深化農(nóng)村債務(wù)化解的對(duì)策

王宇波

近幾年來(lái)，國(guó)家高度重視三農(nóng)問(wèn)題，作為農(nóng)村稅費(fèi)改革的重要內(nèi)容之一，各地在化解村組債務(wù)工作方面進(jìn)行了積極的嘗試，也遇到了一些難以克服的困難。探索徹底解決農(nóng)村債務(wù)問(wèn)題，對(duì)許多農(nóng)村工作者來(lái)說(shuō)是一個(gè)嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

村組債務(wù)的成因及構(gòu)成

從村組債務(wù)的形成原因看，一是超出村組集體經(jīng)濟(jì)承受能力舉辦公益事業(yè)，如教育普九達(dá)標(biāo)，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化教學(xué)設(shè)施、教師用房，村組道路建設(shè)、衛(wèi)生文化設(shè)施建設(shè)的基建工程款拖欠；二是農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重，各項(xiàng)稅費(fèi)收繳困難，在“三提五統(tǒng)”收繳出現(xiàn)缺口時(shí)，由村組借貸完成上交任務(wù)形成的債務(wù)；三是村組在發(fā)展經(jīng)濟(jì)，進(jìn)行農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時(shí)運(yùn)用的上級(jí)有償使用資金，但由于管理或項(xiàng)目本身的問(wèn)題未能達(dá)到預(yù)期收益而形成負(fù)債；四是村組興辦企業(yè)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)興辦企業(yè)時(shí)由村組入股，向金融機(jī)構(gòu)或農(nóng)民個(gè)人借款，而所辦企業(yè)虧損倒閉致使村組負(fù)債；五是村組自身經(jīng)濟(jì)薄弱，無(wú)力維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)而借貸形成債務(wù)；六是由于管理不善、村組干部腐敗導(dǎo)致超出經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)能力而形成債務(wù)。

從債務(wù)結(jié)構(gòu)分析，一是村組干部個(gè)人承擔(dān)的墊資、向親朋好友借款，或以個(gè)人名義向金融機(jī)構(gòu)借款的債務(wù)；二是向村民個(gè)人或其他組織、個(gè)人的借款；三是向金融機(jī)構(gòu)、農(nóng)村合作基金會(huì)借款；四是拖欠上級(jí)有償使用的專款，如農(nóng)發(fā)資金、財(cái)政周轉(zhuǎn)金等；五是各類工程款、干部工資補(bǔ)助、五保生活補(bǔ)助等等。

村組集體的債權(quán)結(jié)構(gòu)相對(duì)比較簡(jiǎn)單一些，主要是村民拖欠的“三提五統(tǒng)”費(fèi)用、稅費(fèi)及生產(chǎn)費(fèi)用(如水費(fèi)、電費(fèi)、種子、肥料款等)、公益事業(yè)籌資、應(yīng)上繳的承包集體企業(yè)資產(chǎn)使用費(fèi)、生活困難借款（因病或?yàn)?zāi)害、子女上學(xué))等。這部分債權(quán)雖然數(shù)額很大，有些地方從債權(quán)債務(wù)比較來(lái)看債權(quán)甚至比債務(wù)還大，好像并不存在債務(wù)問(wèn)題，但債權(quán)中的村民拖欠款大多是由于過(guò)重的農(nóng)民負(fù)擔(dān)所造成，債務(wù)人的還款能力差，還款意愿低，特別是有些地方在化解村組債務(wù)中對(duì)集體債務(wù)采用均攤到人的辦法，農(nóng)民極其反感，拒絕承認(rèn)債務(wù)。從國(guó)家的農(nóng)村政策方面來(lái)看，強(qiáng)行采取措施包括采用法律手段來(lái)清收村組債權(quán)都是不允許的。

債務(wù)化解不了，農(nóng)村稅費(fèi)改革所希望的規(guī)范國(guó)家與農(nóng)民利益的關(guān)系難以理順，即使農(nóng)業(yè)稅全部取消之后，開(kāi)展村組集體的公益事業(yè)也難以籌資籌勞，將會(huì)給組織和領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)重重困難。

化解村組債務(wù)的經(jīng)驗(yàn)

湖北省委、省政府始終把化解村組債務(wù)作為推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)的重要環(huán)節(jié)來(lái)抓。從2000年開(kāi)始，全面部署、抓好試點(diǎn)，先后兩次在麻城、武漢市江夏區(qū)召開(kāi)全省農(nóng)村化解債務(wù)經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)議，明確提出力爭(zhēng)用三到五年時(shí)間全面化解農(nóng)村債務(wù)，各地也結(jié)合本地實(shí)際創(chuàng)造性地開(kāi)展化債工作。主要經(jīng)驗(yàn)包括：

