赴澳大利亞新西蘭考察隨感

韓傳錄

2005年8月29日，我隨新聞出版總署行政監(jiān)察考察團(tuán)一行18人，出訪澳大利亞和新西蘭，進(jìn)行了為期10天的考察學(xué)習(xí)。期間，考察了兩國(guó)新聞出版業(yè)發(fā)展概況和反腐敗方面的有關(guān)情況，參觀了悉尼、墨爾本等城市的主要書店、音像店等發(fā)行單位。還與澳大利亞出版界及發(fā)行業(yè)高層人員就版權(quán)及圖書貿(mào)易合作事宜進(jìn)行了探討。此間收獲頗豐，啟示良多。

一、考察澳、新監(jiān)督制度，借鑒外國(guó)先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)

澳大利亞和新西蘭法律制度比較健全，社會(huì)管理程度較高，在國(guó)家政體、社會(huì)制度、意識(shí)形態(tài)、民族風(fēng)情等方面有著相近，在反腐敗和廉政建設(shè)方面走在國(guó)際社會(huì)的前列，有諸多值得學(xué)習(xí)之處?？疾靾F(tuán)邀請(qǐng)聯(lián)合國(guó)人權(quán)專家、悉尼科技大學(xué)教授、澳新南威爾士州首席大法官Sam Blay教授、悉尼科技大學(xué)法學(xué)院Wendy Bacon副教授、悉尼科技大學(xué)獨(dú)立新聞業(yè)中心主任Chris Nash教授、新南威爾士州政府公訴辦公室高級(jí)法律官員Tony Ingegneri先生、澳大利亞新聞委員會(huì)執(zhí)行秘書Jack Herman教授，結(jié)合有關(guān)案例，詳細(xì)講解了國(guó)際反腐敗形勢(shì)、澳大利亞ICAC獨(dú)立反腐委員會(huì)的職能、權(quán)限和ICAC法案的具體內(nèi)容以及澳大利亞新聞出版業(yè)腐敗有關(guān)申訴的處理機(jī)構(gòu)和運(yùn)作模式。根據(jù)透明國(guó)際公布的去年腐敗程度指數(shù)表顯示，新西蘭指數(shù)為9.6，廉潔度排名第二位、澳大利亞指數(shù)為8.8，廉潔度排名第九位。

澳大利亞反腐敗機(jī)構(gòu)設(shè)置。澳大利亞設(shè)有兩套完善的反腐敗網(wǎng)絡(luò)體系。澳政府申訴機(jī)構(gòu)The Ombudsman是專門調(diào)查、調(diào)解公民對(duì)政府或其公務(wù)員的任何不滿包括政府和公務(wù)員的腐敗行為，以及公民之間矛盾的機(jī)構(gòu)，在澳大利亞，各行業(yè)都有自己的申訴體系，新聞出版行業(yè)內(nèi)部同樣建立了申訴體系。另外，澳各州都設(shè)有專門的反腐敗機(jī)構(gòu)，其中新南威爾士州反腐敗獨(dú)立委員會(huì)——ICAC最為完善，最具影響力，并且在反腐敗斗爭(zhēng)領(lǐng)域內(nèi)享有世界盛譽(yù)。

ICAC功能及權(quán)限。新南威爾士州ICAC是在1988年ICAC法案基礎(chǔ)上建立的，直接向新南威爾士州議會(huì)負(fù)責(zé)，但不屬議會(huì)下屬機(jī)構(gòu)，充分保證其獨(dú)立性。ICAC設(shè)立的目的是為了保護(hù)公共利益，防止公眾信任的垮臺(tái)以及指導(dǎo)公務(wù)員行為。ICAC由三個(gè)部門組成，即調(diào)查管理組，進(jìn)行調(diào)查和詢問；運(yùn)作管理組，監(jiān)察ICAC內(nèi)部腐敗，教育和研究公共行為；執(zhí)行管理組，制定戰(zhàn)略方針，回顧，拓展新的政策和程序。ICAC有三大主要職能，一是調(diào)查和揭發(fā)腐敗，在公共部門內(nèi)部針對(duì)嚴(yán)重的腐敗行為，進(jìn)行調(diào)查和曝光，提交調(diào)查報(bào)告，并及時(shí)向其他相關(guān)部門溝通進(jìn)行訴訟、紀(jì)律處分或者采取其他懲罰方法，使得人們接受教訓(xùn)并且達(dá)到預(yù)防腐敗的作用；二是防范公共部門腐敗，給予公共機(jī)構(gòu)建議、指導(dǎo)和信息，并輔助公共部門推進(jìn)系統(tǒng)內(nèi)部信息公開，制度建設(shè)，建立內(nèi)部約束制度，形成監(jiān)督機(jī)制，進(jìn)行積極的防腐敗行動(dòng)；三是公眾反腐敗教育及ICAC本身職能的教育，和每一個(gè)公共部門強(qiáng)調(diào)他們最小化腐敗的責(zé)任，教育社會(huì)和公共部門有關(guān)腐敗行為及其影響。ICAC的功能設(shè)置契合我國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察部門的職能，與我國(guó)目前開展的建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)極其吻合。ICAC有權(quán)調(diào)查任何在它認(rèn)為可能是腐敗的申訴和情況，還可以調(diào)查任何有可能放縱、鼓勵(lì)或者導(dǎo)致腐敗的行為。依據(jù)法律要求，ICAC可以要求公共部門官員提供信息或者文件，在得到許可的情況下可以搜查、使用監(jiān)聽裝置、攔截電話。

