開發(fā)性金融的實(shí)踐與理念

國家開發(fā)銀行內(nèi)蒙古自治區(qū)分行

■編者按開發(fā)性金融理論是國家開發(fā)銀行在十年改革發(fā)展中逐步形成的。實(shí)踐證明，開發(fā)性金融理論是符合當(dāng)前國情的理論創(chuàng)新，并正在支持國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)中發(fā)揮著重要的指導(dǎo)作用。為了使自治區(qū)各級黨政部門，包括各旗縣黨政部門進(jìn)一步深入了解開發(fā)性金融的實(shí)踐與理念，加強(qiáng)與開發(fā)銀行的合作，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，本刊推出如下文章:

■概況國家開發(fā)銀行成立于1994年3月，至今已經(jīng)歷了十年的改革和發(fā)展歷程。國家開發(fā)銀行是直屬國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)、具有法定國家信用的開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)，注冊資本金500億元人民幣，總行設(shè)在北京，目前在全國設(shè)有32家分行和一個(gè)香港代表處……

一、國家開發(fā)銀行的基本情況

國家開發(fā)銀行成立于1994年3月，至今已經(jīng)歷了十年的改革和發(fā)展歷程。國家開發(fā)銀行是直屬國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)、具有法定國家信用的開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)，注冊資本金500億元人民幣，總行設(shè)在北京，目前在全國設(shè)有32家分行和一個(gè)香港代表處。

（一）開發(fā)性金融實(shí)踐與理論框架的形成

從1998年開始，以三次信貸改革為主要標(biāo)志，開發(fā)銀行從2001年開始實(shí)現(xiàn)了經(jīng)營業(yè)績的根本好轉(zhuǎn)，顯著增強(qiáng)了支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力，較好實(shí)現(xiàn)了開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)國家信用和市場業(yè)績的結(jié)合和統(tǒng)一。在不斷的改革和探索中，開發(fā)銀行除了自身經(jīng)營狀況得到根本改變，在理論的總結(jié)和理念的轉(zhuǎn)變方面也取得了豐碩的成果，開發(fā)性金融實(shí)踐與理論的框架逐步形成。

立足國情需要，考慮開行自身特點(diǎn)，為了充分發(fā)揮開發(fā)性金融在國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中的作用，開發(fā)銀行在實(shí)踐中完善了自身的任務(wù)、定位和目標(biāo)。

開發(fā)銀行的任務(wù)：立足社會主義初級階段經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的瓶頸制約和市場缺損的國情特點(diǎn)，按照科學(xué)發(fā)展觀的要求和宏觀調(diào)控政策目標(biāo)，運(yùn)用開發(fā)性金融的建設(shè)市場方法，建立長期穩(wěn)定的資金來源，籌集和引導(dǎo)社會資金，重點(diǎn)支持基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)及其配套工程建設(shè)，以及政府急需發(fā)展的其他領(lǐng)域，完善風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制，推進(jìn)市場建設(shè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)、區(qū)域、經(jīng)濟(jì)社會、人與自然、國內(nèi)和對外開放的協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)政府持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展和安全的目標(biāo)。

開發(fā)銀行的定位：開發(fā)銀行是直屬國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的具有法定國家信用的開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)。開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)是政策性金融機(jī)構(gòu)的深化和發(fā)展，以國家信用為基礎(chǔ)，以市場業(yè)績?yōu)橹е?，通過融資貫徹國家政策，實(shí)現(xiàn)政府的發(fā)展目標(biāo)。

開發(fā)銀行的經(jīng)營目標(biāo):實(shí)現(xiàn)國家信用和市場業(yè)績的統(tǒng)一，并防范金融風(fēng)險(xiǎn)，以此不斷提高支持經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的能力。

（二）開發(fā)銀行取得了豐碩的工作成果

國家開發(fā)銀行在積極支持經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中，發(fā)揮了重要而獨(dú)特的作用。幾年來，開發(fā)銀行累計(jì)投放貸款一萬多億元，重點(diǎn)支持了國家交通運(yùn)輸、倉儲和郵政業(yè)，電力、燃?xì)?、水生產(chǎn)和供應(yīng)，水利、環(huán)境和公共設(shè)施業(yè)，采礦業(yè)、制造業(yè)，信息傳輸、計(jì)算機(jī)和軟件業(yè)等領(lǐng)域的項(xiàng)目建設(shè)，對于調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長發(fā)揮了重要作用。

截至2003年年底，開行已連續(xù)4年聘請國際著名的會計(jì)公司進(jìn)行外部審計(jì)，并在國有銀行中率先通過年報(bào)披露外審結(jié)果。普華永道在對2002年開行貸款分類逐筆跟蹤和復(fù)核認(rèn)定后，出具的無保留意見的審計(jì)報(bào)告認(rèn)為：“開發(fā)銀行在多項(xiàng)財(cái)務(wù)指標(biāo)上明顯高于國內(nèi)及國際同行?！?/p>