一、建立組織，落實(shí)責(zé)任?？h(市)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立以主要負(fù)責(zé)人掛帥的化解村組債務(wù)工作體系，負(fù)責(zé)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)債務(wù)化解工作，處理具體問(wèn)題。建立各級(jí)干部化解債務(wù)責(zé)任制，研究化債政策，統(tǒng)一印制化解債務(wù)的票據(jù)、表格，規(guī)定化解債務(wù)的業(yè)務(wù)工作流程，規(guī)范業(yè)務(wù)和資料存檔的要求。要求凡涉及村組財(cái)務(wù)收支的人員，必須按規(guī)定的時(shí)間和地點(diǎn)結(jié)清賬務(wù)；召開(kāi)村民會(huì)進(jìn)行宣傳發(fā)動(dòng)，傾聽(tīng)村民意見(jiàn)，逐戶核對(duì)賬目；發(fā)放債權(quán)、債務(wù)核對(duì)通知書(shū)；對(duì)核實(shí)后的往來(lái)賬目張榜公布，開(kāi)展民主理財(cái)活動(dòng)，以防止出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)糾紛和矛盾。

二、創(chuàng)新方法，核債減債。一是加大清收力度，力爭(zhēng)使農(nóng)村債權(quán)損失降到最低限度。二是對(duì)因高息借貸形成的債務(wù)，要逐筆登記，參照國(guó)家金融部門同期同檔次貸款利率予以調(diào)減，重新?lián)Q據(jù)。在登記換據(jù)時(shí)，實(shí)行本息分離，禁止利滾利、息轉(zhuǎn)本行為的再度發(fā)生，遏制債務(wù)滾雪球增長(zhǎng)的勢(shì)頭。三是將村組閑置的公共資產(chǎn)和小型水利設(shè)施進(jìn)行拍賣、租賃，以此化解債務(wù)。四是對(duì)涉及村組干部的債權(quán)債務(wù)，在雙方自愿、協(xié)商一致的基礎(chǔ)上，將債權(quán)債務(wù)進(jìn)行置換轉(zhuǎn)移，減小債權(quán)債務(wù)的總規(guī)模，減輕村組化解債務(wù)的負(fù)擔(dān)和壓力。五是針對(duì)那些原來(lái)以村組名義興辦企業(yè)，企業(yè)倒閉后將債務(wù)轉(zhuǎn)嫁給村組集體的行為，要組織專班人員，在對(duì)債務(wù)形成原因進(jìn)行全面審計(jì)清查的基礎(chǔ)上，劃清責(zé)任界限，將屬于個(gè)人承擔(dān)責(zé)任的那部分債務(wù)，從集體債務(wù)中剝離出去。六是對(duì)既是債權(quán)人，又是債務(wù)人的單位和個(gè)人所承擔(dān)的債權(quán)債務(wù)實(shí)行抵銷核減。七是對(duì)那些過(guò)去已經(jīng)從村組集體獲取巨額高息的單位和個(gè)人，在償還本息時(shí)進(jìn)行折扣，對(duì)債務(wù)人自愿要求降低償還比例，予以優(yōu)先償還或公開(kāi)競(jìng)價(jià)償還。八是通過(guò)健全完善管理制度，嚴(yán)防新債的發(fā)生。九是增收還債法。主要是通過(guò)大力發(fā)展村組企業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、加工業(yè)等，逐步壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，從集體經(jīng)濟(jì)收入中拿出一部分資金還債。

三、加大政策扶持力度，分級(jí)負(fù)擔(dān)農(nóng)村債務(wù)。根據(jù)債務(wù)成因和縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政狀況，把政策性支農(nóng)債務(wù)如農(nóng)發(fā)有償使用資金予以減免，上劃農(nóng)村義務(wù)教育辦學(xué)債務(wù)、增加對(duì)農(nóng)村村組補(bǔ)貼等。還有的地方爭(zhēng)取金融機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)村村組貸款的豁免、掛賬停息等，大大加速了農(nóng)村化債的進(jìn)度。在化債過(guò)程中，從農(nóng)民的根本利益和農(nóng)村穩(wěn)定的大局出發(fā)，省政府還特別規(guī)定了“五個(gè)不”，即不準(zhǔn)超越農(nóng)民的承受能力，搞突擊清欠；不準(zhǔn)收回農(nóng)民的承包地抵債；不準(zhǔn)將村集體債務(wù)轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)戶；不準(zhǔn)加重或變相加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)；不準(zhǔn)增加新的村級(jí)不良債務(wù)，保證化債工作的穩(wěn)定有序進(jìn)行。

