在美國構(gòu)建友善老齡社會面臨的法律挑戰(zhàn)①

David English，周鴻燕（譯）

(1．密蘇里大學(xué)哥倫比亞校區(qū)法學(xué)院，美國哥倫比亞 999076；2．華南師范大學(xué)法學(xué)院，廣東廣州 510006)

在美國構(gòu)建友善老齡社會面臨的法律挑戰(zhàn)①

David English1，周鴻燕2（譯）

(1．密蘇里大學(xué)哥倫比亞校區(qū)法學(xué)院，美國哥倫比亞 999076；2．華南師范大學(xué)法學(xué)院，廣東廣州 510006)

老年化相關(guān)的法律問題越來越引發(fā)人們的關(guān)注。《老年法》可以被界定為專門或主要涉及到老年人的法律問題的學(xué)科。老年法主要聚焦于老年人在獲得政府的救濟(jì)金、在保護(hù)自身權(quán)利以及規(guī)劃老年人未來生活的過程中所遇到的法律問題。人口老齡化在美國也對人口方面、雇員養(yǎng)老金方面、社會保障制度方面、醫(yī)療保險金來源方面、消費(fèi)者欺詐方面、長期護(hù)理方面、監(jiān)護(hù)制度方面、為精神能力缺陷的計劃方面、有關(guān)醫(yī)療保險決策方面、虐待老年人方面都產(chǎn)生了巨大的挑戰(zhàn)。

老年化；老年法；社會保障；醫(yī)療保險；養(yǎng)老金

研究老齡化問題是一項跨學(xué)科的研究行為，由法學(xué)、社會學(xué)、醫(yī)學(xué)等多領(lǐng)域的專家共同參與。我本人也是一個兼有經(jīng)濟(jì)學(xué)作為第二學(xué)位的律師。

一、老年法

在美國，與老年化相關(guān)的法律問題越來越引發(fā)人們的關(guān)注。雖然老年人總是需要律師的幫助以解決相關(guān)的法律問題，然而在美國《老年法》作為專門領(lǐng)域被承認(rèn)僅僅發(fā)生二十五年前?！独夏攴ā房梢员唤缍閷ｉT或主要涉及到老年人的法律問題的學(xué)科。此處所提到問題“主要”涉及到老年人，是因為下列所討論的許多問題同時影響到存在身體、精神以及認(rèn)知性障礙的更年輕的成年人。許多從事《老年法》方面實踐的專業(yè)律師也同時為有上述殘障的年輕顧客服務(wù)。

對如何定義“老年人”，因不同國家而有所區(qū)別。在美國，通常定義老年人的標(biāo)準(zhǔn)是年滿65周歲。該年齡也是個人有資格享受專門為老年人提供國家健康保險項目（即聯(lián)邦醫(yī)療保險）的年齡。此年齡也是根據(jù)前聯(lián)邦社會保障項目所規(guī)定的退休年齡。我在密蘇里大學(xué)所教授的老年法課程主要聚焦于老年人在獲得政府的救濟(jì)金、在保護(hù)自身權(quán)利以及規(guī)劃老年人未來生活的過程中所遇到的法律問題。我們從討論人口變化開始，隨后將討論九個方面的法律問題，具體包括人口老齡化對人口、雇員養(yǎng)老金、社會保障制度、醫(yī)療保險金來源、消費(fèi)者欺詐、長期護(hù)理、監(jiān)護(hù)制度、為精神能力缺陷的計劃、有關(guān)醫(yī)療保險決策、虐待老年人等方面產(chǎn)生的影響，這些問題也是專門從事《老年法》方面執(zhí)業(yè)的律師必須精通的問題。很多問題是前所未有的，不僅對我們國家立法和政策的制定產(chǎn)生影響，而且對律師業(yè)務(wù)也將產(chǎn)生的挑戰(zhàn)，需要我們認(rèn)真研究和對待。

二、對人口方面的挑戰(zhàn)

