撩開面紗看鄉(xiāng)村建設(shè)中的政府作為

近年來，作為社會熱點的中國農(nóng)村問題，已成為眾多研究者熱情關(guān)注的領(lǐng)域，研究成果日眾。在與農(nóng)村研究同行的交流和討論中，大家對此在欣慰之余又均有強烈的緊迫感，以為當(dāng)下緊迫的問題是應(yīng)考慮“怎樣突破瓶頸、將研究進一步深入下去”。筆者以為，這種深入需從多方面人手，既需要有研究工具和方法的更新，也需要有研究范式和理論視野的提升，更需要有對多樣性鄉(xiāng)土國情的深入觀察和比較?！吨袊l(xiāng)村調(diào)查——政府行為與鄉(xiāng)村建設(shè)研究》一書作為我們近五年來研究的新成果之一，正反映了自身在這方面的嘗試和努力。

前些年，我們對農(nóng)村問題的研究，更多的精力放在鄉(xiāng)村內(nèi)部的微觀層面，如鄉(xiāng)村組織、鄉(xiāng)村干部和鄉(xiāng)民，農(nóng)村宗族、文化和鄉(xiāng)村治理，農(nóng)民生活、鄉(xiāng)村財政和農(nóng)村經(jīng)濟等等，試圖把握和理解鄉(xiāng)村社會自身運作的實態(tài)及其規(guī)則。在此同時，我們也關(guān)注到影響鄉(xiāng)村社會的宏觀體制和環(huán)境等外部因素，如城鄉(xiāng)二元體制，“分稅制”改革對農(nóng)村發(fā)展的影響，政治體制、政府行為對村民自治和基層民主的影響等等，但嚴格說來，對后一種宏觀體制和外部層面因素的關(guān)注依然嚴重不足。不幸的是，這種欠缺同樣發(fā)生在當(dāng)今中國農(nóng)村社會的研究中。在非學(xué)術(shù)圈的民間社會里，這種現(xiàn)象更為嚴重，如近年極引人注目的《中國農(nóng)民調(diào)查》一書，對鄉(xiāng)村問題的溯源即僅到地市政府而已，根子更多是指向縣、鄉(xiāng)政府和基層干部。然而，隨著對鄉(xiāng)村問題觀察和理解的推進，我們?nèi)找娓械剑涸诋?dāng)今內(nèi)外“一體化”、上下“一元化”的中國，鄉(xiāng)村社會盡管有其自身的運作邏輯和特色，但就總體而論，仍不過是宏觀棋盤上的一個小卒而已，無不受著宏觀體制和環(huán)境的制約。因此，離開對宏觀環(huán)境的理解和把握，就絕難得到對鄉(xiāng)村問題的正解。本著這樣的認識，本書即試圖主要分析和理解政府尤其是地方政府的治理行為及其相關(guān)政策，并以此視角解讀其對鄉(xiāng)村建設(shè)的實際影響，而這正是構(gòu)成“地方治理之實態(tài)與績效”的重要內(nèi)容。

顯然，在這里，我們是將“地方治理實態(tài)與績效”的研究當(dāng)作一個經(jīng)驗性論題來處理。有實證研究經(jīng)驗的人士大體會承認，在公開性尚不高的當(dāng)今中國，觀察和研究政府的治理行為總會有一個“準(zhǔn)入”的難題，難以做到真正“走進現(xiàn)場”。所幸的是，在本書作者中，除了本人已不是“政府體制內(nèi)”成員外，其他的皆為體制內(nèi)成員，有的甚至是位居要職的領(lǐng)導(dǎo)干部。這種身份讓我們不僅能自由地進人現(xiàn)場，更能借著對工作的切身體驗和感受來研究。換言之，本書正是對作者們自身工作的寫實描述和分析，對自己主政區(qū)域(或縣或鄉(xiāng))的案例研究，或?qū)τH自組織或參與的事件的案例研究。不過，我們的研究雖源自感受與體驗，但絕不是僅限于感受與體驗，而是力圖走向系統(tǒng)、深層和獨立，在全面把握實態(tài)的運作中理解其內(nèi)在的規(guī)則和邏輯，因此，書中既有大量的現(xiàn)實案例，更有詳實的可靠數(shù)據(jù)，以及對現(xiàn)象本身的分析。

本書涉及了以下論題。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作實態(tài)與政策損農(nóng)

本書的上編曾以《透視農(nóng)民負擔(dān)——來自基層的報告》為題，貼在數(shù)個有關(guān)“三農(nóng)問題”的網(wǎng)站上，也為香港中文大學(xué)中國研究服務(wù)中心所辦的《中國研究論文庫》轉(zhuǎn)載。作者署名“風(fēng)云一號”，顯然不愿表露身份。實際上，除了該文的人員外，本人或許是它的第一讀者。

