的實施情況來看，大規(guī)模密集的幫扶措施已經(jīng)帶來了可喜的成績?，F(xiàn)有的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2013年龍鳳鎮(zhèn)脫貧人口達到2805人，2014年全鎮(zhèn)有3600人實現(xiàn)脫貧，該鎮(zhèn)城鎮(zhèn)常住居民人均可支配收入由2013年的14 613元增加到19 264元，農(nóng)村居民人均純收入由4185元提高到5906元，分別同比增長31．8%和41．1%。

三、路徑優(yōu)化：推廣和完善精準扶貧的對策探討

通過上述理論和實踐相結合的論述，我們基本理解了精準扶貧的理論基礎、政策背景和近年來的地方實踐情況。不論是較早開始的經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)還是稍晚啟動的內(nèi)陸欠發(fā)達地區(qū)，都在精準扶貧的實施中結合實際作出了很好的創(chuàng)新和探索，也給我們貢獻了精準扶貧的經(jīng)驗和啟示。為此，我們應對這些經(jīng)驗和啟示加以總結、深化，提出推廣和完善精準扶貧的優(yōu)化對策，為其他地區(qū)的精準扶貧提供有益的參考。

（一）瞄準對象，精確識別

精確識別，是精準扶貧的基礎和前提。做好精準扶貧工作的首要任務就是將真正的貧困對象識別確認出來，并理清其貧困的真實原因。而解決這一問題的核心和關鍵，就是建立合理有效的貧困對象瞄準機制。由于精準扶貧涉及扶貧資金和資源等利益的分配問題，因此必須開展深入實地的摸底探訪，既要把誰是扶貧對象識別出來，又要充分考慮群眾的意見，使認定結果得到普遍認可。在貧困對象的識別認定過程中，必須堅持兩個基本原則：一是科學認定原則，二是民主識別原則。

為了確保被認定的貧困對象屬于真貧，使精確識別真正落實到戶到人，必須堅持自上而下的科學認定和自上而下的民主識別相結合的認定原則。首先，由各地政府部門組建扶貧工作組，打通 “貧困區(qū)域—貧困縣—貧困村—貧困戶”四級網(wǎng)絡，逐級細化扶貧對象，層層準確地將貧困對象鎖定至每戶人家和每個人頭上。［14］同時，堅持基層認定和民主識別的原則，在某一貧困村內(nèi)，可以實行兩輪至三輪的評比、評議，號召更多的群眾參與其中，最大限度地避免村民代表評議不公平現(xiàn)象。在民主評議完成后，公示公告尤為重要，應將貧困對象識別認定的程序、過程和結果向群眾全面公開，接受群眾的監(jiān)督，通過真實的數(shù)據(jù)和相應的事實，將精準識別 “真貧”落到實處。

（二）對癥下藥，聯(lián)動幫扶

精準幫扶，是做好精準扶貧工作的中心和關鍵所在。在實施中，應堅持對癥下藥和聯(lián)動幫扶相結合的原則。所謂 “對癥下藥”就是實行針對化扶貧，因戶施策。按照 “缺補互通”的原則，針對每戶的特殊情況和致貧原因分戶分類實施“宜農(nóng)則農(nóng)、宜工則工、宜商則商”。例如，針對病殘致貧型家庭，應動員和整合地方優(yōu)秀醫(yī)療力量，與相關醫(yī)療機構結成幫扶單位，及時為患者展開大病救助，對于那些無法勞動的貧困對象直接給予社會保障方面的關照。針對供養(yǎng)學生導致家庭暫時貧困的農(nóng)戶，政府部門應增加財政投入，設立專項助學基金，吸引企業(yè)和社會人士的捐助，通過專項基金的支持，使貧困學生能夠順利完成學業(yè)并成功實現(xiàn)就業(yè)，為家庭注入新的收入渠道，緩解其暫時的困境；另外，對于居住在交通閉塞的山區(qū)和生存條件惡劣的偏遠地區(qū)的貧困家庭，在就地扶貧成本過高的情況下，應根據(jù)其意愿適時展開移民搬遷，使其脫離客觀條件限制之苦。通過對癥下藥，可以達到 “一村一策真扶貧，一戶一法扶真貧”的要求。