在美國，許多為老年人所制定的政策是由人口方面的變化所引發(fā)的。超過65歲的公民數(shù)量在急劇增加，超過85歲年齡組的公民數(shù)量增加的速度更為明顯。超過65歲以上的公民數(shù)量為政府的退休制度增添了巨大的壓力。因為許多老年人患有癡呆癥或其他慢性病，最年老的公民群體數(shù)量的增加對長期護(hù)理與指定監(jiān)護(hù)人制度有非常重大的意義。另一方面，女性的平均壽命較之男性更長，同時許多女性在身邊沒有家人陪伴或提供幫助的情況下獨(dú)居。美國的生育率下降的速度雖然無法與其他國家相比擬，但生育率的上升速率之慢，足以導(dǎo)致在很長時間內(nèi)工作的成年人的數(shù)量減少，造成支持有關(guān)老年人服務(wù)的政府項目的稅收減少。

三、對雇員養(yǎng)老金方面的挑戰(zhàn)

在許多國家，由雇主提供的養(yǎng)老金是與國家的社會保障支出緊密相聯(lián)的。然而在美國，這兩個體系又是相互獨(dú)立存在的。除了對收入較低的個人以外，國家社會保障項目的補(bǔ)償數(shù)額少于個人退休前一半的收入。為了保證體面的生活水平，退休人員須以雇主的養(yǎng)老金或個人儲蓄進(jìn)行補(bǔ)充。然而除社會保障賬戶之外，僅約一半的美國家庭擁有其他非社會保障外的退休賬戶。

提供終身固定收入的養(yǎng)老金（也被稱為“確定保險金計劃”）也有所減少，常常被大家熟知的401（k）’s計劃所替代。然而，由受雇人員決定是否欲向401（k）’s計劃做出投入。許多受雇人員因為直接的經(jīng)濟(jì)考慮決定不對該計劃做出投入。美國公民用于儲存的收入部分相對其他許多國家的公民少得多。雖然個人應(yīng)該在退休前做好退休的準(zhǔn)備，但對于那些做好退休準(zhǔn)備的人，退休計劃也常常并不完美。

個人在接近退休年齡之前往往意外地失業(yè)，并且不能獲得同等收入的工作。許多人低估了自身的壽命，從而導(dǎo)致他們低估了自身的經(jīng)濟(jì)需求。上述種種因素導(dǎo)致的結(jié)果既是：許多人退休時將在更低的收入條件下生活。

四、對社會保障制度方面的挑戰(zhàn)

預(yù)計在2033年美國的社會保障信托基金將枯竭。基于此情況，社會保障項目必須削減25%的保險金的給付，以符合目前社會保障稅收的現(xiàn)狀。為了避免保險金的陡然削減，議會在2033年前采取適當(dāng)?shù)拇胧?，要么不再提高社會保障稅的?shù)額，要么將減少保險金的給付。每一年美國議會都計劃做出某種行動，必要的調(diào)整將變得更加嚴(yán)陣以待。然而，雖然每年許多有關(guān)改革社會保障項目的議案被提出，美國議會政黨對在短期內(nèi)就修訂《社會保障法》的方案達(dá)成一致意見的可能性極低。

五、對醫(yī)療保險資金來源方面的挑戰(zhàn)

在美國，對老年人的健康護(hù)理是由聯(lián)邦醫(yī)療保險項目支付的。醫(yī)療保險須由醫(yī)療補(bǔ)助（部分由聯(lián)邦政府支付，部分由個別州支付），補(bǔ)充才能滿足貧困的老年人的需求。隨著老年人的數(shù)量急劇增加，醫(yī)療保險面臨著嚴(yán)重的資金來源方面的壓力。預(yù)計用于住院保險金的社會保障信托基金將在2016年前耗盡。

醫(yī)療保險的保險范圍已經(jīng)存在許多的缺口，需要老年人購買私人補(bǔ)充保險項目。針對貧困人群的醫(yī)療補(bǔ)助的資金來源狀況也不容樂觀。因為醫(yī)療補(bǔ)助較低的支付費(fèi)用，許多醫(yī)生拒絕接受通過醫(yī)療補(bǔ)助治療的病人。同時，醫(yī)療補(bǔ)助與醫(yī)療保險結(jié)合的狀況也不佳，在兩種制度間也存在著無法覆蓋之處。

六、對消費(fèi)者欺詐方面的挑戰(zhàn)

