地下監(jiān)督： 反腐敗該不該“無間道”

最近，重慶市涪陵區(qū)秘密聘請(qǐng)了保密的干部觀察員，像《無間道》一樣上演“臥底”的情節(jié)，對(duì)全區(qū)處級(jí)以上干部進(jìn)行“地下”監(jiān)督（《重慶經(jīng)濟(jì)報(bào)》2005年7月6日）。這一措施甫一公布，即引起全國(guó)媒體的報(bào)道和公眾的爭(zhēng)議：這種方式是否真能成為反腐敗有效措施？是否有違法治精神？地方黨委組織部門是否有權(quán)組建一支“秘密隊(duì)伍”來監(jiān)督干部？贊同者有之，反對(duì)者有之。對(duì)此問題，我們應(yīng)有必要的思考和警醒。

干部觀察員的“非常任務(wù)”

在重慶涪陵區(qū)，有43人在和普通人一樣工作、生活之余，還懷有一項(xiàng)秘而不宣的任務(wù)：監(jiān)督該區(qū)處級(jí)及處級(jí)后備干部的工作圈、生活圈，然后向組織匯報(bào)。這就是“干部觀察員”，聘期兩年。據(jù)悉，這一制度于2004年9月已顯露端倪。該區(qū)最初聘請(qǐng)了200多名干部觀察員進(jìn)行試點(diǎn)，此后又對(duì)這200多人進(jìn)行了四到五次的遴選，最后才將人數(shù)定為43名。他們來自人大代表、政協(xié)委員、民主黨派和無黨派人士以及普通群眾。

為消除干部觀察員顧慮，使其安心工作和防止受到人身攻擊，涪陵區(qū)對(duì)其聘請(qǐng)采取了秘密方式。這43人是從區(qū)領(lǐng)導(dǎo)手中秘密接過聘書，他們并沒有額外的收入，其基本工作流程是這樣設(shè)計(jì)的：觀察員收集的信息，經(jīng)分析后，通過電話、信件或面談方式，反饋給區(qū)委組織部干部監(jiān)督科。該科再安排特定人員進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，最后向部領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)，采取有關(guān)措施，觀察員有權(quán)詢問對(duì)反映問題的處理情況。對(duì)干部觀察員管理，體現(xiàn)在半年召開一次觀察員會(huì)議，不定期向其發(fā)送學(xué)習(xí)材料，傳授觀察技巧，根據(jù)情況布置某一時(shí)期的重點(diǎn)觀察任務(wù)。干部觀察員與區(qū)委組織部干監(jiān)科單線聯(lián)系，彼此互不認(rèn)識(shí)。同時(shí)，他們被分別編號(hào)，在舉報(bào)中，觀察員署編號(hào)即可，以實(shí)現(xiàn)“舉報(bào)信件萬一被傳閱，別人看到的也只是一個(gè)編號(hào)而已?！彼麄儽O(jiān)督的結(jié)果將作為干部任用、管理和獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)。據(jù)透露，這份43人的名單為中共涪陵區(qū)委組織部3名官員掌握，接到舉報(bào)后將由這3名工作人員參與調(diào)查。此外，為最大程度地杜絕作弊，涪陵區(qū)委組織部將定期、不定期地對(duì)43名干部觀察員進(jìn)行考核，如有工作不力的，將直接被解聘。

涪陵區(qū)委組織部表示，實(shí)施干部觀察員制度只是在當(dāng)前體制下對(duì)干部監(jiān)督體系的一個(gè)補(bǔ)充，不能指望它就能成為反腐的主要渠道，或認(rèn)為它可以解決一切問題，而是希望干部們少犯錯(cuò)誤或不犯錯(cuò)誤，把精力放在工作、家庭和社會(huì)責(zé)任上。據(jù)悉，涪陵區(qū)率先在重慶市實(shí)行“密聘”干部觀察員，如該方式效果顯著，有望在全市推廣。

