以提高執(zhí)政能力的新思維解決法院執(zhí)行難問題

周啟柏　孫　昂

執(zhí)行是訴訟的最后—個環(huán)節(jié)，是法律主體的訴權(quán)得以最后實現(xiàn)的關(guān)鍵。已經(jīng)生效的訴訟法律文書，不能得到或者不能及時得到切實有效的執(zhí)行，既使原告的訴權(quán)保障落空，又嚴(yán)重侵害了司法的公信力，這就是長期困擾我國各級法院特別是基層法院的執(zhí)行難問題。黨的十六屆四中全會提出，加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)，必須樹立立黨為公、執(zhí)政為民的理念，必須堅持科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政和依法執(zhí)政。這種執(zhí)政新思維對我們解決執(zhí)行難問題提出了新的要求，也提供了新的思路。本文認(rèn)為，要從根本上解決執(zhí)行難問題，必須以科學(xué)、民主和法治的原則，從理念、體制、依據(jù)和主體四個方面剖析原因，尋求對策。

一、破除陳舊的司法觀念，牢固樹立司法為民的宗旨，從理念上解決執(zhí)行難的思想障礙

影響法院訴訟執(zhí)行的陳舊觀念非常復(fù)雜，不僅有司法自身的觀念障礙，也有地方其他政治力量的觀念影響，還有執(zhí)行主體和被執(zhí)行主體的思想障礙，給執(zhí)行造成了非常不利的思想環(huán)境。主要表現(xiàn)為：

從司法的內(nèi)部因素看，一是體現(xiàn)為法院對執(zhí)行問題重要性認(rèn)識不足。許多人認(rèn)為法院的職能主要是公正及時的審判，只要審判公正和及時，就體現(xiàn)了憲法賦予法院的神圣職能，執(zhí)行在司法活動中只是細(xì)枝末節(jié)的小事。

要改變這種看法，就得牢固樹立執(zhí)政為民、司法為民的理念，認(rèn)清司法特別是法院的審判，是社會主體權(quán)利保障的最后防線，而執(zhí)行是公民、法人和非法人組織的權(quán)利、包括國家權(quán)力的最終法律保障。執(zhí)政為民體現(xiàn)在法院的職能上，其實就是公正合法及時地讓公民權(quán)利得到應(yīng)有的保障，即便是對國家權(quán)力和公共秩序的保障，也是為了大多數(shù)公民的權(quán)利和利益，司法正是以這種特殊的訴權(quán)保障形式來體現(xiàn)執(zhí)政為民的。所以，司法無小事，訴訟的任何一個環(huán)節(jié)，都必須得到公正有效和及時的執(zhí)行。

二是體現(xiàn)為對訴訟執(zhí)行有親疏遠(yuǎn)近之別。由于我們?nèi)鄙倜裰鞣ㄖ频膫鹘y(tǒng)，長期受封建主義的影響，存在泛行政主義的傳統(tǒng)和公權(quán)至上的觀念，私權(quán)保護(hù)意識淡薄，權(quán)利本位主義缺失。在司法上也同樣有權(quán)力本位的傾向。無論是在執(zhí)行的體制設(shè)計上，還是在執(zhí)行的具體過程中，都經(jīng)常表現(xiàn)出公權(quán)優(yōu)于私權(quán)、秩序優(yōu)于自由的觀念。在“官告民”的刑事訴訟中，由于原告一方是公權(quán)力的主體，所以執(zhí)行的力度很大，甚至超越應(yīng)有的程度，如歷年在所謂“嚴(yán)打”的司法運動中，法院都力圖表現(xiàn)從嚴(yán)從快的態(tài)度，以配合和取悅其他公權(quán)力。這就是典型的公權(quán)優(yōu)先和秩序本位主義。而在保障弱勢群體的“民告官”的行政訴訟中，對被告行政主體的執(zhí)行多依賴于其自覺行為。相反，許多地方法院，由于行政主體除公安行政的人身強(qiáng)制外，缺少其他強(qiáng)制行政資格，多依賴于法院的強(qiáng)制執(zhí)行，許多基層法院的行政庭的案件中，行政強(qiáng)制執(zhí)行案件占據(jù)了很大的份額，特別是在前兩年一些地方在強(qiáng)制拆遷等事情上，法院充當(dāng)了行政強(qiáng)制執(zhí)行的急先鋒。而在“民告民”的民事訴訟中，法院的執(zhí)行機(jī)關(guān)也存在著程度不同的或是“和稀泥”式的調(diào)解，或是轉(zhuǎn)嫁執(zhí)行成本等使原告的法益大打折扣的執(zhí)行方式，從而導(dǎo)致了許多公民怕訴、惜訴。