此外，在精準幫扶中，應大力動員和整合社會各類主體形成聯(lián)動效應，與被幫扶對象結成責任包干關系，構建 “一對一”、“多對一”、“一對多”和 “多對多”的聯(lián)動結對幫扶機制，集中更多的資源和力量解決貧困問題?？梢约橙『徒梃b廣東省 “五方掛鉤”機制和恩施的 “四個一”結對幫扶做法的經(jīng)驗，形成全社會關心支持、共同參與扶貧開發(fā)工作的 “大扶貧”格局。

（三）分類管理，動態(tài)考核

精準管理和考核，是實現(xiàn)精準扶貧常態(tài)化的保證。它主要包括兩方面的內(nèi)容：一是分類管理，二是動態(tài)考核。其中，分類管理主要指的是對貧困對象的性質(zhì)和致貧原因進行分類。掌握好不同的貧困對象類型，既可以采取不同的針對性措施對癥下藥，也可以幫助不同類別的貧困對象確定不同類別的幫扶主體，達成良好的聯(lián)動效果。

與此同時，為了確保將每年有限的扶貧資金真正用于扶助真正的貧困人群，將 “好鋼真正用于刀刃”上，改變傳統(tǒng)的 “漫灌”的粗放型扶貧方式，實現(xiàn)精準扶貧的集約化、科學化，必須定期進行動態(tài)考核。動態(tài)考核應在每年的年終或次年年初進行，根據(jù)該年度扶貧的規(guī)劃和扶貧工作實際，對受扶助對象進行全方位的客觀評價考核，按照相應的扶貧標準使脫貧者退出，將符合條件的貧困對象納入，實現(xiàn)扶貧對象有進有出。應及時分析本年度扶貧的重點和難點，整合真實有用的扶貧信息，為做好對癥下藥打下良好的基礎。另外需要注意的是，精準管理扶貧資金的整合和使用，確保使其在 “陽光化”運行，防止資金使用中腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

（四）內(nèi)生轉型，加強外聯(lián)

精準扶貧是一項全方位的扶貧工作，不僅包含著識別、幫扶、管理和考核這四個基本內(nèi)核，也包括各種外延配套措施。廣東和恩施的實踐也充分表明，相關的配套建設在精準扶貧工作中扮演著十分重要的角色。因此，在今后的精準扶貧工作中，在做好精準扶貧內(nèi)核工作的同時，也要加強本地自身建設，實現(xiàn)內(nèi)生轉型，并增強外聯(lián)力量，實現(xiàn)內(nèi)外給力、同時發(fā)力。

在內(nèi)生轉型上，主要應從強化教育和就業(yè)培訓、健全社會保障和發(fā)展本地特色產(chǎn)業(yè)三個方面下功夫。通過對有勞動力但無知識技能的貧困對象開展各種培訓，適時適度轉移貧困勞動力就業(yè)，同時大力扶持本地特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，給予貧困勞動力就近就業(yè)，使扶貧工作從 “輸血式扶貧”向 “造血式扶貧”轉變。通過健全社會保障體系、改善本地的生產(chǎn)生活環(huán)境，構建預防返貧機制，既可以留住本地人才，也可以引進外來人才，實現(xiàn)能人進村，能人帶村，能人富村強村，達至內(nèi)生型發(fā)展。

當然，在內(nèi)生轉型的過程中離不開外部的資金、人力和技術等方面的支持，因此需要加強外聯(lián)，吸引更多的外部幫助。比如各類公共基礎設施建設、產(chǎn)業(yè)扶持中的大型公司的跨區(qū)域投資建廠和農(nóng)產(chǎn)品的供銷合作等。

（五）健全隊伍，確保常態(tài)

精準扶貧要構建扶真貧、真扶貧的長效機制，必須擁有一支健全的扶貧組織和可靠的扶貧隊伍，將各種扶貧項目落到實處，實現(xiàn)到戶、到人。因此，強化基層村級組織和干部隊伍的戰(zhàn)斗堡壘作用顯得尤為重要。

