健全我國(guó)的行政指導(dǎo)制度

李湘剛

行政指導(dǎo)是指行政主體在其法定職權(quán)范圍內(nèi)，為實(shí)現(xiàn)特定行政目的，依據(jù)組織法上的權(quán)限和法律位階原則，通過(guò)制定誘導(dǎo)性法規(guī)、政策、計(jì)劃、綱要等規(guī)劃性文件以及采用具體的示范、建議、勸告、警告、鼓勵(lì)、提倡、指示等非強(qiáng)制性方式，并輔之以利益誘導(dǎo)促使行政相對(duì)人自愿做出或不做出某種行為的非強(qiáng)制行政行為。

在我國(guó)，行政指導(dǎo)在政府宏觀調(diào)控和社會(huì)管理中也發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，已成為我國(guó)行政法制建設(shè)和現(xiàn)代行政管理方式改革的重要組成部分。但是，我國(guó)的行政指導(dǎo)制度還存在許多問(wèn)題，迫切需要對(duì)其進(jìn)一步完善。

我國(guó)行政指導(dǎo)制度的現(xiàn)狀

建國(guó)后，我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，政府對(duì)企業(yè)和社會(huì)的管理基本上采取單一的行政命令方式。在這種體制下，行政指導(dǎo)無(wú)法產(chǎn)生。1992年黨的十四大確定了建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的戰(zhàn)略目標(biāo)，并將政府職能定位于“統(tǒng)籌規(guī)劃、掌握政策、信息指導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)、提供服務(wù)和檢查監(jiān)督”，從而為行政指導(dǎo)作為重要的行政行為與手段的最終確定和迅速發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。之后我國(guó)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和一些社會(huì)管理領(lǐng)域廣泛采取了行政指導(dǎo)行為，取得了明顯效果。特別是近幾年，政府開(kāi)始大量地運(yùn)用行政指導(dǎo)性質(zhì)的政策來(lái)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)改革、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。當(dāng)前聲勢(shì)浩大的“西部大開(kāi)發(fā)”戰(zhàn)略就是典例。

行政指導(dǎo)制度在我國(guó)扎根、生長(zhǎng)的時(shí)間還很短，既缺乏豐富的理論，又沒(méi)有完善的立法。因此，我國(guó)在建立健全行政指導(dǎo)制上還有很長(zhǎng)的路要走。

在行政指導(dǎo)的認(rèn)識(shí)上，存在四個(gè)方面的問(wèn)題：一是學(xué)術(shù)界對(duì)行政指導(dǎo)缺乏系統(tǒng)、深入的研究，行政實(shí)務(wù)界對(duì)之缺乏全面的了解和認(rèn)識(shí)，一些人對(duì)之采取否定或排斥的態(tài)度，這制約著行政指導(dǎo)制度在我國(guó)的發(fā)展。二是行政指導(dǎo)行為的規(guī)范化、制度化的程度低，除個(gè)別領(lǐng)域外，尚未形成比較規(guī)范的具體行政指導(dǎo)制度。三是一些行政機(jī)關(guān)及其工作人員在實(shí)際運(yùn)作中有時(shí)將行政指導(dǎo)措施當(dāng)成行政指令（命令）措施操作，從而侵害了行政相對(duì)人的自主權(quán)益，導(dǎo)致了行政相對(duì)人“希望指導(dǎo)又害怕指導(dǎo)”的矛盾心理。四是法律上缺乏對(duì)行政指導(dǎo)的約束和糾錯(cuò)機(jī)制。行政指導(dǎo)作為一種行政活動(dòng)方式，必然存在違法運(yùn)用、不當(dāng)運(yùn)用或出現(xiàn)失誤的可能，因而需要加以約束和設(shè)定補(bǔ)救辦法。但目前我國(guó)在這方面的法律規(guī)定還是空白，這使得行政指導(dǎo)的實(shí)施缺乏必要的制度保障。