老年人經(jīng)常成為欺詐的對象。聯(lián)邦政府與州政府在這方面的立法也不盡完善，也呈現(xiàn)出前后不一致的情況。目前存在著有多種欺詐，包括按揭欺詐、欺詐出賣個人健康保險、法院指定監(jiān)護(hù)人偷竊、在律師授權(quán)下的中介偷竊、聯(lián)邦欺詐、電話推銷、家庭修理、彩票欺詐等。值得慶幸的是，欺詐行為所影響的只是一小部分老年人。然而，一旦這些個案發(fā)生將給這些老年人帶來嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失。

七、對長期護(hù)理方面的挑戰(zhàn)

聯(lián)邦醫(yī)療保險項目支付醫(yī)務(wù)人員報酬、住院費(fèi)用、醫(yī)療檢查以及藥物治療方面的費(fèi)用，但醫(yī)療保險只針對一小部分長期護(hù)理方面的費(fèi)用進(jìn)行支付。大多數(shù)家庭護(hù)理費(fèi)用由醫(yī)療補(bǔ)助或私人儲蓄進(jìn)行支付。醫(yī)療補(bǔ)助的資金來源面臨嚴(yán)重的壓力，該項目的改革最終勢在必行。私人長期護(hù)理保險制度雖然在美國是可行的，但實際上在美國尚未真正落實。

在此方面，存在著其他方面的擔(dān)憂。除了聯(lián)邦《家庭護(hù)理改革法》中對病人權(quán)利的詳細(xì)規(guī)定，研究表明有關(guān)該法的強(qiáng)制執(zhí)行是非常不充分的。在許多護(hù)理機(jī)構(gòu)中工作人員是不充足的，在其他區(qū)機(jī)構(gòu)中許多工作人員未經(jīng)過專業(yè)的培訓(xùn)。

八、對監(jiān)護(hù)制度方面的挑戰(zhàn)

監(jiān)護(hù)人是由法院指定的管理未成年人或缺乏健全精神能力的成年人人身與財產(chǎn)方面事務(wù)的人。因為老年人的數(shù)量急劇增加，缺乏健全精神能力的老年人的數(shù)量也相應(yīng)增加。在美國，由法院指定的監(jiān)護(hù)人也隨之增加。但是由于每一個州對其監(jiān)護(hù)人的報道都不一致或者根本不報道，有關(guān)監(jiān)護(hù)人的準(zhǔn)確數(shù)量尚不確定。此方面建立更完善數(shù)據(jù)庫是非常有必要的。

過去三十年，美國監(jiān)護(hù)法經(jīng)歷了重要的變革。立法鼓勵法院在指定監(jiān)護(hù)人之前，在其他的選擇中作出探索。法院在指定監(jiān)護(hù)人時，通常更傾向于授予監(jiān)護(hù)人必要的權(quán)力。該目標(biāo)也通過任命“有限監(jiān)護(hù)人”的方式來實現(xiàn)。然而，在立法與實踐中存在很大的差異。許多在監(jiān)護(hù)領(lǐng)域工作的人相信有限監(jiān)護(hù)人的指定會發(fā)生在更多的案件中。有許多人也擔(dān)憂法院沒有充分地審查由監(jiān)護(hù)人提交的年度報告，將疏于對監(jiān)護(hù)人的充分監(jiān)督。

九、對精神能力缺陷的計劃方面的挑戰(zhàn)

大多數(shù)人在他們?nèi)松骋欢螘r間缺乏親自做出決定的健全的精神能力。然而，大多數(shù)成年人都無法提前做好規(guī)劃。對人們對所做的選擇進(jìn)行更好的教育，以及鼓勵人們做出規(guī)劃是有必要的。財務(wù)管理計劃的方案包括可撤銷的信托與對律師的資金授權(quán)。對醫(yī)療保險決策的計劃方案包括對律師進(jìn)行醫(yī)療保險的授權(quán)以及做出醫(yī)療保險指示。