開行的工作得到了國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的充分肯定。溫家寶總理在今年2月召開的全國銀行、證券、保險(xiǎn)工作會議上，明確提出：國家開發(fā)銀行要充分發(fā)揮開發(fā)性金融作用，利用自身優(yōu)勢，支持經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，防止一些行業(yè)盲目投資和低水平重復(fù)建設(shè)……黃菊副總理2003年11月7日在會見國家開發(fā)銀行國際顧問委員會第五次會議的成員時(shí)說：國家開發(fā)銀行是中國政府的開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)，在制度創(chuàng)新、支持經(jīng)濟(jì)和市場業(yè)績方面進(jìn)行了積極有益的探索，將成為支持中國經(jīng)濟(jì)改革發(fā)展的一支重要力量。

二、開發(fā)性金融的基本原理和作用

（一）開發(fā)性金融的基本特征

開發(fā)性金融是實(shí)現(xiàn)政府發(fā)展目標(biāo)、彌補(bǔ)體制落后和市場失靈，有助于維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)金融安全、增強(qiáng)競爭力的一種金融形式。

主要具有以下特征：

一是通過融資推動項(xiàng)目建設(shè)和所及領(lǐng)域的制度及市場建設(shè)，用建設(shè)制度、建設(shè)市場的方法實(shí)現(xiàn)政府發(fā)展目標(biāo)。

二是以國家信用為基礎(chǔ)，市場業(yè)績?yōu)橹е?，信用建設(shè)為主線，促進(jìn)融資體制的完善和信用制度的發(fā)展。

三是以融資優(yōu)勢和政府組織協(xié)調(diào)優(yōu)勢相結(jié)合，推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展和市場建設(shè)。

四是通過實(shí)行政府機(jī)構(gòu)債券和金融資產(chǎn)管理方式相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)損益平衡。

（二）為什么需要開發(fā)性金融

立足我國基本國情，樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，是推進(jìn)開發(fā)性金融合作的基本出發(fā)點(diǎn)。我國是發(fā)展中經(jīng)濟(jì)、發(fā)展中體制、發(fā)展中市場，樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀是全面建設(shè)小康社會的根本要求。近年來，我國國民經(jīng)濟(jì)保持持續(xù)快速的發(fā)展勢頭，經(jīng)濟(jì)體制改革取得重大進(jìn)展。但經(jīng)濟(jì)金融體制及市場建設(shè)仍然落后于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的要求，人口多、資源少、發(fā)展不平衡等問題依然突出，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展瓶頸大量存在。中央提出要實(shí)現(xiàn)“五個(gè)統(tǒng)籌”，堅(jiān)持以人為本，樹立全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀，根本著眼點(diǎn)就是要用新的發(fā)展思路實(shí)現(xiàn)更快更好的發(fā)展。體現(xiàn)在金融上，就是要把金融發(fā)展和科學(xué)發(fā)展觀相結(jié)合，立足于科學(xué)發(fā)展觀來認(rèn)識金融，積極發(fā)揮金融的作用。加強(qiáng)與各地的開發(fā)性金融合作，是從國情出發(fā)，深入貫徹落實(shí)十六大和十六屆三中全會精神，推動樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)處于一個(gè)重要關(guān)口，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，必須解決許多新的矛盾和瓶頸。我國經(jīng)濟(jì)連續(xù)25年年均增長9.4%，去年GDP達(dá)到14,000多億美元，人均GDP首次突破1,000美元。這種高速擴(kuò)容的趨勢至少要維持10年以上。同時(shí)，瓶頸制約和市場缺損廣泛存在。自去年以來我國經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了新一輪周期性波動，部分行業(yè)和地區(qū)投資增長過快，低水平重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重，煤電油運(yùn)等供求緊張，貨幣信貸增長過快，貸款結(jié)構(gòu)不合理。為此，黨中央、國務(wù)院采取了一系列宏觀調(diào)控措施。這些矛盾從根本上都可以歸結(jié)為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求和金融發(fā)展相脫節(jié)，融資體制發(fā)展落后，市場建設(shè)發(fā)展落后，使得經(jīng)濟(jì)社會得不到統(tǒng)籌發(fā)展所必需的融資支持，投資、消費(fèi)、出口三大因素難以協(xié)調(diào)高效地發(fā)揮作用，瓶頸領(lǐng)域不斷涌現(xiàn)。表現(xiàn)為既有能源交通等物質(zhì)瓶頸，又有融資體制瓶頸，使“三農(nóng)”、中小企業(yè)、西部開發(fā)、東北等老工業(yè)基地、縣域經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域，得不到信貸融資的足夠支持。