針對上述這些現(xiàn)象，除了從教育上提高法院領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)行人員的思想認(rèn)識水平，樹立司法為民的根本觀念外，更要針對司法的特殊屬性確立新的司法理念，破除中國傳統(tǒng)的落后的司法觀。如確立“司法中立”的理念，司法人員只要嚴(yán)格、及時、公正、有效地按照法律規(guī)范、按照法定程序去從事司法活動，就是體現(xiàn)了司法為民的根本屬性，至于在具體司法活動中，法官的眼里應(yīng)只有法律沒有其他任何力量的存在，執(zhí)行法官的眼里同樣應(yīng)只有生效法律文書的存在，而不受任何權(quán)力和情緒的左右。在政府對公民訴訟之間、在公民對政府的訴訟之間、在公民對公民的訴訟之間，沒有親疏遠(yuǎn)近，沒有地位和重要性的先后，應(yīng)一視同仁，在審判和執(zhí)行上同樣保持高度的獨立性和中立性。再有，執(zhí)行要樹立成本效率理念，用最低的成本最快的效率執(zhí)行，否則遲到的公正等于不公正，得不償失的執(zhí)行同樣等于不公正。只有樹立公正、中立、及時、有效的執(zhí)行理念，才能維護(hù)法律的公平和權(quán)威。

三是被執(zhí)行對象對訴訟執(zhí)行權(quán)威的漠視。在民事訴訟執(zhí)行中，有的地方保護(hù)主義嚴(yán)重，當(dāng)被執(zhí)行對象是該地重要企業(yè)，基于地方稅源、職工下崗、領(lǐng)導(dǎo)政績等多種因素的考慮，本地政府往往會采取地方保護(hù)主義，利用法院的人事、經(jīng)費隸屬于地方財政的軟肋掣肘法院的審判和執(zhí)行。在行政訴訟中，如果被執(zhí)行對象是行政主體，他們往往憑借特殊地位，拒收法律文書，不履行法定義務(wù)，以行政權(quán)來對抗司法權(quán)。如果被執(zhí)行主體是公民，則往往對執(zhí)行施加壓力，干預(yù)執(zhí)行。在刑事訴訟執(zhí)行中，又往往會利用人大或新聞媒體的個案監(jiān)督來對司法施加壓力，影響刑事審判和執(zhí)行。

基于這樣的觀念，我們在依法治國的今天，普及法治意識還任重道遠(yuǎn)，必須破除長期以來的人治困擾，樹立法治意識，作為執(zhí)政黨要依法執(zhí)政，作為國家機(jī)關(guān)及其各級領(lǐng)導(dǎo)干部要依法行政，不能利用特殊地位干預(yù)司法的獨立，自覺帶頭地遵守憲法和法律，同樣自覺帶頭地服從法律裁判，執(zhí)行法律文書。上行下效，人民才能相信法律權(quán)威，依法治國的執(zhí)政方略才能得到切實有效的執(zhí)行。

二、打破傳統(tǒng)的執(zhí)行格局，重新確立科學(xué)的執(zhí)行體制，從制度上解決執(zhí)行難的環(huán)境障礙

科學(xué)執(zhí)政的能力首先應(yīng)體現(xiàn)為體制的科學(xué)性。鄧小平說，制度問題帶有根本性、長期性和穩(wěn)定性，制度好可以讓壞人無法干壞事，制度不好可以讓好人無法充分干好事。執(zhí)行難問題的出現(xiàn)，固然有許多因素，但根本性的原因恐怕還在于制度和體制的不健全。