2001年，本人在調(diào)離江西省委政策研究室之前的某天，收到一封厚厚的信件，打開一看，那是來自省內(nèi)一位鄉(xiāng)干部寄來的名為《透視農(nóng)民負擔(dān)——來自基層的報告》。讀罷夾附的短信，方知他是我曾重點采訪并研究過的“民選村長”徐國富(參見《民選村長訪談錄》，載肖唐鏢《轉(zhuǎn)型中的中國鄉(xiāng)村建設(shè)》，西北大學(xué)出版社，2003)的朋友李昌金。瀏覽他簡易裝訂的報告，說實話，“農(nóng)民負擔(dān)”的標(biāo)題及其充滿激情的前言并未引起我的興趣，因為農(nóng)民負擔(dān)于我已是一個十分熟悉的話題，而充滿激情的言說往往會缺失應(yīng)有的客觀和理性；但正文中有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作實態(tài)和上級政策損農(nóng)的描述和介紹，卻引起我的高度注意，那正是本人那些年一直關(guān)注的興趣點。

1990年代中期后，由于對農(nóng)民收入逐減與負擔(dān)加重、基層財政日益困難等新問題的關(guān)注，本人十分注意了解和把握鄉(xiāng)村工作機制的新變化，找尋影響農(nóng)村形勢變化的因素及其發(fā)生機理。在數(shù)年逐步深入的調(diào)查中，得悉其中一些奧秘，如基層政府與組織所面臨的前所未有的壓力和困難，以及他們加重農(nóng)民負擔(dān)的種種花樣，應(yīng)付性地完成上級財政任務(wù)中的“買稅”、“引稅”、“空轉(zhuǎn)”等手段，上級政策是如何抽空農(nóng)村基層資金、并向基層施壓，等等；并由此撰寫了有關(guān)論文和一系列對策報告(部分已收錄于《轉(zhuǎn)型中的中國鄉(xiāng)村建設(shè)》)。李昌金的這份報告，較為詳細地描述了鄉(xiāng)村工作的實際運轉(zhuǎn)狀況，如經(jīng)濟工作、稅費征收、創(chuàng)收等等，特別是描述了縣、鄉(xiāng)、村財政運轉(zhuǎn)的實況，如面對縣里下達的逐年剛性遞增的財政任務(wù)，鄉(xiāng)村的“缺口”越來越大，鄉(xiāng)村組織怎么辦?他們“完成”任務(wù)的辦法，羅列起來竟有11種之多：用國家專項資金填；用鄉(xiāng)村提留統(tǒng)籌款填；用鄉(xiāng)村組織自有收入填；銀行貸款；向私人借高利貸；鄉(xiāng)村干部用自己的錢填；變賣鄉(xiāng)村集體的房、山、地、企業(yè)；“化緣”；“寅吃卯糧”；“空轉(zhuǎn)”；“買稅”等。他還描述了這些年來一些法律和政策在農(nóng)村所產(chǎn)生的負面效應(yīng)，其中包括林業(yè)政策和《森林法》、投資政策和糧食政策等，并提出：“一些法律政策的實施效果可能走向立法精神的反面；一些法律政策在某些地方、某些時候可能變成經(jīng)濟發(fā)展的桎梏和羈絆。從某個角度看，每一部涉農(nóng)法律的出臺都是給農(nóng)民頭上加了一層緊箍咒；都是給一些執(zhí)法部門提供了一種向農(nóng)民收錢罰款的工具；都是對農(nóng)民利益一次(多次)或大或小的侵占。政策亦如此。這或許可以說是法治的悲哀!”這樣的鄉(xiāng)村景況，這樣的尖銳話語，筆者盡管并不陌生，因為在基層調(diào)查中常有膽大且富于智慧的干部也會說起，但由一位基層干部這樣較為系統(tǒng)地表述出來，卻是第一次?？梢哉f，該文應(yīng)能幫助人們較為系統(tǒng)地了解中西部地區(qū)縣、鄉(xiāng)、村三級政府和組織的實際運行狀況。

經(jīng)過幾天的仔細評閱后，按照書信中所附的電話號碼，我直接與李昌金通上話。詢問完基本情況后，約他在方便的時候到南昌細敘。不久，我們?nèi)缂s見面，我系統(tǒng)地談了對該文的看法，提出了進一步修改和完善的意見，主要在準(zhǔn)確度、具體化和系統(tǒng)化等方面，并建議強化描述色彩。此外，還建議他圍繞縣、鄉(xiāng)、村之間的互動關(guān)系，鄉(xiāng)村干部的收入與工作狀況，選舉與村干部的管理等問題，根據(jù)自己的觀察和體驗做些補充調(diào)查，再寫一些篇章。后來，收到他通過電子郵件傳來的修改稿，其中增加了較多的數(shù)據(jù)和案例，我做些簡單校正后便回傳給他。這便是人們在網(wǎng)上讀到的文字。建議中的其他篇章，也收到他傳來的幾個較為簡單的初稿，我讀后傳去修改意見，但因他表示為難后作罷。