供給瓶頸和需求制度落后產(chǎn)生的瓶頸就是制度和市場瓶頸，是相連并存的，有供給瓶頸的地方，往往也有制度和市場瓶頸。制度和市場瓶頸不僅使政府難以有效調(diào)節(jié)區(qū)域間、社會成員間的收入分配差距，也是造成企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)不健全，社會信用缺失等問題的根本原因。尤其是西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，由于制度建設(shè)和市場發(fā)育方面的不足，對經(jīng)濟(jì)建設(shè)產(chǎn)生的不良影響往往體現(xiàn)得更加明顯。

（三）制度和市場該由誰來建設(shè)以及如何建設(shè)

中國的發(fā)展與西方不同，西方國家形成發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)體制經(jīng)歷了盲目、漫長的演進(jìn)，付出了極高成本和代價(jià)。中國不能再走自發(fā)演進(jìn)的老路，沒有自由進(jìn)化、重新發(fā)育的時(shí)間和空間，也沒有財(cái)力承受巨大的自然演進(jìn)成本。制度在中國不是自然演進(jìn)的，是可以而且必須進(jìn)行建設(shè)的。

十六大明確提出了制度建設(shè)和體制創(chuàng)新的任務(wù)，其主要內(nèi)容就是建設(shè)市場，把它作為全面建設(shè)小康社會強(qiáng)有力的體制保障。這可以看成是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的第四個(gè)拉動力，就像投資、出口和消費(fèi)三個(gè)拉動力一樣。中國可以而且必須發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢，通過自覺主動地建設(shè)制度和市場，實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展。在中國當(dāng)前的國情下，制度建設(shè)和市場建設(shè)具有整體的、根本的、全局的作用，將進(jìn)一步提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的效率和協(xié)調(diào)性。當(dāng)前要結(jié)合國情，積極主動地建設(shè)制度和市場，彌補(bǔ)和解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的熱點(diǎn)、難點(diǎn)，為全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展做出貢獻(xiàn)。在經(jīng)濟(jì)全球化形勢下，不加速建設(shè)體制和市場，不加快發(fā)展，對內(nèi)會制約全面建設(shè)小康社會，對外會威脅國家經(jīng)濟(jì)金融安全。

1.解決瓶頸問題，必須充分發(fā)揮政府的作用

在制度和市場建設(shè)過程中，政府的作用至關(guān)重要。不是一說搞市場經(jīng)濟(jì)，政府的作用就沒有了，一切都依靠市場，這可能導(dǎo)致更大的失敗和停頓?，F(xiàn)在的問題不是要不要政府發(fā)揮作用，而是政府怎樣發(fā)揮作用。尤其在經(jīng)濟(jì)金融全球化的趨勢下，對政府管理經(jīng)濟(jì)和金融風(fēng)險(xiǎn)提出了新的挑戰(zhàn)。宏觀調(diào)控的作用是短期的，深層次的制度建設(shè)和市場建設(shè)的作用更為長遠(yuǎn)。

政府信用是整個(gè)社會信用的基礎(chǔ)。在中國，政府信用是一個(gè)杠桿和支點(diǎn)，能夠把過去和將來連接起來，把傳統(tǒng)體制和市場體制連接起來。

政府要和市場結(jié)合起來。在市場和制度的發(fā)育階段，不能一切都依靠還不成熟的市場。政府要和市場結(jié)合起來，相互協(xié)調(diào)，形成合力，這在當(dāng)前具有高效率。

市場的成功就是政府的成功。市場有效的背后實(shí)質(zhì)是政府的有效，這是政府和市場統(tǒng)一的一面。政府的目標(biāo)不僅是單個(gè)項(xiàng)目和產(chǎn)品的成功，還要有市場發(fā)展和制度建設(shè)的成功。這種成功是全局的、系統(tǒng)的，對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展具有事半功倍的效果。

充分發(fā)揮政府信用的高能量。在我國體制轉(zhuǎn)軌過程中，政府既要制定規(guī)則，又要在相當(dāng)領(lǐng)域和相當(dāng)程度上發(fā)揮示范作用，具有管理、規(guī)范、提供制度框架和參與運(yùn)行雙重身份。

