溫嶺民主懇談會：為民主政治尋找生長空間

1999年6月25日，溫嶺市松門鎮(zhèn)黨委、政府召開了村民們從來沒有見識過的會議。和往常不一樣，這次會議沒有鎮(zhèn)領(lǐng)導鏗鏘有力的宏篇大論，200多名自發(fā)趕來的群眾與鎮(zhèn)領(lǐng)導進行了平等的對話。群眾提出的問題大到村鎮(zhèn)建設規(guī)劃，小到鄰里糾紛，鎮(zhèn)領(lǐng)導耐心聽講、周詳?shù)亟忉屌c答復。

這就是最早的一次民主懇談會。5年過去了，這被人稱為“泥土里誕生的村議會”并沒有消亡，它不斷演進，已經(jīng)成為一種新型的民主形式。有學者認為，溫嶺民主懇談會為中國的民主政治尋找了新的生長空間。

初始形態(tài)：思想政治工作的創(chuàng)新載體

民主懇談是浙江溫嶺市原創(chuàng)性的基層民主形式。但是，民主懇談創(chuàng)始者的初衷并不是為了構(gòu)建一種新型的民主形式，而是探索新形勢下如何加強和改進農(nóng)村基層的思想政治工作。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的民主懇談會一般每季度召開一次，一期一個主題，懇談會的內(nèi)容主要是當?shù)氐闹攸c工作以及群眾普遍關(guān)注的問題。參加懇談會的群眾大多是有備而來的。在松門鎮(zhèn)第6期城鎮(zhèn)建設民主懇談會上，松西村某拆建戶一位60多歲的婆婆帶領(lǐng)四個媳婦向政府提意見，說按照“拆一還一”的拆遷政策，她家被拆了六間房子應該還給六間宅基地，為什么政府只給了四間。她們手持鎮(zhèn)政府的紅頭文件，輪番上陣，據(jù)理力爭。

村一級的民主懇談會每半年召開一次，凡本村村民均可參加。方式與鎮(zhèn)民主懇談會類似，但村級民主懇談會的開展并不順利。最初，有些村民的發(fā)言無序、非理性和情緒化比較突出，有“火藥味”。過激的言辭批評使村干部頗為尷尬，部分村干部則反映自己有種被“批斗”的感覺。有些村干部開了一次懇談會后就不敢再開第二次了。

隨著村民在懇談會上提出的問題和要求逐步得到妥善的解決，村民們對干部的態(tài)度也漸漸地改變，由猜疑轉(zhuǎn)向信任，由抬杠轉(zhuǎn)向合作，由矛盾轉(zhuǎn)向和諧。

幾年下來，村民和村干部逐漸接受了民主懇談會，民主懇談會漸漸成為村民的生活方式，成為農(nóng)村黨支部和村委會的“執(zhí)政”方式。據(jù)了解，松門鎮(zhèn)有一個村每年召開民主懇談會30多次，懇談的內(nèi)容大到村莊整治，小到村里垃圾桶的制作樣式。為此，有媒體贊譽說這是“泥土里誕生的村議會”。

體制外的生長：原創(chuàng)性的基層民主形式

民主懇談作為群眾與政府平等對話的一種新的方式和機制，它無疑是思想政治工作的一個創(chuàng)新載體。然而，從更深層次考察它的特性，民主懇談已經(jīng)超出了其思想政治工作的本來意義，“懇談”一詞已經(jīng)涵蓋不了其內(nèi)在的全部價值，這是民主懇談的創(chuàng)始者始料未及的。

由此，民主懇談會也就進入了它的第二個發(fā)展階段———由思想政治工作的載體轉(zhuǎn)向基層民主。

2000年12月25-26日，溫嶺市委與浙江省委宣傳部、浙江日報社聯(lián)合召開了“用民主方法加強和改進農(nóng)村思想政治工作研討會”。與會專家在觀摩了松門鎮(zhèn)的民主懇談會之后，他們對民主懇談的關(guān)注和興奮點不約而同地從農(nóng)村思想政治工作轉(zhuǎn)向了基層民主。

有了對民主懇談的親身體驗，人民日報社記者吳感慨地說，“這不是演習，是真刀真槍的實戰(zhàn)，沒想到會這么熱烈，這么切合實際。民主懇談會實際上就是提供了一條讓群眾參政、議政的渠道?！?/p>

2001年6月22日，牧嶼鎮(zhèn)政府召開“牧嶼山公園建設民主懇談會”。在政府負責人和武漢市城市建設規(guī)劃設計院的專家介紹了公園建設初步方案后，100多位自愿前來參加懇談會的群眾對鎮(zhèn)政府提出的方案展開熱烈的討論，提出了35條意見和建議，內(nèi)容涉及公園的建筑設計風格，景點的設計、命名、布局，公園周邊地區(qū)污染源的治理等等。經(jīng)過市建設局和設計院專家的研究，其中17條被采納，原方案也進行了較大的修改。

2002年8月11日，溫嶠鎮(zhèn)政府召開“江廈學區(qū)校網(wǎng)調(diào)整民主懇談會”。鎮(zhèn)政府從優(yōu)化教育資源配置和提高教學質(zhì)量的角度考慮，建議將青嶼中學撤并到江廈中學?？墒牵麄儧]有想到這一“好事”竟遭到青嶼片群眾的強烈反對。群眾反對的理由很簡單：學校撤并帶來的食宿、交通費用增加了他們的經(jīng)濟負擔，而且學生上學早出晚歸途中也不安全。