如今，本人將該文再做必要的修改后作為本書的首編，不獨因為上述這段交往，更因為它切合本書的主題——“政府行為與鄉(xiāng)村建設(shè)”，而且也因為它所描述的事實——鄉(xiāng)村工作運行機制與國家涉農(nóng)政策和法律——依然在以巨大的慣性運作，并未成為歷史素材。此外，還因為其中涉及的一些問題至今仍未曾為研究

者們所關(guān)注，比如，對國家宏觀體制與政策對鄉(xiāng)村的影響，人們更關(guān)注的是城鄉(xiāng)二元體制及與之相配套的一系列政策，如價格剪刀差、戶籍制度、用工制度、教育政策、稅費制度、銀行存貸差等等，但對眾多本意在扶農(nóng)支農(nóng)的政策本身，卻缺乏應(yīng)有的省思和批判。從這里，我們可以看到：影響鄉(xiāng)村建設(shè)與發(fā)展的因素，除了鄉(xiāng)村內(nèi)部的自身因素(如鄉(xiāng)村治理體制、干部作風(fēng))外，更重要的因素還在政府行為特別是國家的宏觀體制和政策。

如果說上編對“損農(nóng)政策”的分析偏重于總體性結(jié)果描述的話，那么，中編和下編則深入到對幾項具體政策實際運作機制的分析。

二、政府的政策運作機制：項目資金分配

2004年9月底，本人到北京辦理赴美講學(xué)的面簽手續(xù)，逗留期間與幾位學(xué)界朋友相見。其中一位訴說了近期親歷的一件讓她“匪夷所思”的事情：年初，她們以本校力量為主，與北京市某政府項目管理部門合作，申報了一個10萬元的研究項目。時過半年，項目經(jīng)費下來2萬元后，該政府部門來人，帶來一沓發(fā)票，要求報銷1萬多元的經(jīng)費。作為項目主持人的她難以理解此行為：項目研究才剛剛開始，經(jīng)費僅下來小部分，而對方還沒有做任何事情，卻要求報銷一半多，所以不予答應(yīng)。對方大感意外，竟然會碰到這樣“不明事理”的教授。對此，本人便向心感不平、更覺意外的朋友說起政府運作項目的一般規(guī)則，當(dāng)然是潛規(guī)則：以權(quán)生財、雁過拔毛、利益共享，并介紹自己所知的案例。本書即收集了與之相近的兩類案例研究報告。

在政府部門工作期間，本人常聞聽爭取上級項目中的“歪門邪道”，但未曾深入了解之。2001～2002年，本人按系里的安排，指導(dǎo)江西省內(nèi)某縣扶貧辦公室主要負責(zé)人趙云的論文寫作，要求他結(jié)合自身工作實踐，研究扶貧資金的爭取與管理問題。書中“基層片段之二”《扶貧資金管理中的問題與對策分析》，即為他完成的報告。該文的研究表明，在扶貧資金的運行與管理中存在一系列外人未必知悉的問題，如項目和資金爭取中的各種手段，如“哭窮術(shù)”、“造假術(shù)”、“老鄉(xiāng)術(shù)”的使用；但不管何種手段，都離不開一定的程式，“爭取扶貧資金途徑很有訣竅，從送錢送物→熟人引見→送錢送物→上報材料→送錢送物→下?lián)苜Y金(到縣)→送錢送物→下?lián)苜Y金(到鄉(xiāng))→送錢送物→下?lián)苜Y金(到村、組)，這當(dāng)中熟人引見至關(guān)重要。”最后，爭取到的項目資金卻往往被截流、乃至被“偷梁換柱”。所有這些，實際上就是主管官員切身體驗的寫實。

同年，我們還對項目配套政策的運行狀況進行調(diào)查。這也是本人在以往調(diào)查中常聽到地方官員們議論的問題，但奇怪的是，國內(nèi)一直無人就此問題展開過專門的研究。按理，對鄉(xiāng)村建設(shè)來說，項目配套政策的意義在于：通過以國家投入為“引子”，吸引地方和廣大農(nóng)民群眾的投入。這樣，就能形成以國家、地方財政資金為導(dǎo)向，集體經(jīng)濟、農(nóng)戶自籌資金為主體，利用外資和橫向吸引資金為補充的農(nóng)業(yè)投入新機制，即“國家引導(dǎo)、配套投入、民辦公助、滾動開發(fā)”的機制。然而，先后多次深入縣、市調(diào)查研究的結(jié)果卻表明：這一政策在實施中卻存在諸如配套資金比例不科學(xué)、配套資金到位困難、配套資金被擠占挪用、自籌資金管理混亂、投資效益低下、有償資金收回難等一系列問題。

