民意測(cè)評(píng)為何引發(fā)“邵陽紙貴”

[案例]

民意“手術(shù)刀”剜向不良吏治

2002年4月，時(shí)任湖南省省長(zhǎng)的張?jiān)拼▉淼缴坳栒{(diào)研，形成了一份專題報(bào)告，標(biāo)題是《對(duì)有損經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境的人和事絕不輕易放過》，直指當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門在政務(wù)工作中的不良作為，如亂收費(fèi)、亂罰款，行政管理中大量存在吃、拿、卡、要現(xiàn)象，從而把經(jīng)濟(jì)落后與經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境直接聯(lián)系起來。

從2003年7月開始，邵陽啟動(dòng)了名為“優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境”的綜合測(cè)評(píng)，通過發(fā)放問卷，用民意測(cè)評(píng)政府部門工作環(huán)境。測(cè)評(píng)分兩線運(yùn)作：一線通過《邵陽日?qǐng)?bào)》刊登問卷，請(qǐng)廣大市民參與；一線邀請(qǐng)社會(huì)各界５個(gè)方面人士１００名代表測(cè)評(píng)，這５個(gè)方面人員包括：市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、市直機(jī)關(guān)部分處級(jí)干部、科級(jí)以下干部、社會(huì)成員代表。2003年7月8日，《邵陽市領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行辦法》也正式向外發(fā)布，其中規(guī)定“在優(yōu)化經(jīng)濟(jì)環(huán)境測(cè)評(píng)中連續(xù)兩次排名末位”，領(lǐng)導(dǎo)干部要責(zé)令辭職。這樣，一條“民意測(cè)評(píng)-領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)-整改提高”的治吏鏈條基本形成。

然而，第一次民意測(cè)評(píng)并沒有引起轟動(dòng)，有關(guān)部門也沒有足夠重視。半年之后，第二輪評(píng)議結(jié)果出來了，城管局由于連續(xù)兩次測(cè)評(píng)倒數(shù)第一，該局局長(zhǎng)王桂保被責(zé)令辭職。同時(shí)，邵陽市工商行政管理局排名倒數(shù)第二，其主要領(lǐng)導(dǎo)被誡勉談話、通報(bào)批評(píng)并責(zé)令限期整改；排名靠后的該市公安局、征稽處、運(yùn)管處、交警支隊(duì)、房屋拆遷辦也被通報(bào)批評(píng)，并責(zé)令限期整改。此結(jié)果一經(jīng)媒體向社會(huì)公布，如巨石投湖，頃刻間擊起千重浪，也使有關(guān)部門感到緊張不安。

三個(gè)月后的第三輪測(cè)評(píng)，出現(xiàn)與此前大不相同的情況。有的單位是將收集報(bào)紙的任務(wù)分解到個(gè)人，除了被測(cè)評(píng)的單位，不少社會(huì)人員主動(dòng)加入了報(bào)紙爭(zhēng)奪戰(zhàn)中。各種各樣的價(jià)格在坊間流傳，從數(shù)十元到一百元。一時(shí)間，因民意測(cè)評(píng)引發(fā)“邵陽紙貴”！這一反常舉動(dòng)暗含一些部門想通過收集報(bào)紙自己填寫問卷來增加部門得分，逃避懲罰的行為。

針對(duì)這一新情況，政策制定者果斷采取措施，在第四次測(cè)評(píng)中，市“優(yōu)化辦”從報(bào)紙開印起，就派出專人在旁監(jiān)督，并約請(qǐng)電視臺(tái)記者隨行攝錄。按正常印數(shù)印好后，報(bào)紙印版在“優(yōu)化辦”的監(jiān)督下被銷毀。一系列措施下，“搶報(bào)風(fēng)波”漸漸平息，測(cè)評(píng)工作得以正常進(jìn)行。

[解讀]

政策與對(duì)策的博弈

作為一項(xiàng)吏治改革新招，邵陽市用民意測(cè)評(píng)方式激勵(lì)部門改變落后形象、改善政務(wù)環(huán)境，是“找準(zhǔn)了病、下對(duì)了藥”，但面對(duì)復(fù)雜的行政改革情勢(shì)，能否“煲出好湯”，不僅依賴于公共政策本身的科學(xué)與合理，也將取決于是否具備必要的制度創(chuàng)新保障。借助民意整治不良政務(wù)環(huán)境，出發(fā)點(diǎn)是好的，也符合公共管理本意，但如果不能使公共政策科學(xué)或者合理，也可能在實(shí)施過程中出現(xiàn)問題，“邵陽紙貴”就是形象的注解。

