關(guān)于依法治校的實(shí)踐與思考

鄔顯良

從1990年起，我校開(kāi)始進(jìn)行依法治校的探索。幾年的實(shí)踐，使一所由于不可抗拒因素而遭致跌入低谷的中學(xué)，逐步恢復(fù)元?dú)猓霈F(xiàn)較快上升的勢(shì)頭。雖然依法治校剛剛起步，我們的工作也未臻完美，問(wèn)題和困惑還有不少，但在幾年實(shí)踐的成功和挫折中，引出了許多思考。這些思考?xì)w納起來(lái)主要是以下幾個(gè)方面。

對(duì)依法治校內(nèi)容、目標(biāo)的思考

要做好一件事，必須明確這件事的內(nèi)容和所要達(dá)到的目標(biāo)，在探索實(shí)踐中我們不斷總結(jié)思考，逐步認(rèn)識(shí)到依法治校這個(gè)命題的內(nèi)涵應(yīng)該是：

在加強(qiáng)法制教育、普遍樹(shù)立法制觀念、增強(qiáng)法制意識(shí)的基礎(chǔ)上，依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章和政府的規(guī)范性文件，建立規(guī)章制度，以規(guī)范法人行為和師生個(gè)體行為，領(lǐng)導(dǎo)全校師生，依照法律法規(guī)，通過(guò)各種途徑和形式管理學(xué)校，把學(xué)校各項(xiàng)工作的管理納入法制化的軌道，做到依法決策、依法管理、依法辦事，使學(xué)校各項(xiàng)工作都依法運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)依法促進(jìn)人的發(fā)展，促進(jìn)學(xué)校自主發(fā)展，以達(dá)到提高教育質(zhì)量和提高辦學(xué)社會(huì)效益的目標(biāo)。

對(duì)法制在辦學(xué)中功能、作用的思考

不少人問(wèn)我們?yōu)槭裁磿?huì)選擇依法治校這一辦學(xué)途徑？是不是因?yàn)榉ㄖ凭哂刑幜P功能，因而能起到威懾作用？這是一種誤解。我們?cè)谝婪ㄖ涡５膶?shí)踐中，深深認(rèn)識(shí)到法制在辦學(xué)中有著四項(xiàng)重要的功能：

第一，教育功能。

法律教育人們哪些事必須做、可以做，而哪些事是不能做、絕不可以做，增強(qiáng)人們的是非觀念，規(guī)范人們的行為，具有巨大的教育、導(dǎo)向功能。熱愛(ài)社會(huì)主義祖國(guó)、擁護(hù)中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則等的基本觀點(diǎn)教育，結(jié)合《憲法》，使教育具有法律的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，取得了很好的教育效果。

第二，管理功能。

法律規(guī)范社會(huì)組織和個(gè)體的行為，保障社會(huì)的正常秩序，這是對(duì)社會(huì)的管理?？梢哉f(shuō)管理功能是法律的核心功能。辦學(xué)中，《教育法》、《義務(wù)教育法》、《教師法》、《未成年人保護(hù)法》及與之相應(yīng)的上海市地方法規(guī)，對(duì)辦學(xué)行為做出了規(guī)范。依據(jù)這些法律、法規(guī)管理學(xué)校就是發(fā)揮法律的管理功能。

第三，獎(jiǎng)勵(lì)功能。

立功受獎(jiǎng)，這是一項(xiàng)法制原則。在這項(xiàng)原則導(dǎo)向下，引導(dǎo)師生出色完成自己的任務(wù)，對(duì)于促進(jìn)人的發(fā)展起著巨大的激勵(lì)作用。

第四，處罰功能。

違法必究，這也是一項(xiàng)法制原則。法律提出了不能逾越的警戒線，誰(shuí)逾越就追究誰(shuí)的法律責(zé)任，并予以處罰。這對(duì)于組織和個(gè)人的行為起著一種規(guī)范和抑制作用，使學(xué)校各項(xiàng)工作沿著健康、正確的方向發(fā)展。

在辦學(xué)實(shí)踐中，能充分發(fā)揮這四項(xiàng)功能，并重視這些功能的綜合效應(yīng)，就能夠使依法治校工作順利開(kāi)展，推進(jìn)學(xué)校各項(xiàng)工作的發(fā)展。

對(duì)依法治校運(yùn)行、操作的思考

在依法治校實(shí)踐的前期，我們本著“摸著石子過(guò)河”的謹(jǐn)慎態(tài)度，邊探索、邊思考、邊總結(jié)，逐步認(rèn)識(shí)到依法治校的運(yùn)行、操作中，重點(diǎn)應(yīng)抓好四個(gè)模塊：