以上是我們研究的兩類政府管理項目的運行狀況。在它們之間存在一些共同特點：下級“千方百計”到上面爭取項目(“跑部前(錢)進”)；項目下來后，資金卻未必能全額到位，從項目批準(zhǔn)方到下面各級均要“雁過拔毛”，截流、挪用等等；有限的資金下來后，也未必能真正用在項目上，挪用、私分者皆有之，而已均沾好處的上級對此往往也是“熟視無睹”；最后，項目的效益往往只能做表面文章，資金的回收往往更是難以落到實處。對所有這些實況，項目管理與運作的上下部門及相關(guān)人員均心知肚明，可就是沒有人捅破它。這兩類案例雖未必反映政府項目運行的全部狀況，但有著典型的代表意義。近年來國家審計署公開的審計報告，已多次大量披露上至國家部委、下至基層政府對項目資金的擠占挪用現(xiàn)象。在江西，據(jù)筆者所知，專管審批項目的省政府某部門，僅靠下?lián)茼椖亢笙录壏祷氐牟糠猪椖靠?近于“回扣”)，就建起了漂亮的辦公樓和賓館。這是在省里資金被截的情況，然后再經(jīng)過市、縣政府的截流，項目資金究竟能有多少真正落實到項目上去呢?這實在是一個待解而又難解的謎。這樣的謎也引起了國外學(xué)者的興趣。2004年7月上旬，筆者參加北京大學(xué)社會學(xué)系舉辦的第二屆“中國農(nóng)村村級組織建設(shè)與農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展”國際學(xué)術(shù)會議，看到美國著名學(xué)者羅思高的論文(羅思高：《對中國農(nóng)村的投入：追蹤中國的現(xiàn)代化承諾》，北京大學(xué)社會學(xué)系：第二屆“中國農(nóng)村村級組織建設(shè)與農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展”國際學(xué)術(shù)會議論文，2004年7月，北京)，其研究和解釋的問題便是：在對中國農(nóng)村的各類投資項目中，究竟有多少到位了?他采用地區(qū)抽樣方法進行調(diào)查統(tǒng)計，做出了自己的判斷。對其他更多的政府管理項目的到位實況，我們是否也應(yīng)去搞清楚呢?!

三、政府的鄉(xiāng)村建設(shè)策略：運動式鄉(xiāng)村建設(shè)

這里，我們再來看另兩類政府直接運作鄉(xiāng)村建設(shè)的案例：一為“部門包村”，一為村民自治。如果說上節(jié)所指的政府項目與鄉(xiāng)村建設(shè)是松散性的關(guān)系，那么，本節(jié)所涉及的兩類政府工作則直接與鄉(xiāng)村建設(shè)緊密相連。在其中，政府是以怎樣的機制和策略來展開工作?其實效又如何呢?

作為政府開展農(nóng)村工作的一種傳統(tǒng)，“掛點”、“下派干部(或運動式鄉(xiāng)村工作隊)”、“部門包村”，仍是當(dāng)前農(nóng)村工作中常見的方法。在政府工作的十余年間，筆者曾作為省委專管鄉(xiāng)村建設(shè)(農(nóng)村基層組織建設(shè))辦公室的成員之一，參與過組織、下派工作隊進鄉(xiāng)入村的工作，并對“下派工作隊”等工作進行過多次正式和非正式的調(diào)查。作為一個見證者，本人看到這樣一種難以理解的現(xiàn)象：每隔三兩年，上級(常常是省)便會組織一次大規(guī)模的、以某一問題為中心的、集中力量抓農(nóng)村工作的活動，如“基本路線教育”、“社會主義思想教育”、“整頓農(nóng)村組織”、“小康村建設(shè)”、“小城鎮(zhèn)建設(shè)”等等，每次均會從省到市到縣派出大批干部組成工作隊，下到農(nóng)村開展工作。在每次工作告一段落的總結(jié)中，各級都會以多種數(shù)據(jù)來顯示工作的巨大成效，如建了多少個村部、學(xué)校，修了多少路，辦了多少企業(yè)，讓村民年均增收多少，使多少村初步改變了面貌等等。按這樣的邏輯，經(jīng)過數(shù)番的輪遞性工作后，省內(nèi)兩萬多個村委會的面貌不早都被改觀了嗎?可是，在每次集中性工作之初的動員和宣傳中，省里卻會列舉出大批建設(shè)不合格的村，甚至一次更比一次多，到1990年代中后期，農(nóng)村竟然出現(xiàn)了治理危機。換言之，為解決“三農(nóng)”問題，各級政府會議沒少開，文件沒少發(fā)，工作也沒少做，但總是事倍功半，收效甚微；農(nóng)村基層組織建設(shè)年年抓、年年整，卻有不少村級班子癱了整、整了癱；轉(zhuǎn)變作風(fēng)、服務(wù)基層的口號年年提、年年喊，而農(nóng)民群眾仍然不滿意。這究竟是為什么?