在邵陽市優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境的改革中，搶報(bào)風(fēng)波只是表象，從歷次測(cè)評(píng)的單位排名看，參與搶報(bào)的單位基本上是一些排名靠后者。究其原因，除了《邵陽市領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行辦法》規(guī)定對(duì)測(cè)評(píng)末位者的處罰壓力外，也與這些部門的特殊性有關(guān)。城管局、工商局、公安局、征稽處、運(yùn)管處、交警支隊(duì)、房屋拆遷辦等部門都是執(zhí)法部門，直接與公眾面對(duì)，在測(cè)評(píng)中就完全可能備受關(guān)注。與此同時(shí)，那些職能相對(duì)而言與公眾較遠(yuǎn)的部門，則可能是無為而治，往往容易受到測(cè)評(píng)者忽視。在邵陽，甚至有部門抱怨，“民政局可以天天送溫暖，為老百姓做好事，而城管局卻要天天提人家籃子，公開測(cè)評(píng)得出這樣的結(jié)果，其實(shí)并不意外”。

這樣分析不是替執(zhí)法部門喊冤，也不是說他們不存在問題，關(guān)鍵是邵陽市的公共政策制定需要更加科學(xué)合理。由于公共部門的特殊性，對(duì)其績(jī)效測(cè)評(píng)非常困難，測(cè)評(píng)標(biāo)準(zhǔn)的確定就更加困難。在案例中，對(duì)一級(jí)地方政府各部門同時(shí)測(cè)評(píng)，理應(yīng)有所分類，制定不同的問卷和標(biāo)準(zhǔn)，才能體現(xiàn)公平合理性。

在政府績(jī)效測(cè)評(píng)活動(dòng)較為完善的美國(guó)，測(cè)評(píng)主要面對(duì)某一部門，而很少對(duì)一級(jí)政府進(jìn)行綜合測(cè)評(píng)。即使進(jìn)行綜合測(cè)評(píng)，也會(huì)使用綜合方法，公眾滿意度調(diào)查僅僅是其中一項(xiàng)內(nèi)容。反觀國(guó)內(nèi)做法，則顯得簡(jiǎn)單化。南京市、珠海市在測(cè)評(píng)中都出現(xiàn)過與邵陽相似問題，顯示我們?cè)趯?duì)政府管理進(jìn)行測(cè)評(píng)的活動(dòng)上還有改進(jìn)的必要?，F(xiàn)在不少地方政府都在探索政府績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系，但要防止出現(xiàn)過分注重量化的趨勢(shì)。盡管量化本身是科學(xué)的，但用在公共部門，效果就不一定好。

盡管有了一些波折，但邵陽市優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境的做法還是收獲不小。老百姓叫好、被測(cè)評(píng)部門高度重視，各地“取經(jīng)”者源源不斷，本地經(jīng)濟(jì)也獲得快速發(fā)展機(jī)會(huì)。這給我們一個(gè)啟示，政策的制定與執(zhí)行不是一蹴而就，而要不斷完善，不斷調(diào)整，最后還要制度化，才能有所收獲。美國(guó)著名公共政策研究學(xué)者林德布洛姆認(rèn)為，政策過程是一個(gè)漸進(jìn)調(diào)試的過程，隨著政策執(zhí)行，決策者必須不斷根據(jù)情況修正自己最初的方案，最終達(dá)到目標(biāo)。

在本案中，邵陽市優(yōu)化針對(duì)測(cè)評(píng)中出現(xiàn)的“搶報(bào)紙”問題，馬上采取監(jiān)督報(bào)紙印刷發(fā)行措施，同時(shí)對(duì)弄虛作假的問卷作廢處理，很快就平息風(fēng)波。同時(shí)，除了正常測(cè)評(píng)外，也加大對(duì)部門的暗訪，有效避免測(cè)評(píng)結(jié)果的不真實(shí)性。這些都在一定程度上有助于保障改革的效果。當(dāng)然，所有這些工作要想真正起到持久作用，還需要形成機(jī)制和制度，對(duì)于那些希望通過民意考察政府工作的決策者，邵陽的做法或許可以稱為一種經(jīng)驗(yàn)。

[建議]

民意測(cè)評(píng)的方案選擇

對(duì)于政府管理者來說，擺在面前的問題是，公眾對(duì)社會(huì)管理和公共服務(wù)的要求越來越高，管理的難度越來越大，而自己可以運(yùn)用的權(quán)力越來越小，這一切都源于政府對(duì)民意的依賴和公眾對(duì)政府管理的參與。當(dāng)?shù)胤秸畤L試?yán)妹褚庵喂贂r(shí)，必要的科學(xué)的政策或制度設(shè)計(jì)就應(yīng)該出臺(tái)，除了上面的分析外，以下幾點(diǎn)也值得考慮。

