存款保險制度的構(gòu)建

趙志恒　李　丁

國外存款保險制度的構(gòu)建

美國存款保險制度的構(gòu)建

存款保險制度是指政府或金融主管部門為了存款人的利益和金融機構(gòu)的穩(wěn)定而設(shè)置機構(gòu)，規(guī)定存款類金融機構(gòu)強制或自愿按一定比例將所吸收存款的一部分交給該機構(gòu)作為保險金，當金融機構(gòu)陷入支付危機時，由該機構(gòu)代其兌付的一種制度。

美國是世界上最早建立存款保險制度的國家。20世紀30年代大危機結(jié)束以后，美國就在1934年建立了聯(lián)邦存款保險制度。二戰(zhàn)以來，針對金融風險程度不斷提高和保險基金規(guī)模相對不足的狀況，美國進一步完善該制度。1989年布什政府通過《金融機構(gòu)改革恢復(fù)和加強法》，決定撤消聯(lián)邦儲蓄貸款保險公司，其職能轉(zhuǎn)交聯(lián)邦存款保險公司，新設(shè)清查托管公司，負責管理和解決無力償債的儲貸機構(gòu)，同時加強儲貸協(xié)會和銀行業(yè)交納的保險費，還對儲蓄機構(gòu)增強了新的限制條款，縮小商業(yè)性物業(yè)貸款的限額。該項制度的實施，加強了金融保險機構(gòu)的監(jiān)管力度和保險支付能力，但它并沒有解決存款保險所產(chǎn)生的逆向選擇和道德風險問題。1991年美國又頒布《聯(lián)邦存款保險公司改善法》。其目的有兩個，一方面使聯(lián)邦存款保險公司的銀行保險基金資本化；另一方面，改革存款保險的監(jiān)管體系，使納稅人損失最小化。該法規(guī)定存款保險公司向財政部借款能力從過去的50億美元提高到300億美元。該法還在幾方面縮小了存款保險的范圍。首先是只有自有資本充足的銀行的大額存款才能受到聯(lián)邦存款保險公司的保險，其次也是更為重要的，即大銀行不倒閉的教條受到很大的限制，這樣做的目的是為了促使沒有受保的儲戶去監(jiān)督銀行的經(jīng)營活動，防止其從事過度風險經(jīng)營?！堵?lián)邦存款保險公司改善法》最重要的特征是它的迅速糾正行為條款，即規(guī)定當銀行陷入困境時，聯(lián)邦存款保險公司應(yīng)當更迅速和更有力地進行干預(yù)，實施迅速糾正行為條款，如要求銀行提交資本補足計劃，限制其資產(chǎn)增長或采取措施關(guān)閉這些銀行。

日本存款保險制度的構(gòu)建

日本是于1971年建立存款保險制度的。1971年4月，日本《存款保險法》公布實施。7月1日，由銀行和民間金融機構(gòu)各出資1.5億日元成立存款保險機構(gòu)，標志著日本的存款保險制度的確立。依據(jù)該法規(guī)定各金融機構(gòu)被強行要求加入存款保險制度，保險費率為0.008%。當金融機構(gòu)不能支付存款時或宣告破產(chǎn)時，由保險機構(gòu)支付保險金。在日本長期以來金融業(yè)是政府極為重視和重點保護的行業(yè)，在這種保護下日本的金融機構(gòu)超乎尋常的穩(wěn)定，形成了日本金融機構(gòu)不會倒閉的神話，因而，存款保險制度沒有得到充分重視，由于一直沒有銀行倒閉，它也沒有進行過實際支付。90年代泡沫經(jīng)濟崩潰后，日本金融機構(gòu)開始危機叢生，先是一些中小機構(gòu)，接著是一些大型金融機構(gòu)，例如北海道拓殖銀行、山一證券等也出現(xiàn)倒閉，這使日本金融機構(gòu)信用能力大為下降，人們對銀行信心驟然下降，存款出現(xiàn)下滑，還多次出現(xiàn)擠提事件。針對這種情況，1996年6月，日本政府對原來的《存款保險法》做了進一步修改。修改后的保險法規(guī)定，在到2000年的5月期間，如果金融機構(gòu)發(fā)生倒閉，保險機構(gòu)須直接向存款者支付存款保險金。為了增強金融機構(gòu)維護存款者利益的意識，日本提高了向金融機構(gòu)征收的保險費率，普通存款保險費率由原有的0.012%提高到0.048%，特別存款保險費率也提高了兩倍。1998年橋本首相在國會中發(fā)言強調(diào)了讓全體國民放心，要徹底保護全部存款。