本人將這種政府主導(dǎo)鄉(xiāng)村建設(shè)的模式和策略稱為“運動式鄉(xiāng)村建設(shè)”。對其局限與不足曾從宏觀視角，如發(fā)展戰(zhàn)略、建設(shè)規(guī)劃、運作機制等方面，作過初步的

分析和反思。(肖唐鏢，《轉(zhuǎn)型中的鄉(xiāng)村建設(shè)：過程、機制與政策分析》，北京：《中國農(nóng)村觀察》2003年第6期)2001～2002年，我們采取深入解剖“部門包村”案例的方式，再從微觀角度分析這種常規(guī)性鄉(xiāng)村建設(shè)模式的工作機制及其實效。進一步研究表明：這種政府主導(dǎo)建設(shè)模式存在嚴重的內(nèi)在制度性缺失，如：下派的工作隊，一方面陷于與包村單位、受包鄉(xiāng)村的復(fù)雜關(guān)系，容易處于“兩張皮”的尷尬境地；另一方面，它雖在形式上已高度制度化，但實際上卻是極度的非制度化，其工作受著各派出單位的財力、工作隊員素質(zhì)等非制度因素的制約，因此，難以成為鄉(xiāng)村建設(shè)的“長效機制”?！盎鶎悠沃薄多l(xiāng)村工作片段》，也描述了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部"32作組”是以何種方式來開展工作的，反映了大體相近的情況。面對這種無效的工作機制和方式，政府為何不改弦易轍呢?筆者曾從發(fā)展理念方面探悉其原因，但還有其他原因嗎?這顯然也有待探究。

再來看村民自治。從形式上看，部門包村是一種自上而下的工作機制，而村民自治則是依靠村社區(qū)自身力量進行自我建設(shè)的機制；但作為一種外來的新生制度，在國內(nèi)絕大多數(shù)農(nóng)村，村民自治也是依靠政府力量來推動的。自1988年6月試行這種鄉(xiāng)村建設(shè)方式以來，它究竟為鄉(xiāng)村留下了什么?2001年下半年始，我們對“村民自治的社會與經(jīng)濟后果”進行分析。這是本書內(nèi)唯一的一篇非田野性研究成果。

首先，我們確立了一套簡易的分析和評價指標(biāo)。關(guān)于社會后果，主要從兩大方面進行評估：一是社會秩序，主要考察村民自治與農(nóng)村社會治安狀況(如刑事、民事、治安案件的發(fā)案情況)變化之間的關(guān)系，村民自治與干群關(guān)系，村民之間關(guān)系變化的聯(lián)系，村民自治在維護農(nóng)村社會秩序方面的后果。二是農(nóng)村文化變遷，即通過對民風(fēng)民俗、農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)村教育、傳統(tǒng)民間文化等方面變化的調(diào)查，考察村民自治在農(nóng)村精神文明建設(shè)中的作用。關(guān)于經(jīng)濟后果，則從三個方面進行評估：一是實行村民自治后農(nóng)民收入增長狀況與農(nóng)民負擔(dān)狀況，二是集體經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r，三是農(nóng)村社會福利的變化和公共物品的供給狀況。然后，通過大量的文獻調(diào)查，對實行村民自治后農(nóng)村經(jīng)濟、社會發(fā)生的變化進行了較為全面的梳理和分析。結(jié)論是：村民自治制度在十多年來的實踐過程中，對農(nóng)村的社會和經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮了一定的積極作用，如，有效地促進了農(nóng)村經(jīng)濟的健康發(fā)展，保證了農(nóng)村社會的良性運行，推動了農(nóng)村精神文明建設(shè)。在真正實施了村民自治的地方，村委會能帶領(lǐng)農(nóng)民脫貧致富、增加農(nóng)民收入、促進農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展和為村民提供較好的公共物品服務(wù)；能改善農(nóng)村的社會治安狀況和干群關(guān)系，加強農(nóng)村的精神文明建設(shè)。但是，村民自治畢竟只是一種“草根民主”，村委會也只是一個基層的群眾性自治組織，其在農(nóng)村社會與經(jīng)濟方面的效應(yīng)是有限的，并不能把它當(dāng)成包治百病的靈藥。同時，其在治理過程中還受著宏觀政治體制、地方經(jīng)濟、文化等多種環(huán)境因素的制約和影響。但就總體而論，村民自治是農(nóng)村治理新的有效選擇。