2.制度和市場建設(shè)，特別是瓶頸領(lǐng)域的制度和市場建設(shè)，需要開發(fā)性金融發(fā)揮作用

過去我們進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)，解決各種物質(zhì)瓶頸問題完全靠政府，一律由財(cái)政來承擔(dān)。上個(gè)世紀(jì)70年代后隨著金融的發(fā)展，金融逐步取代了財(cái)政覆蓋經(jīng)濟(jì)的職能。這期間，由于把銀行貸款仍當(dāng)成財(cái)政撥款來調(diào)配，加上銀行自身管理很差，形成了巨額不良貸款。1997年亞洲金融危機(jī)以來，商業(yè)金融吸取過去造成大量不良貸款的教訓(xùn)，與政府拉開距離。雖然銀行取得獨(dú)立性開始注重風(fēng)險(xiǎn)控制，但由于無法解決制度與信用的缺損和空白的問題，即市場建設(shè)空白問題，導(dǎo)致大幅度收縮貸款，使得經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展許多領(lǐng)域得不到融資的支持。從金融發(fā)展看，取得獨(dú)立性、注重風(fēng)險(xiǎn)控制是金融的一次進(jìn)步。但是換一個(gè)角度看問題，這仍然是就金融談金融，是單純的金融觀點(diǎn)，過分地強(qiáng)調(diào)自己的作用，錯(cuò)把美國的金融當(dāng)成中國的金融，而中國的金融還有很多的制度建設(shè)、市場建設(shè)任務(wù)沒有完成。

依靠開發(fā)性金融解決瓶頸問題，是市場發(fā)展的客觀必然要求。特別是社會發(fā)展的制度瓶頸問題，彌補(bǔ)歷史性的市場空白、制度空白、市場建設(shè)空白，這是不以個(gè)人意志為轉(zhuǎn)移的。只要財(cái)政和商業(yè)金融發(fā)揮不了作用的地方，就需要開發(fā)性金融發(fā)揮先鋒作用。市場發(fā)展問題不是行政分配問題，市場是在建設(shè)和競爭中發(fā)展的。目前在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展亟需解決的瓶頸領(lǐng)域，開行既具備主觀條件，又具備客觀條件。開行通過組織增信，把融資優(yōu)勢與政府組織協(xié)調(diào)優(yōu)勢相結(jié)合，共同推進(jìn)信用建設(shè)和制度建設(shè)，最終通過市場建設(shè)，在市場上實(shí)現(xiàn)政府的發(fā)展目標(biāo)，對國家和金融的整體發(fā)展能發(fā)揮很大的作用。

推進(jìn)制度和市場建設(shè)的基本方法：

第一，以國家信用為基礎(chǔ)，以市場業(yè)績?yōu)橹е越ㄔO(shè)市場來實(shí)現(xiàn)政府的目標(biāo)

開發(fā)性金融堅(jiān)持不因有國家信用而降低資產(chǎn)質(zhì)量，也不因有好的市場業(yè)績而丟失國家信用。開發(fā)性金融運(yùn)用國家信用建設(shè)制度和市場，不以盈利為首要目的，但由于是在市場中，必須靠自己的盈利和市場業(yè)績生存，保持資產(chǎn)質(zhì)量。開發(fā)性金融強(qiáng)調(diào)市場業(yè)績，并不是為了個(gè)體利益和機(jī)構(gòu)部門利益，而是把財(cái)力集中用于新的瓶頸領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)。開發(fā)性金融的盈利有利于維護(hù)政府信用的市場形象，進(jìn)一步鞏固和增強(qiáng)國家信用，更好地服務(wù)于政府的政策意圖。

第二，堅(jiān)持建設(shè)制度、建設(shè)市場的方法

這是開發(fā)性金融的重要手段，也是與商業(yè)金融的重要區(qū)別。商業(yè)金融是被動地運(yùn)用制度和市場，難以建設(shè)市場，而開發(fā)性金融是主動地運(yùn)用和依托國家信用建設(shè)制度和市場，在沒有市場的地方建設(shè)市場，在有市場的地方建設(shè)發(fā)展市場。在運(yùn)行中，開發(fā)性金融不直接進(jìn)入已經(jīng)高度成熟的商業(yè)化領(lǐng)域，而是從不成熟的市場做起。只要是市場缺損、法人等制度缺損，而又有光明市場前景的投融資領(lǐng)域，能夠進(jìn)行制度建設(shè)和市場建設(shè)的、以整合體制資源取得盈利的，都是開發(fā)性金融發(fā)揮作用的領(lǐng)域，特別是政府關(guān)注的熱點(diǎn)和難點(diǎn)。開行沿著政府路徑，以融資為杠桿，通過政府協(xié)調(diào)，對項(xiàng)目法人進(jìn)行孵化、培育、完善、考核，推動治理結(jié)構(gòu)、法人、現(xiàn)金流和信用的建設(shè)，使國家信用、開行信用、地方政府信用能夠轉(zhuǎn)化出企業(yè)信用，發(fā)育大小不一的市場主體。