事實(shí)上，這些年各地為反腐都采取了一些類似的新鮮舉措，如妻子監(jiān)督丈夫、“小眼睛”盯“大眼睛”等反腐招法。2004年8月初，中共浙江省永康市委組織部下發(fā)文件，在全市聘請(qǐng)15個(gè)黨政一把手的妻子擔(dān)任“兩圈”(生活圈和社交圈)監(jiān)督信息員。對(duì)于作為黨政一把手的丈夫在八小時(shí)以外的生活圈和社交圈做些什么，這15個(gè)妻子將予以重點(diǎn)檢查和監(jiān)督，并隨時(shí)向組織部門反映丈夫的情況。應(yīng)該說，眼下在干部監(jiān)督措施不到位的情況下，涪陵區(qū)聘請(qǐng)干部觀察員進(jìn)行秘密監(jiān)督，實(shí)際上是一種事前監(jiān)督，是變“被動(dòng)監(jiān)督”為“主動(dòng)監(jiān)督”的一種新形式，一個(gè)補(bǔ)救措施，具有一定的探索意義。

反腐，別在創(chuàng)新中迷失

可以說，密聘“干部觀察員”體現(xiàn)了地方黨委和政府加強(qiáng)廉政建設(shè)的信心和決心，但仔細(xì)深究下去，卻反映了一種無奈。這種舉措是治標(biāo)不治本，其反腐防腐思路不得要領(lǐng)、劍走偏鋒，其合法性和有效性亦令人質(zhì)疑。

第一，秘密“偵探”及“地下”監(jiān)督，和民主監(jiān)督相去甚遠(yuǎn)。

反腐倡廉的關(guān)鍵不在于追求形式上創(chuàng)新，而在于以民主制約和權(quán)力監(jiān)督的陽(yáng)光制度。在干部監(jiān)督手段的選擇上，只有符合現(xiàn)代政治文明的基本規(guī)范，才是正確的方向。一方面，涪陵區(qū)用這種方式來監(jiān)督自己干部，還要對(duì)“干部觀察員”實(shí)行嚴(yán)格的保密措施，讓人看到了組織部門對(duì)干部的信任程度的降低，并不利于干部隊(duì)伍的穩(wěn)定。聘用秘密“干部觀察員”作為一種干部監(jiān)督機(jī)制，此舉雖然可以令一些貪官、庸官膽戰(zhàn)心驚，但是對(duì)于那些本本分分、忠于職守的廣大黨員干部來說，是否也會(huì)有一點(diǎn)不被信任的“心寒”呢？

另一方面，涪陵區(qū)的這種做法也是沒有充分利用現(xiàn)有監(jiān)督體系的體現(xiàn)。拓寬干部監(jiān)督渠道，完善干部監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)是十分必要的。但是，拋開中國(guó)現(xiàn)有監(jiān)督體系，啟用“干部觀察員”秘密監(jiān)督干部的“非常規(guī)”方式，凸顯的卻是民主監(jiān)督的困局———某些地方的人大監(jiān)督、政府監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督體系中存在缺憾。解決監(jiān)督不力的問題并不是要擴(kuò)大監(jiān)督隊(duì)伍，而是如何使現(xiàn)有監(jiān)督體系的職責(zé)得到充分發(fā)揮。

對(duì)于干部監(jiān)督來說，其實(shí)最有效的就是公開而廣泛的人民群眾監(jiān)督。這種“密聘”干部觀察員的監(jiān)督方式，只能起到限制約束公民對(duì)官員行使監(jiān)督權(quán)的作用，并不值得其他地區(qū)學(xué)習(xí)推廣。

第二，秘密“偵探”及“地下”監(jiān)督，沒有在法制框架下進(jìn)行。

任何一項(xiàng)廉政制度建設(shè)，都要置于黨紀(jì)國(guó)法建設(shè)中統(tǒng)籌安排，與國(guó)家法律、法規(guī)以及黨內(nèi)法規(guī)的基本精神、基本原則、基本政策保持高度一致，才可能具有生命力。對(duì)干部進(jìn)行監(jiān)督是必需的，但是建設(shè)一個(gè)現(xiàn)代化的國(guó)家必須依憲治國(guó)、依法治國(guó)。目前，《黨章》沒有設(shè)定“干部觀察制度”，其他規(guī)范性文件里也沒有關(guān)于“觀察員”的機(jī)構(gòu)、編制、經(jīng)費(fèi)渠道、預(yù)算科目等保障條款。按照我國(guó)法律，只有刑偵部門才有偵探權(quán)，任何個(gè)人或者團(tuán)體是不具備偵探權(quán)的。“干部觀察員”不屬于有資格的司法部門專業(yè)人員，領(lǐng)導(dǎo)干部的“生活圈”不屬于可以依法偵探的范圍，地市一級(jí)的組織部門也沒有權(quán)力“密聘”業(yè)余性質(zhì)的“偵探”。秘密聘請(qǐng)人暗中監(jiān)督干部既無法律依據(jù)，也容易違背公民社會(huì)的精神。這是建設(shè)和諧社會(huì)中的一個(gè)不和諧音。