一、依法規(guī)范行為、規(guī)范工作。

要依法規(guī)范行為和工作，前提是要知法、懂法，要解決好三個(gè)問(wèn)題：一是提高師生對(duì)法律法規(guī)的認(rèn)知水平；二是增強(qiáng)師生法制意識(shí)，做到依法辦事；三是運(yùn)用法律法規(guī)維護(hù)自己的合法權(quán)益。這三條是人的法制素質(zhì)的基本要求。要解決好這三個(gè)問(wèn)題，首要的任務(wù)是學(xué)法。

學(xué)習(xí)法律法規(guī)必須講求實(shí)效。我們對(duì)開(kāi)展法制教育提出了明確的要求：以學(xué)習(xí)憲法為核心，學(xué)習(xí)專業(yè)法為重點(diǎn)，帶動(dòng)相關(guān)法的學(xué)習(xí)，把學(xué)法與法制實(shí)踐緊密結(jié)合起來(lái)，做到知行統(tǒng)一。并且切實(shí)抓好法制宣傳陣地，形成一個(gè)較濃厚的學(xué)法氛圍，逐步形成學(xué)校的法制文化。我們把教工政治學(xué)習(xí)、學(xué)生的政治課、班會(huì)和各科教學(xué)、學(xué)校和班級(jí)的黑板報(bào)、宣傳櫥窗、校廣播臺(tái)、閉路電視臺(tái)等宣傳陣地，統(tǒng)一規(guī)劃，明確要求，落實(shí)到人，逐步形成法制教育三個(gè)系列：

一是以知法、懂法為目的的課堂教學(xué)系列；二是以增強(qiáng)法制意識(shí)為目的的各科教學(xué)滲透系列；三是以提高守法、用法自覺(jué)性為目的的法制講座和活動(dòng)系列。讓學(xué)生在法制實(shí)踐中提高守法及依法保護(hù)自身合法權(quán)益的自覺(jué)性。

在師生具有了對(duì)法制的認(rèn)知基礎(chǔ)后，就要努力把法制教育與法制實(shí)踐結(jié)合起來(lái)。學(xué)校的法制實(shí)踐可以分幾條線，其中最基本的一條線就是“規(guī)范”。

“規(guī)范”有兩個(gè)基本的任務(wù)：一是規(guī)范行為；二是規(guī)范工作。行為有法人行為和師生的個(gè)體行為兩個(gè)方面。工作包括學(xué)校內(nèi)部各項(xiàng)工作和學(xué)校與社會(huì)相關(guān)聯(lián)的，特別是與社區(qū)相關(guān)聯(lián)的各項(xiàng)工作兩個(gè)方面。

與規(guī)范行為、規(guī)范工作有關(guān)的法律法規(guī)很多，就一個(gè)具體對(duì)象（一個(gè)行為或一項(xiàng)工作）來(lái)說(shuō)，規(guī)范其行為或工作的法律規(guī)定都分散在相關(guān)的法律、法規(guī)的條款里，因此，就引出一個(gè)特殊的任務(wù)，即依法建章立制，在學(xué)校各項(xiàng)規(guī)章制度中體現(xiàn)相關(guān)法律、法規(guī)的精神，使各種行為和各項(xiàng)工作都有章可循，有法可依。這些規(guī)章制度必須從學(xué)校的實(shí)際出發(fā)，依法制定，制定的程序必須符合法律法規(guī)的規(guī)定。

依法制定的規(guī)章制度，要真正起到規(guī)范行為、規(guī)范工作的作用，必須做到實(shí)體性規(guī)章制度與程序性規(guī)章制度相互配套，形成功能完善的規(guī)章制度體系。目前我們考慮的規(guī)章制度結(jié)構(gòu)體系，包括四個(gè)功能類型，旨在促進(jìn)人的發(fā)展：

第一，規(guī)范性制度。依法確定在學(xué)校工作中，什么是應(yīng)該做的，什么是不能做的。體現(xiàn)“做什么”的規(guī)范功能。

第二，運(yùn)行性制度。依法確定工作程序、流程。體現(xiàn)“怎么做”的運(yùn)行功能。

第三，評(píng)價(jià)性制度。依法確定工作的量和質(zhì)。體現(xiàn)“做得怎么樣”的檢查、評(píng)價(jià)功能。

第四，獎(jiǎng)懲性制度。依法確定對(duì)完成工作目標(biāo)狀況的獎(jiǎng)和懲。體現(xiàn)“做多做少、做好做壞不一樣”的激勵(lì)功能。