第三，國家及政府組織增信，是開發(fā)性金融的一個(gè)重要原理和方法

國家及政府組織增信是一個(gè)國際慣例。核心是使被增信一方能夠有效防范風(fēng)險(xiǎn)，建立風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制和信用體系，使市場得以建設(shè)發(fā)展。國家及組織增信是市場化過程中的一個(gè)重要組成部分，在市場建設(shè)中可以轉(zhuǎn)化成多種形式，如建立信用擔(dān)保體系，引入外部會計(jì)和評級公司、公開透明運(yùn)作等。最終通過各種市場化、制度化的方式，把組織增信變成市場的約束、市場中介的監(jiān)督和公眾的監(jiān)督。組織增信是開行與政府的一種重要合作方式，雙方通過共建信用體系和制度體系來防范風(fēng)險(xiǎn)，體現(xiàn)的是共識、共建、協(xié)調(diào)、合作的關(guān)系，而不僅僅是訴訟關(guān)系。通過國家及政府組織增信，能夠有效彌補(bǔ)《擔(dān)保法》的不足，充分發(fā)揮政府的組織優(yōu)勢和政治優(yōu)勢。開發(fā)性金融將政府的組織優(yōu)勢與開行的融資優(yōu)勢相結(jié)合，成為組織增信的社會功能，成為市場經(jīng)濟(jì)分配資源新的基礎(chǔ)性平臺和支柱，成為市場建設(shè)的重要一步。這當(dāng)中政府起了關(guān)鍵性作用。過去一說政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)，就是不良貸款產(chǎn)生的原因，好像政府是一個(gè)多余的環(huán)節(jié)。但在政府組織增信中，政府不僅是必要的環(huán)節(jié)，而且從過去的被動角色變成主動角色，政府和銀行的關(guān)系也不再是互相分離、沖突和力量抵消的關(guān)系，而是形成合力。這個(gè)原理既適用于大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，也適用于社區(qū)金融等中小企業(yè)融資，這就是建設(shè)市場的中國方式。這既有利于增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)活力，又有利于加大宏觀調(diào)控力度，控制行業(yè)和項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。其核心在于建立一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制和信用體系，使被增信一方能夠有效防范風(fēng)險(xiǎn)和減少損失，使市場得以建設(shè)發(fā)展。這些年，開行不是靠補(bǔ)貼和國家貼息資金運(yùn)轉(zhuǎn)，也不是對國家信用簡單地分配，而是在依靠國家信用的基礎(chǔ)上，不斷地運(yùn)用和放大國家信用在市場建設(shè)和制度建設(shè)中的功能和作用。

第四，堅(jiān)持以信用建設(shè)為主線,推進(jìn)治理結(jié)構(gòu)、法人、現(xiàn)金流和信用四項(xiàng)建設(shè)

治理結(jié)構(gòu)建設(shè)：開發(fā)性金融把法人治理結(jié)構(gòu)當(dāng)成治理結(jié)構(gòu)的一個(gè)階段和組成部分，在法人未建立或完善之前，開發(fā)性金融依靠政府協(xié)調(diào)下的治理結(jié)構(gòu)來彌補(bǔ)法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)的不足。法人建設(shè)：開發(fā)性金融以流動性平衡作為手段和切入點(diǎn)，把收支流量平衡的法人孵化成資產(chǎn)負(fù)債表平衡的法人。現(xiàn)金流建設(shè)：開發(fā)性金融的項(xiàng)目現(xiàn)金流具有從少到多、從不穩(wěn)定到穩(wěn)定的特征。開發(fā)性金融可以采取兩類方法建設(shè)現(xiàn)金流，一是通過信用建設(shè)構(gòu)造均衡現(xiàn)金流；二是在不均衡現(xiàn)金流基礎(chǔ)上適應(yīng)不均衡，構(gòu)造開發(fā)性金融產(chǎn)品，如軟貸款這樣“前低后高”的現(xiàn)金流貸款產(chǎn)品。信用建設(shè)：把地方政府信用，包括財(cái)政形成能力的信用、政府協(xié)調(diào)的信用，與開發(fā)性金融的信用和融資優(yōu)勢有機(jī)結(jié)合起來，經(jīng)過管理、使用、分配和考核以及最后的轉(zhuǎn)化，集中運(yùn)用于企業(yè)信用的培育和完善，使之發(fā)揮最大的效益。

第五，以融資優(yōu)勢和政府組織協(xié)調(diào)優(yōu)勢相結(jié)合，推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展和市場建設(shè)

這是開發(fā)銀行的成功經(jīng)驗(yàn)，也是我國不同于西方國家的根本區(qū)別。開發(fā)性金融有巨大的融資優(yōu)勢，必須與政府的組織協(xié)調(diào)優(yōu)勢相結(jié)合，才能實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)和制度建設(shè)雙成功，才能建設(shè)市場，否則就放空和浪費(fèi)了社會主義初級階段最重要的制度能量和資源。完全市場化的融資體制，政府不直接參與運(yùn)行，但在我國體制轉(zhuǎn)軌過程中，政府既要制定規(guī)則，又要在相當(dāng)領(lǐng)域和相當(dāng)程度上發(fā)揮“教練員”和“準(zhǔn)運(yùn)動員”的示范作用，具有管理、規(guī)范、提供制度框架和參與運(yùn)行雙重身份，才能帶動市場不斷發(fā)展、不斷建設(shè)。政府和市場要相互結(jié)合、相互作用，政府推動市場發(fā)展，這是社會主義初級階段融資體制的基本特征，在當(dāng)前具有高效率。同時(shí)從路徑依賴角度看，可以以政府協(xié)調(diào)為載體，利用我國和諧一致的社會文化條件和文化傳統(tǒng)，把政府作為信用建設(shè)的基礎(chǔ)，依靠地方黨委和政府維護(hù)市場秩序、建立信用制度、規(guī)范市場環(huán)境，從而推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和市場建設(shè)，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)控制的整體能力。