現(xiàn)行執(zhí)行體制的主要弊端有：一是由于我國目前大的司法體制導(dǎo)致司法難以獨立。我國現(xiàn)行的地方法院在理論上從屬于國家，因為我們是單一制的國家結(jié)構(gòu)形態(tài)，只有統(tǒng)一的憲法和司法。從這個意義上講，地方法院不是地方的法院，應(yīng)該統(tǒng)一地代表國家法院。但由于現(xiàn)行地方法院的法官提案權(quán)和黨組屬地方黨委，院長選舉權(quán)、法官任命權(quán)屬地方人大，法院經(jīng)費劃撥權(quán)屬地方政府，這種情況下談地方法院的司法獨立本身就失去了前提意義。

二是法院內(nèi)部執(zhí)行體制本身也存在許多問題。我國的執(zhí)行體制是把執(zhí)行機(jī)構(gòu)放在法院內(nèi)部，作為法院的一個內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。雖然執(zhí)行屬于訴訟中的一個環(huán)節(jié)，但現(xiàn)在只是作為一個特殊的環(huán)節(jié)而存在，在法律程序上沒有審判過程的嚴(yán)格程序、期限和人員體制的要求，是司法這架精密機(jī)器上的一顆擰不緊的螺絲釘。

要改變目前執(zhí)行難的狀況，就要從根本上改革現(xiàn)行的司法體制。黨的十六屆四中全會提出，加強(qiáng)執(zhí)政能力建設(shè)，必須科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政。科學(xué)

執(zhí)政是前提，科學(xué)執(zhí)政就必須樹立科學(xué)的執(zhí)政理念、建立科學(xué)的執(zhí)政體制、培養(yǎng)出能夠認(rèn)識規(guī)律、把握規(guī)律的執(zhí)政主體。在司法上我們同樣也要遵循司法的客觀規(guī)律，解決執(zhí)行難問題要從建立科學(xué)的執(zhí)行制度著手。

改革執(zhí)行體制可以從這兩方面考慮：一是執(zhí)行機(jī)構(gòu)垂直化。打破執(zhí)行機(jī)構(gòu)和執(zhí)行人員地方化的體制束縛，保證司法執(zhí)行的獨立運作。包括執(zhí)行機(jī)構(gòu)在內(nèi)的司法機(jī)構(gòu)實行垂直管理，地方人大和政府只起有限監(jiān)督作用。有人提出司法執(zhí)行機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)交由地方公安部門行使。理由是對生效法律文書的執(zhí)行本身不是司法行為，司法只負(fù)責(zé)對社會沖突判定是否合法、違法程度及應(yīng)受處罰的裁決，而不應(yīng)負(fù)責(zé)這種裁決的強(qiáng)制性執(zhí)行。法律后果的強(qiáng)制執(zhí)行活動應(yīng)當(dāng)以監(jiān)獄和警察作最后的保障，動武動粗不是神圣的司法職能，不能交由文職的法院來行使。例如在刑事訴訟中，公安行政的逮捕和司法行政的監(jiān)管，都屬于行政權(quán)承擔(dān)了生效刑事法律文書的執(zhí)行，同樣地，把非法律專業(yè)化的民事行政執(zhí)行等具體事務(wù)交由地方行政權(quán)力去執(zhí)行是否科學(xué)?的確，訴訟的執(zhí)行是一項法律專業(yè)性不強(qiáng)的事務(wù)，對于設(shè)置成本和專業(yè)要求都很高的法院來說，作為執(zhí)行主體的確具有不合理性。但是，基于目前的國情，由地方行政機(jī)關(guān)作為民事或行政訴訟執(zhí)行載體大為不可。地方行政相對于司法來說，與地方更有牽扯不斷的聯(lián)系，難以做到公正，特別是行政訴訟，涉及到本身的利益，更不符合現(xiàn)代法治的回避原則。期望地方行政不折不扣地執(zhí)行法律文書無疑是浪漫的想法。所以可行的辦法是，繼續(xù)把執(zhí)行主體放在法院體系內(nèi)，實行大范圍的審判獨立。到底怎樣獨立?在法院的財政體制上，由中央財政統(tǒng)一支付地方法院經(jīng)費，保證全國范圍內(nèi)法院經(jīng)費的一致性，這種財政體制恐怕不符合目前中國地區(qū)發(fā)展不平衡的現(xiàn)實。由地方支付又會使法院依附于地方財政。所以這種情況下既不宜一刀切，又不宜零散分割。基于省級區(qū)域具有經(jīng)濟(jì)政治和文化的同質(zhì)性，建議由省級財政統(tǒng)一支付，由中央財政對落后地區(qū)轉(zhuǎn)移支付。不論是地方支付還是轉(zhuǎn)移支付，應(yīng)當(dāng)通過立法的形式加以明確規(guī)定。減少地方政府對法院財權(quán)的控制。對于法院的人事獨立，應(yīng)當(dāng)提高法官任命的權(quán)限。法官和法院院長的人選都必須符合法律職業(yè)人的基本資格，如通過司法考試，或具有高級法律專業(yè)職稱，并由上級法院提名，地方人大任命。