在可撤銷信托的情況下，個人一般任命他們自己為自身的托管人，但保留一個繼受托管人在喪失精神能力的情況下備用。在授權(quán)律師的情況下，無論是在財務(wù)管理還是醫(yī)療保險方面，個人都可以委托中介機(jī)構(gòu)為他們做出選擇。該中介機(jī)構(gòu)在個人喪失精神能力并且明顯需要幫助時，也會參與相關(guān)事項的協(xié)助。在醫(yī)療保險指示中，個人將對未來的醫(yī)療保險的保障做出特別的說明。

十、對醫(yī)療保險決策方面的挑戰(zhàn)

即使簽署對律師進(jìn)行醫(yī)療保險方面的授權(quán)或醫(yī)療保險指令，也不一定能確保有效地證明醫(yī)療保險的決定與個人意愿相一致。書面文據(jù)在需要做出醫(yī)療保險的時候并不一定存在，即使具備了該文據(jù)也不一定對該文具進(jìn)行了審查。許多提前準(zhǔn)備的文據(jù)充斥著法律語言，使得醫(yī)生或其他醫(yī)療保險的提供者很難理解。通過更優(yōu)化的電傳方式發(fā)送這類文據(jù)將減少獲得該文據(jù)的問題。

另外，一項新的技術(shù)被稱為“終身持續(xù)性治療的醫(yī)生指令”（下文簡稱POLST）將會減少拒絕提供醫(yī)療保險方承認(rèn)此類文據(jù)的情況。POLST以醫(yī)療提供方與患者或其家屬間的對話發(fā)起。病人提前提出的計劃文書計入醫(yī)生的指令中（該指令須使用醫(yī)生能夠理解的語言）包含在POLST顧問過程中。POLST展現(xiàn)了創(chuàng)造更可能承認(rèn)患者愿望的通途的希望。

十一、虐待老年人方面的挑戰(zhàn)

對老年人進(jìn)行虐待，通常是由與老年人存在某種關(guān)系的人嚴(yán)重地濫用該關(guān)系。可能是一個家庭成員實施虐待行為，也可能是老年人所居住的機(jī)構(gòu)中雇員實施的傷害行為。虐待可能以多種形式存在，包括身體、精神、經(jīng)濟(jì)以及性方面的虐待。與監(jiān)護(hù)制度類似，有關(guān)虐待老年人普遍性的準(zhǔn)確數(shù)據(jù)并不存在。但是不斷增長的老年人的數(shù)量表明虐待事件發(fā)生的比率相應(yīng)增長。缺乏此方面的數(shù)據(jù)主要源于虐待老年人的行為是隱藏的，往往長期不被人發(fā)現(xiàn)。

一旦財產(chǎn)被隱匿就不可能獲得補(bǔ)償，對虐待老年人的行為的刑事指控很難進(jìn)行。美國所有的州都有專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)調(diào)查并報告老年人受虐待的情況，并負(fù)責(zé)提供在所調(diào)查的案件中所需要的成年人保障服務(wù)。但是，這些機(jī)構(gòu)承擔(dān)了相當(dāng)重的案件數(shù)量方面的壓力。

Legal Challenges to Achieving an Age-Friendly Society in the United States

David English1, ZHOU Hongyan2(transl)
(1. School of Law, University of Missouri, Columbia, USA 999076; 2. School of Law, South China Normal University, Guangzhou, China 510006)

There is a growing interest in the world in legal problems relating to aging. Elder Law may be defined as the study of legal issues that exclusively or primarily affect the elderly. Elder Law that focuses on the legal challenges encountered by elderly individuals in obtaining government benefits, in protecting their rights, and in planning for their futures. Aging in the US also poses the challenges to demographic changes, employer pensions, social security, health care, consumer fraud, long-term care, guardianship, planning for incapacity, health-care decisions, elder abuse.

Aging; Elder law; Social Security; Health Care; Pension

D922.182.3

A

1674-3555(2017)02-0038-04

10.3875/j.issn.1674-3555.2017.02.005 本文的PDF文件可以從xuebao.wzu.edu.cn獲得

(編輯：朱選華)

2016-09-23

David English，男，教授，博士，研究方向：社會保障法，不動產(chǎn)法，信托法，老年法，慈善法

① 本文為David English發(fā)表于Bifocal文章的譯文。David English. Legal Challenges to Achieving an Age-Friendly Society in the United States [J]. Bifocal, 2014, 35(5)： 126-129.