四、稅制政策對鄉(xiāng)村建設(shè)的影響

財稅是政權(quán)機器運轉(zhuǎn)的重要基礎(chǔ)，也是影響鄉(xiāng)村建設(shè)的重大問題。在近些年的研究中筆者始終強調(diào)這一觀點：自1990年代中期以后，盡管國內(nèi)中西部地區(qū)鄉(xiāng)村衰敗的原因是多方面的，但其中首要的因素在于1994年正式施行的分稅制改革。它以“虹吸”政策將財源源源不斷地往上集中，同時卻以“噴灌”政策有限地往下滲透。近年來，在民間流傳的這段話語——“中央財政過美日子，省級財政過富日子，市級財政過緊日子，縣級財政過窮日子，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政過苦日子”，無疑是對這種現(xiàn)象極為形象的描述。不過，本人以往的研究，主要是以宏觀財政數(shù)據(jù)分析和全省大面積的考察為基礎(chǔ)，而較少以縣、鄉(xiāng)為案例進行深度解剖。

2001年底，筆者還與李銀華等人合作，進行縣、鄉(xiāng)財政狀況的案例研究。李銀華系省內(nèi)某縣財政局的主要負責(zé)人，完全有條件收集到分稅制改革前后該縣及縣內(nèi)鄉(xiāng)財政變化的詳細情況。我們以他所在縣——該縣在江西省內(nèi)是中等偏上的縣——為樣本，解剖“分稅制對經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)縣、鄉(xiāng)財政的影響”。根據(jù)他收集的大量數(shù)據(jù)，我們進行的分析表明：分稅制對欠發(fā)達地區(qū)縣、鄉(xiāng)財政產(chǎn)生的積極影響較少，而不利影響突顯。主要表現(xiàn)為：地方財政收入相對減少，可用財力不足，財政收支平衡困難，出現(xiàn)嚴重赤字，縣、鄉(xiāng)債務(wù)沉重，進而對地方經(jīng)濟發(fā)展有負面影響。導(dǎo)致這些問題的機制主要在于：分稅制后，財政體制“雙軌”運行，縣、鄉(xiāng)財政上解壓力過大，財權(quán)與事權(quán)不一致，財政管理手段不規(guī)范。這一案例分析，顯然進一步驗證了筆者的結(jié)論。

基于1990年代后期農(nóng)民負擔(dān)突出、農(nóng)民收入持續(xù)下降，及其對農(nóng)村形勢的嚴重影響，在世紀(jì)之交，中央政府終于推出了人們久盼的“農(nóng)村稅費改革”。2003年又進一步提出“五年內(nèi)全面取消農(nóng)業(yè)稅”。對這一改革，人們的預(yù)期普遍是正面的、積極的，但包括筆者在內(nèi)的部分人員卻持有謹慎的態(tài)度。實際情況如何?在2002-2004年間，筆者同兩位在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委或政府擔(dān)任主要職務(wù)的徐劍平與徐建成合作，以他們所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的稅費改革實踐為例，一起來研究這一問題。在《農(nóng)村稅費改革對鄉(xiāng)、村財政的影響——以C鎮(zhèn)為例》中，我們從農(nóng)村稅費改革前、后鄉(xiāng)、村財政收支情況的比較人手，對稅費改革對鄉(xiāng)、村財政的影響進行了較為詳細的分析，發(fā)現(xiàn)：農(nóng)村稅費改革對鄉(xiāng)、村兩級財政產(chǎn)生了較大的影響。這主要表現(xiàn)為：進一步加大了鄉(xiāng)、村財政的缺口，已有的鄉(xiāng)、村債務(wù)“還債無望”，引起鄉(xiāng)、村兩級“信任危機”；農(nóng)村公共服務(wù)職能的喪失，危及基層的穩(wěn)定。這一結(jié)論同樣出現(xiàn)在A鎮(zhèn)。而“基層片段之四”《村干部為何不再是香餑餑了》所反映的，也是稅費改革對村級工作的負面影響：農(nóng)村能人、精英不愿再任村干部，紛紛卸職他往。