顯然，涪陵區(qū)的干部觀察員制度存在著天然缺陷：它并非建立在信任司法機(jī)關(guān)，信任多數(shù)普通干部的基礎(chǔ)之上，也沒有貫徹“依法治國(guó)”的理念和意識(shí)，而是由徹頭徹尾的“清官意識(shí)”主導(dǎo)了整個(gè)制度的建立，是典型“人治”社會(huì)才常用的手段。社會(huì)監(jiān)督必須在法律允許的范圍內(nèi)進(jìn)行，監(jiān)督應(yīng)該是公開的、相互的。

第三，秘密“偵探”及“地下”監(jiān)督，加大了干部監(jiān)督風(fēng)險(xiǎn)與難度。

目前，一個(gè)不可忽視的問題是，普通公民的監(jiān)督權(quán)在不少地方和領(lǐng)域還沒有得到真正的落實(shí)，打擊報(bào)復(fù)舉報(bào)人的事件層出不窮。河北省石家莊建委干部郭光允舉報(bào)原河北省委書記程維高的違紀(jì)和腐敗問題而備受打擊迫害即是例子。啟用體制外“非常規(guī)”手段來對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部加以監(jiān)督，其結(jié)果將導(dǎo)致監(jiān)督的風(fēng)險(xiǎn)與難度加大。雖然涪陵區(qū)委組織部信誓旦旦表示對(duì)干部觀察員的職務(wù)、姓名等實(shí)行嚴(yán)格的保密措施，但是地球人都知道，這種保證是靠不住的。既要監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)，又不能暴露身份，“地下”干部觀察員承受的壓力和風(fēng)險(xiǎn)可以想見。

同時(shí)，干部觀察員既沒有因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)干部腐敗而利益受損，更不可能從懲處腐敗中直接獲益，他們會(huì)冒著風(fēng)險(xiǎn)干吃力不討好的事嗎？而且，真正了解領(lǐng)導(dǎo)干部“生活圈”的人，往往是領(lǐng)導(dǎo)身邊的人，看到或聽到領(lǐng)導(dǎo)一些不良苗頭甚至違紀(jì)違法行為，領(lǐng)導(dǎo)身邊的“干部觀察員”是否有勇氣向有關(guān)部門反映也是一個(gè)未知數(shù)。

第四，秘密“偵探”及“地下”監(jiān)督，難以達(dá)到預(yù)期目的。

密聘“干部觀察員”的做法，仍是一種“觀賞性立法”。一方面，“下級(jí)監(jiān)督上級(jí)”是干部監(jiān)督體系中不可缺少的一個(gè)部分，但是這批義務(wù)觀察員畢竟只是臨時(shí)聘用而且有隨時(shí)被解聘的可能，其監(jiān)督權(quán)力并非法律賦予，那么用什么制度保障“干部觀察員”監(jiān)督區(qū)委書記、區(qū)長(zhǎng)呢？同時(shí)，這種監(jiān)督因其隱秘性，注定是無序、失范的。監(jiān)督誰、何時(shí)監(jiān)督，幾乎全憑“密探”的好惡。這種不透明的監(jiān)督，不僅助長(zhǎng)了人們對(duì)社會(huì)的不公正感，而且也增長(zhǎng)人們相互猜疑、戒備、恐懼的心理。即使一時(shí)有些許的監(jiān)督效果，最終也會(huì)得不償失。

“觀察員”的觀察亦缺乏公正性。要確保公正性，需對(duì)干部觀察員在制度上有所約束，比如，客觀公正的標(biāo)準(zhǔn)是什么？為防止觀察員的私心，應(yīng)不應(yīng)該有回避規(guī)定？顯然，現(xiàn)行的制度還比較粗略。還有，觀察員不被允許使用任何設(shè)備，僅憑肉眼觀察，客觀性、準(zhǔn)確性必然要打折扣，而且也很難提供清晰的線索，供組織部門進(jìn)一步細(xì)察。這個(gè)矛盾說明了“因?yàn)橛^察手段有限，觀察員的作用實(shí)際上也是有限的”。所以，這種體系缺乏可操作性，甚至很有可能流于形式。