二是執(zhí)行機(jī)構(gòu)獨立?，F(xiàn)行的執(zhí)行機(jī)構(gòu)由同一審判的法院承擔(dān)，存在諸多弊端，如自審自執(zhí)，缺少透明度。雖然法院已強(qiáng)調(diào)審執(zhí)分離并已付諸實施，但畢竟是同一法院的兩個庭之間的獨立，在目前中國這種傳統(tǒng)文化背景下，“單位”的觀念還深入人心，同一單位的人員難以真正做到審執(zhí)分離。另外，由審判法院的一個內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)作為執(zhí)行的主體規(guī)格不高，法律依據(jù)也不夠全，執(zhí)行力度不足。因此，在改革執(zhí)行體制時，可以考慮按司法區(qū)域而不是行政區(qū)域成立區(qū)域性的執(zhí)行法院，該法院隸屬于省級以上高法垂直管理，完全行使司法獨立的執(zhí)行權(quán)。對司法區(qū)域內(nèi)所有已生效案件行使執(zhí)行權(quán)。真正做到審執(zhí)分開、司法和地方分離，這不僅有利于維護(hù)公正、排除干擾，還有利于集中優(yōu)化資源，增加執(zhí)行機(jī)構(gòu)的人財物的利用效率和提升執(zhí)行水平?，F(xiàn)在為了維護(hù)市場監(jiān)管的統(tǒng)一，行政機(jī)構(gòu)中的工商部門、土地部門都實行了垂直管理以獨立于地方，作為司法機(jī)構(gòu)更沒有任何理由依附于地方。

三是執(zhí)行人員獨立。要防止執(zhí)行與利益掛鉤。尤其是執(zhí)行人員，本身沒有對法律自由裁量的權(quán)力，要做的唯一工作便是充分、嚴(yán)格、全面、準(zhǔn)確地執(zhí)行已生效的法律文書。因此，在人身關(guān)系上、在職務(wù)升遷上、在薪酬待遇上，都應(yīng)給予明確的法律規(guī)定。減少人為因素對執(zhí)行人員的影響。只有保障其職業(yè)的廉潔性才能保證其執(zhí)行的公正性。