在行政指導(dǎo)的具體實(shí)踐上，也存在不少問(wèn)題。如具體行政指導(dǎo)與抽象行政指導(dǎo)難以匹配；行政指導(dǎo)、行政合同、行政許可尚未能協(xié)調(diào)運(yùn)行；產(chǎn)業(yè)政策、產(chǎn)品政策未能配套；因不合理指導(dǎo)而導(dǎo)致銀行亂投資，死帳、呆帳、不良資金數(shù)額巨大；政企未分，行政指導(dǎo)尚未能在國(guó)有資產(chǎn)管理中發(fā)揮應(yīng)有作用；對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)與非國(guó)有經(jīng)濟(jì)的行政指導(dǎo)分配不均；經(jīng)濟(jì)、法律、行政手段配合欠默契，產(chǎn)業(yè)政策對(duì)各種經(jīng)濟(jì)政策凝聚力不夠；經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域行政指導(dǎo)手段單一（過(guò)分依賴(lài)于產(chǎn)業(yè)政策），非經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的行政指導(dǎo)更未形成氣候，等等。

綜觀我國(guó)行政指導(dǎo)制度的現(xiàn)狀，其中最緊迫的問(wèn)題是政府在實(shí)施行政指導(dǎo)時(shí)擁有廣泛的行政自由裁量權(quán)，由此造成的行政指導(dǎo)權(quán)的濫用，侵犯了行政相對(duì)人的合法權(quán)益。因此，為了發(fā)展和完善我國(guó)行政指導(dǎo)制度，我們必須盡早地把行政指導(dǎo)納入制度化、法制化的軌道。

完善我國(guó)的行政指導(dǎo)制度

一是培育現(xiàn)代行政意識(shí)，提高行政指導(dǎo)觀念。要培育現(xiàn)代行政意識(shí)，提高行政指導(dǎo)觀念，應(yīng)大力宣傳行政指導(dǎo)制度，使政府及其公務(wù)員對(duì)這一制度取得共識(shí)，并逐步樹(shù)立行政目的與效益統(tǒng)一觀、公平與效率統(tǒng)一觀以及行政民主觀、行政責(zé)任制等一系列現(xiàn)代行政法治觀念，為加強(qiáng)和完善我國(guó)行政指導(dǎo)制度創(chuàng)造必要的思想條件。就現(xiàn)代行政而言，政府行為必須體現(xiàn)民主精神，充分尊重行政相對(duì)人的意見(jiàn)，廣泛吸收民眾參與行政管理。只有培育現(xiàn)代行政意識(shí)，提高行政指導(dǎo)觀念，才能有利于消除政府和行政相對(duì)人之間的行政摩擦，降低政府行為的成本，提高政府行為的效率。

二是健全我國(guó)行政指導(dǎo)制度。它包括：⑴健全審議會(huì)制度。審議會(huì)是由專(zhuān)家學(xué)者和群眾團(tuán)體以及有關(guān)利害關(guān)系人組成的一種咨詢(xún)性、調(diào)研性的非權(quán)力性組織，其功能主要是調(diào)查、審議重要的行政政策。通過(guò)事前的審議會(huì)，可以保證行政指導(dǎo)的科學(xué)性、合理性和可行性，提高行政主體進(jìn)行行政指導(dǎo)的水平。使審議程序成為行政指導(dǎo)行為的必經(jīng)程序。⑵健全政府信息發(fā)布和告示制度?，F(xiàn)代社會(huì)是信息社會(huì)，及時(shí)、準(zhǔn)確、系統(tǒng)的信息對(duì)行政相對(duì)人來(lái)說(shuō)至關(guān)重要。健全政府信息發(fā)布和告示制度，可正確引導(dǎo)行政相對(duì)人的行為選擇，確保行政指導(dǎo)的順利進(jìn)行。⑶健全行政建議、勸告、告誡制度。由于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理的特殊需要，行政主體可以采取書(shū)面或口頭形式對(duì)行政相對(duì)人進(jìn)行建議、勸告、告誡，促使其為一定行為或不為一定行為，維護(hù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)秩序。⑷健全行政調(diào)解或協(xié)商制度。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，由于人們之間的經(jīng)濟(jì)利益多元化，相互之間的利益矛盾和沖突相應(yīng)增多，必須及時(shí)進(jìn)行調(diào)解或協(xié)商，防止矛盾激化，將其解決在萌芽階段，以維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。⑸健全與行政指導(dǎo)相配套的獎(jiǎng)勵(lì)制度。行政指導(dǎo)能否發(fā)揮應(yīng)有作用，受制于行政主體能否給行政相對(duì)人一定的利益，如果許諾的利益不能兌現(xiàn)，將嚴(yán)重挫傷行政相對(duì)人服從行政指導(dǎo)的積極性，所以健全與行政指導(dǎo)相配套的獎(jiǎng)勵(lì)制度是非常必要的。