二、提高執(zhí)政黨的執(zhí)政能力，鞏固執(zhí)政黨對(duì)新聞出版輿論陣地的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)是國(guó)際社會(huì)的共識(shí)

澳大利亞出版業(yè)現(xiàn)狀。澳大利亞是一個(gè)多元文化的國(guó)家，政府鼓勵(lì)出版業(yè)的發(fā)展。澳媒體工業(yè)多是私有化，主要由九大財(cái)團(tuán)擁有。主要企業(yè)200家左右，雇用人員近2.8萬(wàn)，占國(guó)人總數(shù)的近千分之一。目前，澳大利亞主要媒體中，日?qǐng)?bào)有14個(gè)新聞集團(tuán)，占有總發(fā)行量的60.7%，主要電臺(tái)有40多家，在澳大利亞的新聞傳播和公眾輿論引導(dǎo)等方面起著非常重要的作用。主要免費(fèi)商業(yè)電視臺(tái)有５家，另外兩家為收費(fèi)有線電視。澳有234家圖書主要出版商（出版社），多為私人擁有。2004年出版圖書1.28億冊(cè)，銷售收入達(dá)到13.53億澳幣。澳有四大報(bào)業(yè)集團(tuán)：先驅(qū)報(bào)和時(shí)代周刊雜志集團(tuán)、默多克新聞集團(tuán)、費(fèi)爾法克斯公司和帕克新聞聯(lián)合控股公司。其中，默多克新聞集團(tuán)發(fā)展最快，支配澳大利亞報(bào)業(yè)市場(chǎng)，并且擁有全國(guó)14個(gè)主要日?qǐng)?bào)中7個(gè)的所有權(quán)，占有總發(fā)行量的60%，近年來還買下了英國(guó)《泰晤時(shí)報(bào)》和美國(guó)的《紐約郵報(bào)》，已成為國(guó)際性的報(bào)業(yè)集團(tuán)。澳大利亞國(guó)內(nèi)發(fā)行的報(bào)紙主要有《澳大利亞人報(bào)》、《悉尼先驅(qū)晨報(bào)》、《世紀(jì)報(bào)》、《金融評(píng)論報(bào)》、《堪培拉時(shí)報(bào)》等。

以法律規(guī)范出版行為，以市場(chǎng)調(diào)配出版資源。澳、新兩國(guó)家在經(jīng)濟(jì)形態(tài)上都屬發(fā)達(dá)資本主義，在出版業(yè)的監(jiān)管方面有著非常明顯的特點(diǎn)。一是新聞出版市場(chǎng)化。行業(yè)的發(fā)展和資源配置完全以市場(chǎng)調(diào)節(jié)。出版單位與印刷、發(fā)行單位完全分離，出版單位的興衰都由市場(chǎng)來決定，國(guó)家調(diào)控的成本非常低，這在某種程度上契合了我國(guó)正在進(jìn)行的出版體制改革的的方向，有可以借鑒參考的地方。二是行業(yè)監(jiān)管法律化。由于市場(chǎng)化程度高，行業(yè)經(jīng)濟(jì)組織和從業(yè)人員的行為基本要服從市場(chǎng)的需求，優(yōu)勝劣汰；行業(yè)日常管理工作完全委托行業(yè)協(xié)會(huì)之類的組織代行，而圖書出版物的質(zhì)量和社會(huì)效果悉數(shù)交由社會(huì)和讀者檢驗(yàn)，如果產(chǎn)生危害社會(huì)和公民個(gè)人權(quán)益的情形，則可依法向法院提起訴訟，國(guó)家監(jiān)管成本不高，這為我們完善法律制度，加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管提供了有益啟示。

堅(jiān)定不移地鞏固執(zhí)政黨對(duì)新聞出版輿論陣地的指導(dǎo)地位。我們發(fā)現(xiàn)，兩國(guó)政府都有一個(gè)共同的理念，即可以開放經(jīng)濟(jì)但決不能開放意識(shí)形態(tài)。兩國(guó)都建立了嚴(yán)格的法律以規(guī)范新聞媒體。如澳大利亞至今雖沒有在新聞出版方面立法，但在媒體擁有權(quán)方面卻有明確的相關(guān)法律規(guī)定，如用《監(jiān)督法》、《反歧視法》、《版權(quán)法》、《所有權(quán)法》、《反誹謗法》等五大類法律來規(guī)范新聞媒體的行為。其主要作用在于防止報(bào)紙、電視、電臺(tái)被獨(dú)家壟斷，鼓勵(lì)在具有重要影響力的商業(yè)媒體如日?qǐng)?bào)、免費(fèi)電視和電臺(tái)的擁有權(quán)具有多樣性，以保證日常公眾生活的報(bào)道的公證性和公開性。澳大利亞媒體的所有權(quán)也是私有的，但在《控制外商投資限額法案》中對(duì)新聞出版、廣播電視公司的資本結(jié)構(gòu)作了詳細(xì)的規(guī)定，明確規(guī)定一個(gè)所有權(quán)人不得同時(shí)擁有一個(gè)出版社和一個(gè)廣播電臺(tái)的絕對(duì)所有權(quán)，跨媒體所有權(quán)受到嚴(yán)格控制，其目的顯而易見，就是保證執(zhí)政黨對(duì)輿論的絕對(duì)控制，保證輿論媒體為執(zhí)政黨服務(wù)。