第六，具有應(yīng)對集中大額長期風(fēng)險(xiǎn)的獨(dú)特制度優(yōu)勢

集中大額長期信貸風(fēng)險(xiǎn)是開行長期面對的一個(gè)重要問題，包括體制缺損風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)周期波動風(fēng)險(xiǎn)和項(xiàng)目失敗風(fēng)險(xiǎn)。從金融市場看，就是信用風(fēng)險(xiǎn)、市場風(fēng)險(xiǎn)和操作風(fēng)險(xiǎn)，這是開發(fā)性金融項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)特征。當(dāng)前主要是信用風(fēng)險(xiǎn)，而信用風(fēng)險(xiǎn)在開行的長期項(xiàng)目當(dāng)中可以分解為制度缺損風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)周期波動風(fēng)險(xiǎn)以及項(xiàng)目失敗風(fēng)險(xiǎn)。開發(fā)性金融的體制優(yōu)勢有助于有效地應(yīng)對這些風(fēng)險(xiǎn)。開發(fā)性金融的制度優(yōu)勢體現(xiàn)在以下五個(gè)方面：一是運(yùn)用組織增信，使政府承諾、政府信用和政府協(xié)調(diào)彌補(bǔ)體制性缺損。二是把開發(fā)性金融、政府協(xié)調(diào)、資本市場和宏觀調(diào)控結(jié)合起來，形成應(yīng)對經(jīng)濟(jì)周期風(fēng)險(xiǎn)的有效機(jī)制。三是把國家信用證券化，在負(fù)債方使市場化發(fā)行的金融債券，從期限、品種、成本、效率等方面，都優(yōu)于商業(yè)銀行零售儲蓄覆蓋風(fēng)險(xiǎn)的能力。四是利用風(fēng)險(xiǎn)投資的大數(shù)法則，在資產(chǎn)方通過組織增信建設(shè)體制和市場，提高單個(gè)項(xiàng)目的成功率，降低企業(yè)經(jīng)營失敗風(fēng)險(xiǎn)。最后開行還準(zhǔn)備在各部門的支持下，把信貸資產(chǎn)逐步證券化，推向銀行間市場，最終走向個(gè)人市場。這樣就能夠在金融的三大風(fēng)險(xiǎn)當(dāng)中，減少信用風(fēng)險(xiǎn)增加市場風(fēng)險(xiǎn)，使三種風(fēng)險(xiǎn)適度均衡。這從發(fā)展方向看，具有覆蓋風(fēng)險(xiǎn)的能力。

第七，實(shí)行政府機(jī)構(gòu)債券和金融資產(chǎn)管理方式相結(jié)合

政府為開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)提供資本金，并賦予其準(zhǔn)主權(quán)級政府信用及相應(yīng)的法律地位，這是開發(fā)性金融市場化運(yùn)作和市場業(yè)績的基礎(chǔ)。在資金來源上，開發(fā)性金融享有在市場上發(fā)行金融債券的特許權(quán)，屬于政府機(jī)構(gòu)債券。開發(fā)性金融的管理方式與國債不同，國債資金是用財(cái)政預(yù)算方式管理，沒有金融的損益平衡要求，而且不承擔(dān)體制建設(shè)和市場建設(shè)的任務(wù)。開發(fā)性金融的融資領(lǐng)域介于國債和商業(yè)金融之間，需要通過市場建設(shè)、體制建設(shè)進(jìn)行推動，以政府協(xié)調(diào)強(qiáng)化金融資產(chǎn)管理的方式來實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，保證損益平衡和承受整體風(fēng)險(xiǎn)。