二、依法理順體制，完善機(jī)制，加強(qiáng)管理。

在依法治校的實(shí)踐過(guò)程中，我們一直在探索、思考依法加強(qiáng)管理這個(gè)問(wèn)題，研究校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制條件下學(xué)校的管理模式。在實(shí)踐中，我們概括出一個(gè)結(jié)論：要搞好一所學(xué)校，必須搞好學(xué)校的體制、機(jī)制和法制?？梢哉f(shuō)，體制、機(jī)制和法制是構(gòu)建學(xué)校管理模式的基本要素。

體制是一種組織制度，包括組織結(jié)構(gòu)、各組織的職責(zé)及相互關(guān)系等。構(gòu)建體制是學(xué)校管理的首要問(wèn)題。要理順體制，我們體會(huì)到有效的管理體制應(yīng)由合理的組織結(jié)構(gòu)和有效的管理系統(tǒng)所構(gòu)成。合理的組織結(jié)構(gòu)應(yīng)體現(xiàn)目標(biāo)的統(tǒng)一性、集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合、組織的有效性、有利于營(yíng)造良好的組織氛圍以及均衡性等原則。設(shè)計(jì)組織結(jié)構(gòu)要正確處理好管理層次劃分、部門(mén)劃分和職權(quán)劃分這三個(gè)相互聯(lián)系的問(wèn)題。有效的管理系統(tǒng)應(yīng)包括咨詢系統(tǒng)、決策系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)、監(jiān)督系統(tǒng)和反饋系統(tǒng)等。這些都需要由依法制定的學(xué)校章程來(lái)確認(rèn)。

機(jī)制是指一個(gè)組織的有機(jī)整體內(nèi)，某個(gè)條件發(fā)生變化時(shí)，各組織機(jī)構(gòu)、人員之間的相互作用或相互制約、形成各種過(guò)程聯(lián)系和聯(lián)動(dòng)的因果關(guān)系?？梢哉f(shuō)，機(jī)制是組織行為系統(tǒng)的運(yùn)行模式，是形成有效管理的關(guān)鍵。要建立生機(jī)勃勃的良好的運(yùn)行機(jī)制，我們體會(huì)到應(yīng)體現(xiàn)以人的發(fā)展為本、群體凝聚、引導(dǎo)參與、系統(tǒng)均衡等原則，建立制衡機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制、評(píng)價(jià)機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、保障機(jī)制、制約機(jī)制和協(xié)調(diào)機(jī)制等。這些機(jī)制都需要由依法制定的學(xué)校規(guī)章制度來(lái)保證。

法制按照字典的解釋是“統(tǒng)治階級(jí)按照自己的意志，通過(guò)政權(quán)機(jī)關(guān)建立起來(lái)的法律制度，包括制定法律和執(zhí)行法律兩個(gè)方面。”學(xué)校內(nèi)部法制，是學(xué)校法人代表、領(lǐng)導(dǎo)集體、教工代表大會(huì)，根據(jù)學(xué)校的發(fā)展目標(biāo)和管理需要，依法制定的規(guī)章制度。我們?cè)谝婪ńㄕ铝⒅浦畜w會(huì)到，建立和健全學(xué)校規(guī)章制度應(yīng)體現(xiàn)合法性、權(quán)利與義務(wù)的融合、導(dǎo)向性、可行性、程序性等原則，形成規(guī)范性制度、運(yùn)行性制度、評(píng)價(jià)性制度和獎(jiǎng)懲性制度等不同功能的規(guī)章制度體系。

三、依法促進(jìn)人的發(fā)展。

學(xué)校的主要任務(wù)是育人。21世紀(jì)，人的自身可持續(xù)發(fā)展將成為教育改革與發(fā)展的重要取向。因此，教育工作必須以人的發(fā)展為本，應(yīng)該成為我們教育思想的一個(gè)重要觀念。全面實(shí)施素質(zhì)教育，促進(jìn)人的發(fā)展應(yīng)成為依法治校的主要任務(wù)。