一方面，要健全已有的干部隊伍，如村 “兩委”（村黨支部和村委會）或村 “三委”（村黨支部、村委會和村民監(jiān)督委員會）。應強化以村黨支部建設為核心的基層組織建設，加強服務型黨組織建設，健全黨員干部聯(lián)系和服務群眾制度。同時吸引優(yōu)秀年輕人進入村級干部隊伍中，發(fā)揮年輕人高學歷、有特長、懂經(jīng)濟、會經(jīng)營的優(yōu)勢，提高村級組織的工作效率。另一方面，可以充分發(fā)揮村莊 “鄉(xiāng)賢”的重要作用。以農(nóng)村教師、醫(yī)生或宗族德高望重的人士為代表的 “鄉(xiāng)賢”群體，在村莊里擁有比常人更高的威信和影響力，也對鄉(xiāng)村的基本情況最為熟悉，將他們納入到鄉(xiāng)村的精準扶貧工作中，有利于促進相關政策的宣傳，便于扶貧工作的有效開展，從而幫助推動實現(xiàn)精準扶貧的常態(tài)化。

［1］王思鐵．精準扶貧：改 “漫灌”為 “滴灌”［J］．四川黨的建設 （農(nóng)村版），2014（4）：14-15．

［2］黃承偉，覃志敏．論精準扶貧與國家扶貧治理體系建構 ［J］．中國延安干部學院學報，2015（1）：131-136．

［3］董家豐．少數(shù)民族地區(qū)信貸精準扶貧研究［J］．貴州民族研究，2014（7）：154-157．

［4］劉慧穎．我國農(nóng)村扶貧開發(fā)中的問題及對策研究 ［D］．大連：大連交通大學，2012．

［5］黃榮華，馮彥敏，路遙．國內(nèi)外扶貧理論研究綜述［J］．黑河學刊，2014（10）：135-137．

［6］楊占國，于躍洋．當代中國農(nóng)村扶貧30年（1979～2009）述評［J］．北京社會科學，2009（5）：80-87．

［7］劉娟．我國農(nóng)村扶貧開發(fā)的回顧、成效與創(chuàng)新［J］．探索，2009（4）：87-90．

［8］“精準扶貧”的廣東先行探索：規(guī)劃到戶責任到人［EB／OL］．（2014-06-25）［2015-01-30］http：／／www．farmer．com．cn／xwpd／btxw／201406／t20140625＿967561．htm．

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［11］朱揚．精準扶貧的恩施路徑［N］．湖北日報，2014-05-06（05）．

［12］李鵾．精準扶貧：恩施市龍鳳鎮(zhèn)的政策背景、實施現(xiàn)狀與對策建議 ［J］．清江論壇，2014（4）：55-58．

［13］王海濤．創(chuàng)新機制促進精準扶貧——龍鳳鎮(zhèn)全國綜合扶貧改革試點探索［J］．政策，2014（6）：49-50．

［14］張笑蕓，唐燕．創(chuàng)新扶貧方式，實現(xiàn)精準扶貧［J］．資源開發(fā)與市場，2014（9）：1118-1119＋1081．

（編輯：程俐萍）

Theoretical Implications，Practice Experience and Path Optimization of Precise Poverty Alleviation——Based on Investigation and Comparison of Guangdong Province and Enshi，Hubei Province

LI Kun
（Chinese Rural Research Institute Central，China Normal University，Wuhan Hubei 430079，China）

Precise poverty alleviation is a poverty reduction and anti-poverty mode，which includes accurate identification，linkage helps，classification management，dynamic assessment and other measures in rural poverty alleviation and rural development．The formation of it is affected by poverty alleviation and development abroad and domestic experience of poverty alleviation of more than 30years，and it is also the necessary response to the current difficulties for poverty alleviation．Guangdong province＇s"Double pattern"and the seven systems of"To the home，to the person"in Enshi of Hubei Province are all useful innovations based on local reality．In the future，we should conduct linkage helps and provide specific helps accordingly based on accurate identification along with classification management and dynamic appraisal；and at the same time，strengthen the outreach to endogenous transformation，and promote normalization of precise poverty alleviation by improving the anti-poverty organizations and teams．

Precise poverty alleviation；Theoretical implications；Experience；Path optimization；Guangdong province；Longfeng town of Enshi

F323．8

A

1671-816X（2015）08-0810-07

2015-03-26

李鵾 （1993-），男 （漢），安徽六安人，碩士研究生，主要從事鄉(xiāng)村治理與農(nóng)村綜合扶貧改革方面的研究。

湖北省恩施州人民政府資助項目（GSSDB201302）