第八，實(shí)行“政府選擇項(xiàng)目入口、開發(fā)性金融孵化、實(shí)現(xiàn)市場出口”的融資機(jī)制

開發(fā)性金融經(jīng)過三個(gè)環(huán)節(jié)推動項(xiàng)目建設(shè)、制度建設(shè)和市場建設(shè)，促進(jìn)市場主體的成熟，中心內(nèi)容是構(gòu)造一個(gè)高效的融資平臺和信用平臺。政府選擇項(xiàng)目入口：就是由地方政府按照國家產(chǎn)業(yè)政策和該地區(qū)的戰(zhàn)略規(guī)劃需要，整合內(nèi)部資源，選擇確定項(xiàng)目，推薦申請開發(fā)性金融借款。開發(fā)銀行依據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政收支水平、履約情況以及信用復(fù)核情況確定借款總量。開發(fā)性金融孵化：就是通過組織增信，在政府協(xié)調(diào)下以融資推動項(xiàng)目建設(shè)、融資體制建設(shè)和市場建設(shè)，完善治理結(jié)構(gòu)等四大建設(shè)，使項(xiàng)目逐步由收支流量平衡的法人向資產(chǎn)負(fù)債表式的法人形式轉(zhuǎn)化。實(shí)現(xiàn)市場出口：就是依據(jù)現(xiàn)金流建設(shè)的發(fā)展趨勢，針對借款性質(zhì)、用途和使用情況設(shè)計(jì)不同的償還機(jī)制，包括正常信貸還款、母公司的回購、資本市場發(fā)股票、債券來還貸等市場化出口的償還機(jī)制，以及對于部分公益性項(xiàng)目所采取的政府回購等財(cái)政性償還機(jī)制。

第九，建立開發(fā)性金融治理結(jié)構(gòu)，接受政府和市場監(jiān)督

開發(fā)性金融的治理結(jié)構(gòu)，應(yīng)有助于實(shí)現(xiàn)國家信用和市場業(yè)績的統(tǒng)一，體現(xiàn)政府意志、國家利益、公眾利益的統(tǒng)一，其中，市場業(yè)績和公眾利益是考核、監(jiān)督、檢驗(yàn)開發(fā)性金融的重要標(biāo)準(zhǔn)和手段。開發(fā)銀行實(shí)行民主辦行，就是把民主集中制和資本市場原理相結(jié)合，防范信貸風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。這體現(xiàn)在六個(gè)方面：一是實(shí)行融資民主。通過建立獨(dú)立委員、電子路演和貸委會制度，加強(qiáng)貸款決策的科學(xué)化、民主化、社會化，打破行政審批貸款和少數(shù)人決策大額貸款的格局。二是實(shí)行財(cái)務(wù)民主。建立財(cái)務(wù)經(jīng)費(fèi)分配和支出透明的管理機(jī)制，優(yōu)化集中采購制度，聘請國際和國內(nèi)知名會計(jì)公司對開行的經(jīng)營業(yè)績、財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行審計(jì)，并向社會披露。三是實(shí)行管理民主和經(jīng)營民主。對重大目標(biāo)的確立、措施的制定、經(jīng)營問題的解決，讓總分行及各級不同層次的員工參與決策。四是設(shè)立信息獨(dú)立調(diào)查系統(tǒng)，為民主決策提供支持。五是堅(jiān)持以人為本，創(chuàng)建“學(xué)習(xí)的銀行、專家的銀行、干部的銀行、人才的銀行”，培養(yǎng)一流的員工隊(duì)伍。六是實(shí)施稽核專員組派駐垂直稽核制度，強(qiáng)化監(jiān)督制約。

三、開發(fā)銀行如何加強(qiáng)與地方政府的合作

（一）開發(fā)銀行通過加強(qiáng)與地方政府的合作，共建開發(fā)性金融機(jī)制，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展

開行與政府合作的“二十字”方針“政府熱點(diǎn)、雪中送炭、規(guī)劃先行、信用建設(shè)、融資推動”是開行的指導(dǎo)思想。

1.政府熱點(diǎn)目前各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題，都是開行工作的重點(diǎn)，既包括物質(zhì)生產(chǎn)的瓶頸制約，又包括體制、社會和市場發(fā)展的瓶頸制約。

2.雪中送炭開行將想政府之所想，急政府之所急，發(fā)揮開發(fā)性金融的先鋒作用，打通融資渠道，支持地方政府實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)。

3.規(guī)劃先行針對目前我國規(guī)劃水平和市場建設(shè)比較落后，容易引發(fā)經(jīng)濟(jì)泡沫和重復(fù)建設(shè)，在更高層次上將開行業(yè)務(wù)優(yōu)勢和政府組織優(yōu)勢相結(jié)合，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃和城市規(guī)劃，包括制訂制度、融資等方面的基本框架和設(shè)想，提升服務(wù)質(zhì)量，落實(shí)“五個(gè)統(tǒng)籌”。

4.信用建設(shè)開行將繼續(xù)以融資為杠桿，發(fā)揮政府的組織協(xié)調(diào)優(yōu)勢，在業(yè)務(wù)所及的領(lǐng)域里將信用建設(shè)貫穿于項(xiàng)目開發(fā)、評審、貸款發(fā)放、本息回收等信貸全過程，大力建設(shè)市場制度和信用結(jié)構(gòu)，防范金融風(fēng)險(xiǎn)，確保資產(chǎn)質(zhì)量。這是開行與地方政府幾年來成功實(shí)踐的核心原則。