三、針對執(zhí)行法效力低下，據(jù)上解決執(zhí)行難的法律障礙

在法治國家，提高執(zhí)政能力最終要落腳于依法執(zhí)政。對于司法機(jī)關(guān)來說，法律依據(jù)的不完整，不僅使執(zhí)行依據(jù)缺少合法性，更是法治建設(shè)的重大漏洞。我國沒有具體的《執(zhí)行法》，訴訟執(zhí)行的依據(jù)主要是各訴訟法中的關(guān)于執(zhí)行的規(guī)定，以及最高人民法院《關(guān)于法院執(zhí)行工作若干問題的規(guī)定(試行)》等相應(yīng)的法律文件。由于訴訟法中關(guān)于執(zhí)行的規(guī)范在具體的執(zhí)行主體、執(zhí)行對象、執(zhí)行效力、執(zhí)行程序、執(zhí)行期限、對于執(zhí)行中不作為等很多細(xì)節(jié)缺少明確化、實定化的規(guī)范，導(dǎo)致執(zhí)行中缺少相應(yīng)的法律依據(jù)。而最高人民法院關(guān)于執(zhí)行的許多規(guī)定，不屬真正意義上的法律，特別是對于執(zhí)行對象來說，難以通過正常的途徑知悉。這樣無疑給執(zhí)行帶來較大的阻力。從內(nèi)容上講，由于以前立法能力的欠缺，執(zhí)行在規(guī)范中往往更多的是義務(wù)性規(guī)范，假定、處理的法律邏輯結(jié)構(gòu)多，制裁的內(nèi)容少。如在法律中多是“應(yīng)當(dāng)怎樣怎樣”的義務(wù)性規(guī)范，但對于妨礙執(zhí)行的不作為，即不這樣做到底應(yīng)該承擔(dān)什么樣的法律責(zé)任，缺少明確的規(guī)定。在依法治國的今天，法無明文規(guī)定政府即無權(quán)，法無明文禁止公民即自由，而對于法有明文禁止但無明文規(guī)定政府處置權(quán)的情況，還是個不大不小的漏洞。

因此，當(dāng)務(wù)之急還應(yīng)完善執(zhí)行法律。首先，建議國家加大《執(zhí)行法》的立法力度。通過廣泛研究、深入調(diào)研執(zhí)行中存在的問題，有針對性地起草《執(zhí)行法》，對執(zhí)行主體、執(zhí)行程序、隸屬關(guān)系、執(zhí)行主體的職責(zé)義務(wù)、法律責(zé)任、懲戒辦法、資源分配等問題制定系統(tǒng)的法律規(guī)范。使執(zhí)行有法可依、有良法可依。其次，完善法律條款，特別要注意對公共權(quán)力機(jī)關(guān)在訴訟執(zhí)行中的規(guī)制、對現(xiàn)行法律上的漏洞作針對性的修改和完善，維護(hù)法治的尊嚴(yán)。第三，加強(qiáng)程序方面的完善。遵循國際通行的司法原則。特別是加入世貿(mào)組織后隨著經(jīng)濟(jì)全球化的進(jìn)一步加強(qiáng)，我們必須尊重司法的國際規(guī)則。如司法最終解決機(jī)制，在立法中賦予司法執(zhí)行以和平方式的最后一道強(qiáng)制權(quán)力。除非當(dāng)事人可以自主選擇的自力救濟(jì)措施外，司法的執(zhí)行 都應(yīng)理所當(dāng)然地成為權(quán)利救濟(jì)和司法保障的最后一道門檻。第四，在執(zhí)行立法中應(yīng)該體現(xiàn)對弱勢群體的利益保護(hù)。司法公正只能是相對的公正而非絕對的公正。執(zhí)行的目的從本質(zhì)上講還是為了給予社會主體以法律上的相對公正。執(zhí)行需要有情操作，但這個“情”應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)為正義的價值，只能體現(xiàn)在立法過程中。因此，在立法中應(yīng)完善對無勞動能力和無財產(chǎn)來源人的執(zhí)行救濟(jì)原則，對惡意轉(zhuǎn)移財產(chǎn)的行為加大懲處力度，完善對拒不執(zhí)行生效判決的刑事處罰，對符合法律程序需要先予執(zhí)行的和財產(chǎn)保全的，既要保護(hù)好申請人的利益，又要保護(hù)好被申請人的利益。立法的過程要民主，充分聽取各方意見，立法的內(nèi)容要民主，充分尊重公民的權(quán)利。