目前大多數(shù)發(fā)達國家已建立了存款保險制度，一些發(fā)展中國家如印度、菲律賓、巴西等也先后建立了這一制度。

存款保險制度的功能

從各國實踐來看，存款保險制度在金融領(lǐng)域發(fā)揮著如下功能：

維護存款人利益。當存款類金融機構(gòu)出現(xiàn)支付困難或破產(chǎn)時，依照存款保險法的規(guī)定，受保人可以在規(guī)定的時間內(nèi)從存款保險公司獲得支付，從而使存款者的利益受到保護。

化解擠提壓力。金融機構(gòu)通常只持有少量現(xiàn)金以滿足提款的需要，而將大量現(xiàn)金用于較長期的資產(chǎn)上，這些資產(chǎn)雖然潛在收益大但變現(xiàn)能力差，這樣一旦市場發(fā)生變化，儲戶信心受挫，發(fā)生擠兌風波，銀行會出現(xiàn)支付能力不足，導(dǎo)致危機。而存款保險制度的建立，可以穩(wěn)定存款者信心，減輕擠兌風險。

加強監(jiān)管力度。在存款保險體系下，存款保險機構(gòu)不僅起一種保護作用，而且居于一種監(jiān)管地位。存款保險機構(gòu)為了自身利益會加強對金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)活動、經(jīng)營范圍的監(jiān)管，促使其提高經(jīng)營管理水平和資產(chǎn)質(zhì)量，防止和減少金融風險。此外，當一家金融機構(gòu)陷入危機或倒閉，通過存款保險機構(gòu)對其妥善處理，能起到控制危機蔓延，避免個別銀行危機而誘發(fā)的連鎖反應(yīng)。

但是存款保險制度作為一種事后的防范體系，也會引起逆向選擇和道德風險。一方面對儲戶來講，當其存款被保證支付時，就會失去對銀行監(jiān)督的積極性，市場自發(fā)監(jiān)督機制隨之生效；另一方面，對金融機構(gòu)來講，該制度也會誘導(dǎo)其從事高風險、高收入的投資，經(jīng)營成功后的收益歸自己，失敗后的支付由保險公司承擔。

總的來講，存款保險制度的建立對維護金融體系的正常運轉(zhuǎn)起到了保護作用。以美國為例，由于貸款質(zhì)量的提高和業(yè)務(wù)規(guī)模的擴大，在《聯(lián)邦存款保險公司改善法》實施的第二年，商業(yè)銀行的稅后利潤為316.3億美元，分別比1991年、1990年增長140億美元和150億美元。

我國建立存款保險制度的必要性

改革開放以來我國金融業(yè)有了長足的發(fā)展，同時也出現(xiàn)了一些問題，特別是長期形成的金融風險正逐步暴露出來。當前我國的金融風險主要表現(xiàn)在金融機構(gòu)不良貸款數(shù)額比例高，銀行資本充足率低，使大量銀行貸款沉淀、死滯，銀行資金不能如期回籠，嚴重影響了銀行的信貸質(zhì)量和支付能力。目前銀行依靠源源不斷的大量存款和國家信用支撐，短期不會出現(xiàn)大面積支付困難，但隨著我國國有銀行向商業(yè)銀行改革的深化，風險機制的引入以及居民消費回升、儲蓄下降，銀行可能出現(xiàn)局部支付困難，進而嚴重威脅銀行體系的安全，1998年海南發(fā)展銀行的倒閉以及一些中小銀行發(fā)生的擠兌風波，也證明了這一點。