為什么會出現(xiàn)這種局面?研究者們往往從宏觀體制與政治傳統(tǒng)等方面找原因。我們以為，除了這些方面的原因外，還應(yīng)當(dāng)注意改革本身的實際操作和運作狀況。也許后者也是導(dǎo)致這種局面的重要原因?！掇r(nóng)村稅費改革的微觀操作狀況研究——以A鎮(zhèn)為例》一文，即試圖重點分析這一疑惑。我們的研究表明：農(nóng)村稅費改革之所以出現(xiàn)偏差，就有微觀操作上的重要原因。農(nóng)村稅費改革在微觀操作上走了樣，如，隨意加大稅改前的稅費總量，從而擴大降稅基數(shù)；人為地變動計稅因素，先定稅改結(jié)果再按需自定計稅總量；歪曲政策，隨意攤派。這些偏差的出現(xiàn)，與各級政府和農(nóng)民在改革過程中角色與地位的嚴重不對稱相關(guān)。嚴格說來，農(nóng)村稅費改革，不過是一場政府主導(dǎo)型的改革，農(nóng)民在其中嚴重缺位，既無參與決策的權(quán)利，也無實施監(jiān)督的權(quán)利。因此，僅靠自上而下的推動和監(jiān)督，改革便難以切實到位。

五、農(nóng)民的精神世界在沉淪?

按照上述描述和分析，鄉(xiāng)村建設(shè)與發(fā)展實難有創(chuàng)新的局面。事實上，對1990年代中后期以來農(nóng)村經(jīng)濟方面的困頓局面，國內(nèi)外學(xué)界已有共識，本書多數(shù)篇章所描述的鄉(xiāng)村狀況也均如此。然而，鄉(xiāng)村困頓的并不僅僅在農(nóng)民經(jīng)濟和物質(zhì)生活方面。本書所收的“基層片段之一”對《港口鎮(zhèn)的“二八”賭博活動》的描述，無疑

是對空虛精神世界中農(nóng)民生活的一個切片描述。這是否僅為江西一鎮(zhèn)農(nóng)民生活的特殊現(xiàn)象呢?

實則不然。據(jù)我們對江西農(nóng)村的大面積調(diào)查，這種賭博實已成風(fēng)，成了當(dāng)今農(nóng)民一種普遍的生活方式。在1990年代后期，香港學(xué)者阮新邦、羅沛林等人到廣東珠江三角洲的白秀村調(diào)查，甚至發(fā)現(xiàn)了比江西農(nóng)村更驚人的現(xiàn)象：除了賭博風(fēng)，還有“縱情色欲現(xiàn)象彌漫著整個珠江三角洲”(阮新邦、羅沛林、賀玉英，《婚姻、性別與性——一個當(dāng)代中國農(nóng)村的考察》，八方文化企業(yè)公司1998年版，第17頁)。無獨有偶，近日在《世紀(jì)中國網(wǎng)》，讀到一篇有關(guān)上海郊區(qū)某鎮(zhèn)發(fā)廊色情活動的深度調(diào)查報告(顧則徐，《上海浦東某鎮(zhèn)發(fā)廊性服務(wù)狀況調(diào)查》，《世紀(jì)中國網(wǎng)》WWW．CC．org．cn，2004年11月26日)，來自農(nóng)村的姐妹們在身體與靈魂上的極度矛盾與煎熬，不能不讓人產(chǎn)生“世風(fēng)日下”的強烈震撼!

近日在美國杜克大學(xué)，筆者邂逅一位來自江蘇淮陰地區(qū)讀免疫學(xué)專業(yè)的劉姓博士研究生。他得知本人是研究中國鄉(xiāng)村問題的老師后，便十分沉重地向我介紹其家鄉(xiāng)農(nóng)村的近況及其變化。他有一位年輕的兄弟在家務(wù)農(nóng)，大量的閑暇時間除了賭博、玩樂外，并不知道該做什么，也沒有什么可做。在精神世界方面，這些在鄉(xiāng)青年根本沒有什么寄托和追求，十分的空虛與無聊。劉博士感到這十分可十白，一有什么社會變動，這些人就有可能做出任何事情來。令人焦慮的還有，現(xiàn)在的村干部素質(zhì)日趨下降，已看不到他少年時期見到的那種精明強干、富于領(lǐng)導(dǎo)能力的村干部了，以致今年他們買回了假的“優(yōu)質(zhì)種子”還不自知，讓家鄉(xiāng)村民全部顆粒無收。