四、提升執(zhí)行雙方的能力，提高執(zhí)行人員的主動意識，從主體上解決執(zhí)行難的人為障礙

從主體角度來看，執(zhí)行難既受執(zhí)行主體執(zhí)法素質(zhì)的制約，也受到執(zhí)行對象履行素質(zhì)的制約。在我國，人治的傳統(tǒng)觀念深入人心，成為我們國民意識中根深蒂固的思想文化基礎(chǔ)。從執(zhí)行對象的角度看，趨利避害是人類的本性，但西方人由于對法治的信仰，對規(guī)則的遵從，當(dāng)然也由于司法體制的健全，其他各種社會配套機(jī)制的完善，執(zhí)行難無論是對于一般的民眾還是對于司法人員來說都是個陌生的概念。而在我們國家，由于法制不完善，加上對司法缺少絕對權(quán)威意識，很多人對政府的強(qiáng)制力的畏懼遠(yuǎn)大于法律。所以經(jīng)常會出現(xiàn)被執(zhí)行人官司敗訴后，人難找、物難尋。拿機(jī)會主義來對抗司法威嚴(yán)，或者運用財產(chǎn)轉(zhuǎn)移的

手段來規(guī)避法律，甚至于利用權(quán)力關(guān)系公然對抗執(zhí)行。而由于這種情況并未得到法律權(quán)威的有效回?fù)?，從而使之惡性循環(huán)。從執(zhí)行主體的角度來看，同樣面臨提高素質(zhì)和執(zhí)行能力的問題。首先是執(zhí)行方式的不當(dāng)，執(zhí)行不能嚴(yán)格按程序及時有效完結(jié)，導(dǎo)致積案越來越多，待到民眾不能容忍的程度，再掀起突擊性的執(zhí)行運動，用人治化的手段再來搞穩(wěn)定化程序化的司法活動，其次是素質(zhì)不高作風(fēng)不正，導(dǎo)致執(zhí)行過程中出現(xiàn)濫用職權(quán)、徇私枉法的現(xiàn)象也時有出現(xiàn)，比如隨意加大執(zhí)行成本，對申請執(zhí)行的人吃拿卡要等。應(yīng)當(dāng)說，執(zhí)行法官相對于審判法官來說，對法律專業(yè)化的要求不是太高，但對職業(yè)的嚴(yán)格化要求更高。

所以，要解決執(zhí)行難問題，同樣也需要從執(zhí)行主體和執(zhí)行對象兩個方面著手。執(zhí)行隊伍必須是法律尊嚴(yán)的化身，要建設(shè)一支作風(fēng)正、紀(jì)律嚴(yán)、業(yè)務(wù)精的執(zhí)行隊伍，提高生效法律文書執(zhí)行的準(zhǔn)確性和全面性。當(dāng)然，也要從體制上保證這支隊伍不受或少受其他權(quán)力的、經(jīng)濟(jì)的因素影響。對于執(zhí)行對象，則應(yīng)通過對不履行生效判決文書的執(zhí)行力度，對轉(zhuǎn)移被執(zhí)行財產(chǎn)給予嚴(yán)厲懲罰，對無被執(zhí)行能力實行信用公示制度，對無能力被執(zhí)行人實行財產(chǎn)追蹤制度，限制消費制度等，在社會營造尊重執(zhí)行的法制環(huán)境等方面，解決執(zhí)行難的人為障礙。

總之，黨的執(zhí)政能力體現(xiàn)在司法這一特殊領(lǐng)域，要有其特殊的規(guī)律性，執(zhí)行雖然只是司法中的一個環(huán)節(jié)，但是缺少這個環(huán)節(jié)，黨的執(zhí)政能力在司法中的體現(xiàn)、依法治國的方略、司法的公正性和有效性就會落空，因此既要從司法為公、司法為民的宗旨要求，又要從科學(xué)司法、民主司法和依法司法的體制要求，還要從求真務(wù)實、開拓創(chuàng)新、勤政高效、清正廉潔的司法作風(fēng)要求來重新認(rèn)識和解決執(zhí)行難這個痼疾，應(yīng)該是一個理性的選擇。

(作者單位：中共連云港市委黨校)

[責(zé)任編輯：錢國華]