中國加入世貿(mào)組織以后，就要按照協(xié)議開放金融市場，屆時會有大量國外金融機構(gòu)涌入中國市場，這會使競爭加劇。為了在競爭中生存和發(fā)展，國內(nèi)各銀行也要利用金融創(chuàng)新的成果，借鑒其他國家做法，提高服務(wù)質(zhì)量。而就資產(chǎn)業(yè)務(wù)來講，存款保險制度確立與否是儲戶選擇儲蓄銀行的一個重要標準。為了能和國外銀行平等競爭，有必要建立存款保險制度。此外，存款保險制度的建立有利于國內(nèi)各種所有制銀行展開公平競爭，提高經(jīng)營水平。通過以上分析可以看出建立銀行保險制度，勢在必行，我們要積極探索符合中國國情的保險制度。

我國存款保險制度的構(gòu)建

根據(jù)我國經(jīng)濟發(fā)展實際狀況及其他國家的經(jīng)驗，我國的存款保險制度應(yīng)從以下幾方面入手。

保險機構(gòu)的設(shè)置。從各國實踐來看，不外有三種：一是政府機構(gòu)設(shè)置；二是私人機構(gòu)設(shè)置；三是政府機構(gòu)和私人機構(gòu)合辦。從我國實際狀況來看，人民銀行在國家宏觀調(diào)控中的地位及國有商業(yè)銀行在銀行體系中的主體地位決定我國保險機構(gòu)的設(shè)置應(yīng)由政府主導(dǎo)，由人民銀行出面設(shè)置為宜，這樣做有利于將保險和監(jiān)控更好地結(jié)合起來，提高保護力度和公眾信心。

保險準入。為了防止金融市場連鎖反應(yīng)，展開公平競爭。在保險準入上須采取無差別原則，同時通過政策手段，保證各種性質(zhì)的存款類金融機構(gòu)進入存款保險體系。同時為了降低銀行追求高風險的沖動，也有必要制定一些量化標準，如資產(chǎn)充足率和風險資金比率達到一定要求時方可進入。

保險費率的確立。應(yīng)將保險費率的確定同銀行經(jīng)營風險結(jié)合起來，實行區(qū)別費率，遵循“高風險、高費率，低風險、低費率”的原則。美國《存款保險公司改善法》規(guī)定，資產(chǎn)評估等級好的銀行每一百美元交納23美分保險費，而低等級的銀行要交納31美分的保險費。

支付范圍的確定。應(yīng)規(guī)定存款保險支付的最高限額，以防止逆向選擇問題。這樣做，既可以使大量沒有能力或無足夠能力監(jiān)視銀行行為的小額存款者利益受到保護，又可以充分發(fā)揮大額存款者監(jiān)視和制約銀行行為的積極性。例如，美國《存款保險法》規(guī)定存款保險限額最高為10萬美元，日本為10000萬日元，超過限額者由存款者個人負擔。

存款保險機構(gòu)的職能定位。存款機構(gòu)不僅是事后補救機構(gòu)，同時應(yīng)是高效管理機構(gòu)。建立和完善信用評級制度和報告制度，可以使存款保險機構(gòu)全面準確地把握各銀行經(jīng)營和風險狀況，對不同信用等級的銀行采取不同的監(jiān)管措施。對于嚴重低資本化的銀行（銀行資本凈額低于2%）采取關(guān)閉措施，從而減少保險機構(gòu)的損失，也有利于在風險發(fā)生之前將其化解。

作者單位：趙志恒 武漢理工大學管理學院

李丁 石家莊信息工程職業(yè)學院