5.融資推動開行通過逐筆貸款、逐個(gè)項(xiàng)目為載體，在所及領(lǐng)域進(jìn)行推動。這是開行所有業(yè)務(wù)中最基本的動力，也是開行之所以能發(fā)揮作用的根本原因。這就要求實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)質(zhì)量的優(yōu)質(zhì)，確保資金的良性循環(huán)，以更大規(guī)模和更高效率進(jìn)行推動。

（二）確定當(dāng)前開發(fā)銀行的主要支持領(lǐng)域

繼續(xù)支持“兩基一支”領(lǐng)域重大項(xiàng)目建設(shè)。當(dāng)前，以煤電油運(yùn)等瓶頸領(lǐng)域?yàn)橹行模ㄟ^融資緩解瓶頸制約，同時(shí)推進(jìn)制度和市場建設(shè)。根據(jù)中央“五個(gè)統(tǒng)籌”的要求，全面開展創(chuàng)業(yè)融資、助學(xué)融資、縣域融資、三農(nóng)融資、中小民營企業(yè)融資等業(yè)務(wù)。通過推動企業(yè)重組，支持老工業(yè)基地的國企改造，增強(qiáng)核心競爭力，規(guī)劃和創(chuàng)造比較優(yōu)勢。開展“兩基一支”中的境外業(yè)務(wù)，服務(wù)于政府，促進(jìn)周邊穩(wěn)定和區(qū)域合作。

（三）根據(jù)信用評級結(jié)果確定總的風(fēng)險(xiǎn)限額

開發(fā)銀行對具體項(xiàng)目的債項(xiàng)評審和對政府機(jī)構(gòu)、借款主體的信用評審相結(jié)合，以確定開發(fā)性金融借款總量，并按照GDP發(fā)展水平、地區(qū)財(cái)政收支水平、履約情況以及信用復(fù)核情況，做相應(yīng)的調(diào)整和改變。地方政府可以根據(jù)國家產(chǎn)業(yè)政策和地區(qū)發(fā)展需要提出使用開發(fā)性金融借款的具體項(xiàng)目。通過這種方式，幫助地方解決重點(diǎn)難點(diǎn)問題，做強(qiáng)做大一批企業(yè)。

（四）建立靈活的開發(fā)性金融融資模式

根據(jù)項(xiàng)目性質(zhì)、特點(diǎn)、建設(shè)規(guī)模等方面情況，開發(fā)銀行與政府機(jī)構(gòu)、借款主體共同確定適當(dāng)?shù)娜谫Y模式

模式之一：單個(gè)項(xiàng)目借款發(fā)放模式。

模式之二：中小企業(yè)批發(fā)式放款模式。主要采取專管機(jī)構(gòu)進(jìn)行項(xiàng)目受理、組織評審、對多個(gè)項(xiàng)目批發(fā)式承諾的模式。

模式之三：城市公共設(shè)施貸款發(fā)放模式。主要采取省級統(tǒng)貸、地市級統(tǒng)貸、區(qū)縣級統(tǒng)貸、行業(yè)統(tǒng)貸的模式。

（五）建立長期穩(wěn)定的合作制度

在建立長期穩(wěn)定的合作制度中，可采取如下步驟：

1.雙方的主要領(lǐng)導(dǎo)參加，組建開發(fā)性金融合作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。

2.地方政府指定對口開行的具體部門，協(xié)調(diào)計(jì)劃、財(cái)政、城建等有關(guān)方面，根據(jù)政府的財(cái)力和經(jīng)濟(jì)規(guī)模，測算能夠運(yùn)用開行資金的總規(guī)模，進(jìn)行項(xiàng)目前期策劃、開發(fā)，組織貸款評審，并負(fù)責(zé)開行貸款的信用管理。

3.完善雙方的溝通交流機(jī)制，建立開行與政府有關(guān)部門的聯(lián)絡(luò)制度。

4.開展雙方干部的交流掛職。

（六）建立開發(fā)性金融借款償還機(jī)制

依據(jù)現(xiàn)金流建設(shè)的發(fā)展趨勢，針對借款性質(zhì)、用途和使用情況設(shè)計(jì)不同的償還機(jī)制，包括正常信貸還款、母公司回購、資本市場出口等市場化償還機(jī)制以及政府組織增信促進(jìn)還款機(jī)制。

對自身現(xiàn)金流無法覆蓋貸款本息的項(xiàng)目，政府向借款主體出具承諾函，承諾每年從財(cái)政安排資金對借款主體給予補(bǔ)貼，并確保財(cái)政補(bǔ)貼額度和期限與還本付息額度和期限相匹配，能夠彌補(bǔ)借款主體運(yùn)營資金和還貸資金缺口。