匯集以上來自各地的各種信息，我們不難得出“農(nóng)民的精神世界在沉淪”的判斷。

劉博士問筆者：為什么這些年農(nóng)村會出現(xiàn)這種每況愈下的衰變?我說到了城鄉(xiāng)二元體制及相關(guān)政策對農(nóng)村資源的汲取和盤剝，讓資金、人才等資源源源不斷地輸入城市，而城市和國家對廣大鄉(xiāng)村地區(qū)的反饋和補償卻極為有限；還說到了政府管理農(nóng)村的工作方式和機制，重視的是經(jīng)濟發(fā)展等硬任務(wù)，而忽視社會和人的發(fā)展等軟任務(wù)，即便是對“農(nóng)民的教育”，也總是以不適時的一元化意識形態(tài)標(biāo)準(zhǔn)來推動，忽視農(nóng)民自身的特點和需求，以致越來越多的新生代農(nóng)民不清楚“應(yīng)如何生活”。

行文至此，我想起多年前費孝通先生的一段治學(xué)總結(jié)。到晚年，費老轉(zhuǎn)向研究“人心”、人的精神世界問題。他提出，這是一個根本性的值得關(guān)注的大問題。遺憾的是，在近些年的鄉(xiāng)村研究中，費老的這一呼吁并未得到應(yīng)有的回響，難以讀到相關(guān)的力作佳篇。顯然，如果缺乏對鄉(xiāng)村文化、農(nóng)民精神世界的深入研究，所謂的鄉(xiāng)村研究即是殘缺的、片面的。我們在關(guān)注農(nóng)民物質(zhì)生活的同時，更應(yīng)當(dāng)特別注意農(nóng)民的精神世界。換言之，應(yīng)當(dāng)全面關(guān)注農(nóng)民的生活世界，引導(dǎo)農(nóng)民的生活方式，讓他們能過上充實、體面且有尊嚴的生活。當(dāng)然，我們對“重視農(nóng)民精神生活”的提倡，并不是要求機械地回歸“嚴重的問題是教育農(nóng)民”的老路。因為就像政府多項相關(guān)涉農(nóng)的經(jīng)濟政策并不適農(nóng)一樣，長期來自上而下的涉農(nóng)非經(jīng)濟類政策也未必適合農(nóng)村和農(nóng)民的實際。這也需要進行認真的反思和總結(jié)。

六、有待進一步檢驗的結(jié)論

總結(jié)全書各篇所論，對“政府行為與鄉(xiāng)村建設(shè)研究”這一主題，筆者得出的初步結(jié)論是：

1、經(jīng)過二十多年的改革和發(fā)展，中國社會盡管已告別“政治掛帥”時代，但社會和政治發(fā)展的“政府主導(dǎo)”型特征依然顯著。這不僅表現(xiàn)為政府對各種資源的超強控制，還表現(xiàn)為政府對這些資源的獨斷性分配與支配，更表現(xiàn)為政府對鄉(xiāng)民生產(chǎn)生活的強力干預(yù)。與之相對應(yīng)的是，鄉(xiāng)村社會及其鄉(xiāng)民在力量與權(quán)利卻極其弱小或缺失。

2、這種政府主導(dǎo)型發(fā)展模式盡管有其時代特性和現(xiàn)實必然性，但其局限與弊端也已越來越突出。它不僅難以成為繼續(xù)推動鄉(xiāng)村建設(shè)良性發(fā)展的主要動力，甚至還成為浪費公共資源、制約鄉(xiāng)村建設(shè)與發(fā)展的障礙。

3、在政府主導(dǎo)型發(fā)展的大環(huán)境中，理解和研究當(dāng)今鄉(xiāng)村問題務(wù)必要有多層視角，特別是應(yīng)關(guān)注宏觀環(huán)境與政策的因素。離開鄉(xiāng)村背景，固然無法讀懂鄉(xiāng)村；但看不到日益強大的外來力量，也絕難真正理解鄉(xiāng)村問題。

4、對政府有關(guān)鄉(xiāng)村建設(shè)與發(fā)展政策和行為的研究，既應(yīng)注意其文本，更應(yīng)關(guān)注其實際運行，關(guān)注其行為背后的潛規(guī)則。對政府行為，政策和法律文本往往僅有形式上的意義，而現(xiàn)實中的潛規(guī)則卻往往是真正的規(guī)范者和指導(dǎo)者?？茖W(xué)地分析、理解和總結(jié)政府行為的潛規(guī)則，應(yīng)當(dāng)也是鄉(xiāng)村研究的重要內(nèi)容。

5、因此，鄉(xiāng)村建設(shè)的良性運行，需要有政府行為的優(yōu)化；而要促進政府行為的優(yōu)化，則必須轉(zhuǎn)變政府行為的規(guī)則及其基礎(chǔ)。

(本文系肖唐鏢等著《中國鄉(xiāng)村調(diào)查——政府行為與鄉(xiāng)村建設(shè)研究》的導(dǎo)論，書林出版社即將出版)