為此，鎮(zhèn)黨委、政府在懇談會現(xiàn)場慎重研究了群眾的意見后當場作出決定，青嶼中學暫緩撤并，待撤并時機成熟后再做研究。當鎮(zhèn)黨委書記宣布這一決定時，現(xiàn)場響起了熱烈的掌聲，幾位青年人激動得把手中的頭盔拋向空中。

體制內(nèi)的融合：推動基層人大改革

民主懇談會源于基層的創(chuàng)新，是沒有法律地位的，屬于體制之外的制度安排的自然生長。而這種體制外的制度安排是否具有合法性，是否具有可持續(xù)性呢？這就涉及到一個制度框架問題，也就是民主懇談與法律、法規(guī)和現(xiàn)有的一些具體制度協(xié)調(diào)的問題，其中最主要的是與基層人大制度如何協(xié)調(diào)。

基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大有四項法定的重要職權(quán)，即選舉權(quán)、罷免權(quán)、重大事項決定權(quán)和對政府的監(jiān)督權(quán)。然而長期以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的重大公共事務并不是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作出決定，社會重大公共事務的決定權(quán)事實上集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府。至于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對政府權(quán)力運行的監(jiān)督，也是無從談起的。

處于“死機”狀態(tài)的基層人大，讓我們獲得了一個想象空間，我們開始探索民主懇談會與基層人大結(jié)合的可行性以及結(jié)合的有效途徑，試圖以民主懇談會“激活”基層人大；另一方面，通過民主懇談會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的結(jié)合，將游離于體制外的民主懇談會納入現(xiàn)行的制度框架之內(nèi)，將這一具有原創(chuàng)性的基層民主形式導入可持續(xù)發(fā)展的軌道。這樣，民主懇談會就進入了第三個發(fā)展階段。

今年初，溫嶺在新河、澤國等地進行民主懇談與基層人大結(jié)合新的探索。新河鎮(zhèn)探索的課題是“參與式預算”，即讓人大代表和公眾參與并監(jiān)督鎮(zhèn)政府2005年度的財政預算編制，這一次民主懇談會被引入鎮(zhèn)人大體制內(nèi)。

7月27日，新河鎮(zhèn)在人代會期間召開民主懇談會，90名鎮(zhèn)人大代表直接參與了政府的財政預算編制，193名群眾自發(fā)前來參加旁聽。鎮(zhèn)人大代表和到會的群眾就鎮(zhèn)政府的預算方案與鎮(zhèn)政府進行了對話和質(zhì)詢，并提出了縮減行政管理費開支、增加教育投入等18個問題。

懇談會結(jié)束后，政府與人大主席團、人大財政審查小組召開聯(lián)席會議討論人大代表提出的問題，調(diào)整了包括縮減行政管理費25萬在內(nèi)的9個項目，增減的資金合計237萬元。鎮(zhèn)政府據(jù)此修改了財政預算，并在第二天的人大代表全體會議上獲得通過。

世界與中國研究所所長李凡認為，目前我國的一些地方政府雖然也在進行公共預算改革，但仍然是由政府主導，人大并沒有真正改變“橡皮圖章”的地位，新河鎮(zhèn)的預算改革是中國地方政府公共預算改革的重大突破，實現(xiàn)了初步透明和參與的公共預算改革。

創(chuàng)新的意義：治理型模式的張力

溫嶺民主懇談經(jīng)過5年多時間的不斷探索、深化、完善和發(fā)展，已經(jīng)初步臻于制度化、程序化、規(guī)范化，擴大了基層民主，改善了黨在基層的領(lǐng)導方式和執(zhí)政方式，北京大學政府管理學院副院長王浦劬教授稱之為“原創(chuàng)性的民主載體”。

王浦劬教授認為，從溫嶺基層民主建設的邏輯起點看，它不是首先選擇民主選舉制，而是首先選擇民主決策、民主管理這些環(huán)節(jié)，當然也包括民主監(jiān)督，這樣它就提出了一個民主政治建設新的切入點和模式，這種模式可以概括為治理型模式。

至于民主懇談的實踐意義，他以“四層解讀”來歸納：第一層解讀，溫嶺民主懇談會內(nèi)含著對中國基層民主建設，特別是中國基層權(quán)力組織戰(zhàn)略思路的思考；第二層解讀，有助于社會矛盾的解決和決策效率的提高；第三層解讀，民主懇談會雖然是基層的民主，而現(xiàn)有的做法已經(jīng)體現(xiàn)出了黨的領(lǐng)導、人民當家作主和依法治國這三方面的統(tǒng)一；第四層解讀，它還包含著這樣一個命題，中國共產(chǎn)黨作為一個執(zhí)政黨執(zhí)政方式如何改變，也包含提高執(zhí)政黨執(zhí)政能力的問題。

中國人民大學國際關(guān)系學院副院長、政治學系張小勁教授認為，溫嶺懇談會揭示了中國農(nóng)村基層改革和制度變遷的重要方式：在既有的制度框架下的改進與創(chuàng)新，為民主政治尋找和確定新的生長空間。