三是建立行政指導(dǎo)救濟(jì)制度。行政指導(dǎo)雖然是一種行政事實(shí)行為，但屬于非強(qiáng)制性行為，一般不具有法律效力。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)有的法律規(guī)定，行政相對(duì)人執(zhí)行了錯(cuò)誤的行政指導(dǎo)并造成損失時(shí)，沒(méi)有申請(qǐng)行政復(fù)議和提起行政訴訟的權(quán)利。但是，如果行政機(jī)關(guān)一概不承擔(dān)錯(cuò)誤行政指導(dǎo)的責(zé)任，行政相對(duì)人的權(quán)利無(wú)法得到任何救濟(jì)，顯然與行政法治原則相悖，不利于提高行政指導(dǎo)的質(zhì)量，也不利于防止濫用行政指導(dǎo)。“有權(quán)利就有救濟(jì)”、“有損害就有賠償”，這是行政法上古老的原則。因此，應(yīng)當(dāng)建立行政指導(dǎo)救濟(jì)制度，保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。如果行政指導(dǎo)合法，但給行政相對(duì)人造成損害時(shí)，只能通過(guò)申訴等途徑請(qǐng)求行政補(bǔ)償；如果行政主體違背行政指導(dǎo)的自愿原則，采取變相的強(qiáng)制措施，給行政相對(duì)人造成損害時(shí)，應(yīng)為行政相對(duì)人提供應(yīng)有的復(fù)議和訴訟的機(jī)會(huì)，使行政指導(dǎo)受到一定程度的司法審查，使行政機(jī)關(guān)承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任，以防止行政主體濫用行政指導(dǎo)權(quán)力。

四是構(gòu)建行政指導(dǎo)程序約束機(jī)制。正在制定中的我國(guó)統(tǒng)一行政程序法，應(yīng)借鑒別國(guó)經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國(guó)國(guó)情，充分考慮行政指導(dǎo)行為具有的及時(shí)、靈活、多樣、高效等特點(diǎn)，對(duì)必要的行政指導(dǎo)程序加以具體規(guī)定，有效地將行政指導(dǎo)納入法治軌道。是否聽(tīng)從行政指導(dǎo)，由行政相對(duì)人自由決定，行政機(jī)關(guān)不得采取或變相采取強(qiáng)制措施來(lái)迫使行政相對(duì)人聽(tīng)從行政指導(dǎo)；如果行政相對(duì)人不愿接受行政指導(dǎo)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)停止行政指導(dǎo)行為，并不得對(duì)不接受者予以懲罰；行政指導(dǎo)實(shí)施的過(guò)程必須向行政相對(duì)人公開(kāi)，應(yīng)以書(shū)面形式或口頭形式或其他形式告知行政指導(dǎo)的目的、內(nèi)容、理由、依據(jù)、實(shí)施者等事項(xiàng)，如果行政相對(duì)人要求書(shū)面形式應(yīng)予滿(mǎn)足，并享有查閱和復(fù)制指導(dǎo)文書(shū)權(quán)；行政指導(dǎo)的具體內(nèi)容不得違反法律的明文規(guī)定；行政機(jī)關(guān)如采取或變相采取強(qiáng)制措施迫使行政相對(duì)人聽(tīng)從行政指導(dǎo)，致使行政相對(duì)人的合法利益受到損害，則應(yīng)予賠償；行政相對(duì)人聽(tīng)從行政指導(dǎo)后，因行政機(jī)關(guān)的行政指導(dǎo)行為有故意或重大過(guò)失，或者行政機(jī)關(guān)隨意改變而否認(rèn)行政指導(dǎo)行為，致使行政相對(duì)人的合法利益受到損害的，根據(jù)信賴(lài)保護(hù)原則，行政機(jī)關(guān)應(yīng)予賠償或補(bǔ)償。

（作者單位：湖南城市學(xué)院政法系副主任）