考察團(tuán)在與澳新聞署高管人員座談時(shí)，就報(bào)業(yè)監(jiān)督方面一些共同關(guān)心的問題和加強(qiáng)信息溝通合作，充分利用信息資源等方面進(jìn)行廣泛探討并取得共識(shí)。一致認(rèn)為，在經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程中，必須建立國(guó)與國(guó)、地區(qū)與地區(qū)之間緊密的經(jīng)貿(mào)關(guān)系，必須堅(jiān)持多元化、多樣性，尊重各國(guó)、各民族的文化，反對(duì)文化霸權(quán)和文化侵略。會(huì)談中，雙方就加強(qiáng)報(bào)刊業(yè)監(jiān)管、規(guī)范從業(yè)人員的職業(yè)行為，保證報(bào)刊信息的完整、準(zhǔn)確和快捷，以及維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益等方面，進(jìn)行廣泛交談。

三、吸取先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)，不斷提高紀(jì)檢監(jiān)察工作能力，為改革發(fā)展?fàn)I造良好環(huán)境

進(jìn)一步完善紀(jì)檢監(jiān)察干部國(guó)（境）外培訓(xùn)工作制度。但是隨著作為WTO締約國(guó)的我國(guó)新聞出版行業(yè)改革的進(jìn)一步深化，黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)將遇到許多新情況，出現(xiàn)新特點(diǎn)，工作任務(wù)更加重要、艱巨。在總署外事和人事部門的幫助下，要爭(zhēng)取國(guó)家外專局國(guó)外培訓(xùn)工作的支持、資助，從目前考察性的培訓(xùn)，發(fā)展到由國(guó)外教育機(jī)構(gòu)開設(shè)新聞出版和法律監(jiān)察專門班，最終實(shí)現(xiàn)考察性培訓(xùn)和駐點(diǎn)開班培訓(xùn)相結(jié)合的形式。

進(jìn)一步推進(jìn)新聞出版懲防體系建設(shè)工作。為加快建立與新聞出版生產(chǎn)力發(fā)展相適應(yīng)的教育、制度、監(jiān)督并重的懲防體系，建議：一是進(jìn)一步加大公共教育，利用新聞出版優(yōu)勢(shì)廣泛宣傳腐敗的社會(huì)危害和政府職員的反腐敗責(zé)任，特別是要增強(qiáng)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部反腐敗的責(zé)任意識(shí)；二是完善制約制度，形成監(jiān)督機(jī)制，特別是要完善公務(wù)員行政行為的透明制度，保證信息公開、公平和完善，使權(quán)力運(yùn)行始終處于監(jiān)督之下；三是進(jìn)一步加大辦案力度，形成強(qiáng)大的威懾力，同時(shí)要宣傳違紀(jì)人員付出的代價(jià)，及對(duì)社會(huì)的極大危害；四是不斷提高紀(jì)檢干部的政治和業(yè)務(wù)素質(zhì)，繼續(xù)加大培訓(xùn)力度，不斷提高紀(jì)檢監(jiān)察能力，增強(qiáng)做好紀(jì)檢工作的自覺性、主動(dòng)性。

進(jìn)一步加強(qiáng)中國(guó)與外國(guó)出版領(lǐng)域的交流合作，出版貿(mào)易，擴(kuò)大出版物的出口。以澳新為例，澳大利亞有６個(gè)州、700萬(wàn)平方公里、2100萬(wàn)人口，華裔70萬(wàn)。新西蘭有400萬(wàn)人口，華裔30萬(wàn)。學(xué)習(xí)考察中，我們發(fā)現(xiàn)兩國(guó)人民都非常喜歡中國(guó)文化，了解中華文化的欲望強(qiáng)烈，特別是圖書的市場(chǎng)需求量很大。但是兩國(guó)市場(chǎng)中文讀物還很少。目前，澳州最大的書店“澳州中國(guó)書店”和“朋友”雜志社，遠(yuǎn)不能滿足兩國(guó)人民日益增長(zhǎng)的對(duì)中國(guó)文化的需求。我們建議加強(qiáng)與外國(guó)，包括澳新兩國(guó)的文化貿(mào)易、圖書出口，傳播中華文化，擴(kuò)大中華文明。