第一，選擇合適的機(jī)構(gòu)來組織民意測(cè)評(píng)。邵陽的做法是成立由市委、市紀(jì)委、組織部、宣傳部等主要領(lǐng)導(dǎo)組成的優(yōu)化經(jīng)濟(jì)環(huán)境考評(píng)委員會(huì)，制定《邵陽市優(yōu)化經(jīng)濟(jì)環(huán)境測(cè)評(píng)操作規(guī)范》和《邵陽市領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行辦法》。還是那句老話，政府不能既是裁判員，又是運(yùn)動(dòng)員。所以民主測(cè)評(píng)最好是規(guī)則由政府定，但實(shí)施由第三方進(jìn)行。實(shí)踐中，甘肅就曾委托第三方蘭州大學(xué)中國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)中心評(píng)價(jià)政府績(jī)效。青島市的做法也值得借鑒，他們通過培訓(xùn)專門的政績(jī)測(cè)評(píng)員來開展工作，既客觀又專業(yè)。此外，社科院、政府各咨詢機(jī)構(gòu)都可以勝任這項(xiàng)工作。這樣做能夠最大限度地確保測(cè)評(píng)結(jié)果的公正與科學(xué)。

第二，科學(xué)地選擇調(diào)查對(duì)象。一方面，地方政府習(xí)慣于利用報(bào)紙刊登問卷，例如邵陽、南京、武漢等都采取這種方式。其優(yōu)勢(shì)在于保證了問卷的有效回收，但缺點(diǎn)是缺乏全面性，真實(shí)性也受到影響。如果要測(cè)評(píng)政府部門，問卷最好刊登在大眾媒體上，比如都市報(bào)、晚報(bào)和互聯(lián)網(wǎng)上。邵陽的做法是把問卷刊登在《邵陽日?qǐng)?bào)》上，考慮到該報(bào)紙的發(fā)行對(duì)象主要是機(jī)關(guān)單位，這顯然排除了社會(huì)群體的參與。另一方面，如果要考察行政機(jī)關(guān)的服務(wù)環(huán)境，最佳的調(diào)查對(duì)象應(yīng)該是行政機(jī)關(guān)工作人員以外的廣大社會(huì)公眾，邵陽市選擇了黨政機(jī)關(guān)內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)和一般干部作為調(diào)查對(duì)象，顯然不夠科學(xué)。如果確實(shí)需要選擇一些固定調(diào)查對(duì)象，則委托專門的調(diào)查機(jī)構(gòu)進(jìn)行更為穩(wěn)妥有效。

第三，設(shè)計(jì)科學(xué)的考核標(biāo)準(zhǔn)及調(diào)查問卷?？己藰?biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)是整個(gè)測(cè)評(píng)工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，應(yīng)符合一些原則要求。比如，不能片面追求量化，對(duì)公共部門進(jìn)行測(cè)評(píng)最好有主觀測(cè)評(píng)要素輔助；對(duì)被測(cè)評(píng)對(duì)象按照職能分工進(jìn)行分類，設(shè)計(jì)不同的測(cè)評(píng)內(nèi)容也相當(dāng)重要。目前各地使用的問卷都比較簡(jiǎn)單劃一，不能體現(xiàn)差別。不僅如此，由于不能形成系統(tǒng)完整的考核標(biāo)準(zhǔn)體系，使許多測(cè)評(píng)活動(dòng)開展缺乏制度支持，往往走過場(chǎng)，不能堅(jiān)持不懈。近日，安徽省省政府委托政策咨詢機(jī)構(gòu)完成依法行政評(píng)估考核標(biāo)準(zhǔn)，就是希望在公共部門管理考核測(cè)評(píng)制度化上前進(jìn)一步，這是非常好的舉措。

最后，測(cè)評(píng)本身只能作為手段，測(cè)評(píng)如果不與其他規(guī)范掛鉤，就很難有效果，如果責(zé)任追究不能成為一種制度，則測(cè)評(píng)很難保持效果。邵陽市的民意測(cè)評(píng)與領(lǐng)導(dǎo)干部辭職掛鉤，是促進(jìn)各部門重視的關(guān)鍵。前幾年，南京市在民意測(cè)評(píng)中搞末位淘汰制，震動(dòng)一批人，然而一受到批判就不能堅(jiān)持，最終，一項(xiàng)好政策付諸東流。對(duì)于寄望于通過改革政務(wù)環(huán)境促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的改革者來說，改革不僅貴在創(chuàng)新，更貴在堅(jiān)持。