法律對(duì)“人”規(guī)定了應(yīng)享有的權(quán)利?！吨袊?guó)教育改革與發(fā)展綱要》對(duì)人的發(fā)展提出了明確的指導(dǎo)思想和要求。學(xué)校的責(zé)任是維護(hù)他們的權(quán)利，依法促進(jìn)人的發(fā)展。這里的“人”是指學(xué)校里的一切人，包括干部、教職工、學(xué)生。從邏輯上看，沒(méi)有干部、教職工的發(fā)展，不可能有學(xué)生的發(fā)展。因此，學(xué)校的一切工作都要有利于促進(jìn)人的發(fā)展。

在幾年的實(shí)踐中我們重視了促進(jìn)人的發(fā)展這個(gè)問(wèn)題。一是抓規(guī)劃，促發(fā)展。在干部、師資的培訓(xùn)、中青年干部的培養(yǎng)、青年教師的培養(yǎng)方面都有一個(gè)規(guī)劃，對(duì)他們自身的發(fā)展進(jìn)行導(dǎo)向；二是抓培養(yǎng)，促發(fā)展。干部、教師依法參加培訓(xùn)、學(xué)歷進(jìn)修，鼓勵(lì)職工參加崗位培訓(xùn)和學(xué)歷進(jìn)修，不斷提高教工隊(duì)伍的素質(zhì)；三是抓教改，促進(jìn)發(fā)展。大力推進(jìn)教育科研，積極開(kāi)展以素質(zhì)教育為中心的教學(xué)改革創(chuàng)新實(shí)踐活動(dòng)，旨在鍛煉教師隊(duì)伍，造就一批人才，最終促進(jìn)學(xué)生按照素質(zhì)教育的要求生動(dòng)活潑地得到發(fā)展；四是抓特色，促發(fā)展。發(fā)展學(xué)校要有自主發(fā)展的意識(shí)，各部門(mén)、各組室要有自主發(fā)展的意識(shí)，每一名師生也要有自我發(fā)展的意識(shí)，從學(xué)校到個(gè)人都要從各自的現(xiàn)實(shí)條件出發(fā)，形成自己的特色、特點(diǎn)、特長(zhǎng)，促進(jìn)個(gè)性的發(fā)展。

四、依法推進(jìn)學(xué)校的自主發(fā)展。

以學(xué)校的發(fā)展為本，應(yīng)成為校長(zhǎng)管理思想的理念。在幾年的實(shí)踐中我們認(rèn)識(shí)到，由于學(xué)校的性質(zhì)（指重點(diǎn)與一般）不同，學(xué)校的歷史長(zhǎng)短不一，因?qū)W校所在地區(qū)文化背景的差異而形成的生源的差異，師資隊(duì)伍實(shí)力的差距，政府投入的差別等因素，形成了每一所學(xué)校自己特殊的實(shí)際情況，有的學(xué)校處于初創(chuàng)階段，有的學(xué)校處于穩(wěn)定階段，有的學(xué)校處于規(guī)范化發(fā)展階段，有的學(xué)校則已進(jìn)入個(gè)性化發(fā)展階段，這種矛盾的特殊性是一種客觀的存在。學(xué)校面對(duì)的這種客觀規(guī)定性，決定著每一所學(xué)校必須從自己的實(shí)際出發(fā)，抓準(zhǔn)起點(diǎn)，一個(gè)階段一個(gè)階段地向高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量的方向發(fā)展。因此，學(xué)校應(yīng)當(dāng)自主辦學(xué)、自主發(fā)展。

統(tǒng)一與自主是事物的兩個(gè)方面，只有相輔相成，才能實(shí)現(xiàn)矛盾的統(tǒng)一，促進(jìn)事物的發(fā)展。法律規(guī)定了學(xué)校的權(quán)利和義務(wù)，從一般意義上可理解為：義務(wù)是統(tǒng)一，權(quán)利是自主。法律強(qiáng)調(diào)權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一，權(quán)利是對(duì)學(xué)校合法權(quán)益的維護(hù)和保障，義務(wù)是對(duì)學(xué)校法人行為的導(dǎo)向、規(guī)范和制約。因此，自主辦學(xué)、自主發(fā)展是學(xué)校的權(quán)利。

在幾年的實(shí)踐中，我們堅(jiān)持走依法推進(jìn)學(xué)校自主發(fā)展的道路，積極探索依法治校，形成自己的特色，積極探索“高中二一分段、高三分流”的辦學(xué)模式等，依法規(guī)劃學(xué)校的發(fā)展，依法抵制一些不符合法律規(guī)定的上級(jí)行為，保證學(xué)校進(jìn)入良好的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。

（作者單位：上海市新滬中學(xué)）