化解農(nóng)村村組債務(wù)的對(duì)策

經(jīng)過(guò)幾年的努力，農(nóng)村債務(wù)化解工作成效顯著，但仍面臨著一系列難題：一是化債資金來(lái)源不足，進(jìn)一步化債難度更大，村組集體資源租售殆盡，個(gè)別地方村組連辦公場(chǎng)所也賣掉用于還債；二是縣鄉(xiāng)財(cái)力有限，應(yīng)該分擔(dān)的村組債務(wù)無(wú)力承擔(dān)；三是農(nóng)村稅費(fèi)改革后村級(jí)政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)資金不足，農(nóng)業(yè)稅收及附加收繳困難，老債務(wù)的利息不能全免，又有新的債務(wù)形成；四是村級(jí)公益事業(yè)和共同生產(chǎn)所需的投入缺乏資金和勞力，如道路問(wèn)題，國(guó)家出臺(tái)的村級(jí)道路扶持政策需要地方自籌配套資金、勞務(wù)，水利工程需要修繕等等；五是村組集體經(jīng)濟(jì)基本癱瘓，靠經(jīng)營(yíng)所得償債無(wú)望；六是村組債務(wù)中農(nóng)村信用合作社和農(nóng)村合作基金會(huì)的債務(wù)國(guó)家還沒(méi)有相應(yīng)的減免政策。徹底化解村組債務(wù)，特別是對(duì)于債務(wù)較大，地理?xiàng)l件差的地方仍然是難以解決的問(wèn)題。

因此，深化農(nóng)村債務(wù)化解工作要有新的思路。我們認(rèn)為可以從政策、資源、集體經(jīng)濟(jì)和控管四個(gè)方面把農(nóng)村債務(wù)問(wèn)題徹底解決好，為發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、穩(wěn)定農(nóng)村打下良好的基礎(chǔ)。

一是在政策的制定方面，化解農(nóng)村債務(wù)問(wèn)題要引起各級(jí)黨委政府的關(guān)注，切實(shí)負(fù)起責(zé)任；依據(jù)各級(jí)政府的財(cái)力，加大對(duì)農(nóng)村的投入，用轉(zhuǎn)移支付的形式解決部分化債資金來(lái)源和維持村級(jí)政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)；對(duì)農(nóng)村信用社和農(nóng)村合作基金會(huì)的債務(wù)給予核銷等。在政策執(zhí)行方面，給予基層政府一定的自主權(quán)，在減免農(nóng)業(yè)稅收時(shí)，應(yīng)允許地方在減免稅的執(zhí)行時(shí)間上有一定限度的靈活性，以中國(guó)之大，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民實(shí)際負(fù)擔(dān)的不均衡性來(lái)考慮，用減免稅來(lái)化債不失為有效的方法。

二是需要解決目前土地經(jīng)營(yíng)制度中，村組集體分享土地經(jīng)營(yíng)所得的問(wèn)題，在城鄉(xiāng)戶籍制度趨近統(tǒng)一和大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、鼓勵(lì)農(nóng)民從事第三產(chǎn)業(yè)的情況下，農(nóng)村土地的有效使用呼喚非農(nóng)經(jīng)營(yíng)，由此產(chǎn)生的收益用于化債是比較可靠的來(lái)源，其用地需要嚴(yán)格控制，但就其總額來(lái)講很小，其實(shí)施僅限于新增地(如遷村騰地、開(kāi)荒地、整理地)或集體保有地也是足夠的。

三是探索適應(yīng)新形勢(shì)下的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的新體制，探索股田制合作方式，農(nóng)民以土地向合作經(jīng)濟(jì)組織入股，對(duì)外招租拍賣，按收益進(jìn)行分成，整合農(nóng)村各類資源，促進(jìn)社會(huì)分工，走按勞按資、取酬、共同富裕之路。鼓勵(lì)村組根據(jù)各自優(yōu)勢(shì)，集體開(kāi)發(fā)、整體租賃或承包拋荒土地，大力發(fā)展綠色企業(yè)和中藥材種植業(yè)，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，增加集體收入，逐步償還債務(wù)。

四是加強(qiáng)控管，建立防止控制債務(wù)反彈的長(zhǎng)效機(jī)制。要改變基層干部的管理理念，改進(jìn)工作方式、方法，由過(guò)去指令型，變?yōu)橹笇?dǎo)、服務(wù)、示范型，發(fā)展經(jīng)濟(jì)因地制宜，投入上以非公經(jīng)濟(jì)為主體、減少集體投資風(fēng)險(xiǎn)；建設(shè)公共事業(yè)，必須把干部辦實(shí)事的積極性，轉(zhuǎn)變?yōu)槿罕姷姆e極性，由干部要群眾辦，變?yōu)槿罕娮约阂筠k，杜絕在資金無(wú)著落的情況下，舉債辦事業(yè)；同時(shí)強(qiáng)化財(cái)務(wù)管理，控制預(yù)算外開(kāi)支源頭。在村組經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)，實(shí)行村賬鄉(xiāng)管村用，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)部門代管賬目，實(shí)行預(yù)決算制度，由村民理財(cái)小組審核開(kāi)支及由村民代表大會(huì)決定較大的項(xiàng)目支出，按項(xiàng)目管理資金，按財(cái)務(wù)規(guī)章運(yùn)行，取消村級(jí)招待費(fèi)，并定期開(kāi)展民主理財(cái)，接受群眾監(jiān)督，控制債務(wù)反彈，促進(jìn)農(nóng)村各項(xiàng)工作的開(kāi)展。

（作者單位：華中科技大學(xué)管理學(xué)院）