步履維艱的聯(lián)合國安理會改革

張莉清　劉利

歷經半個多世紀風雨的聯(lián)合國何去何從，其權力核心機構——安全理事會（簡稱“安理會”）的改革至關重要。聯(lián)合國秘書長安南在2003年11月宣布組建的一個包括泰國前總理阿南、中國前副總理錢其琛等16名在國際事務中具有影響力的權威人士組成的“威脅、挑戰(zhàn)與改革”高級別名人小組經過一年的研究后，于2004年12月2日向安南提交了名為《一個更加安全的世界：我們共同的責任》的報告，報告中有關擴大安理會擴容的內容成為世人關注的焦點，新一輪的安理會改革即將拉開帷幕。在新成員的入選上有關各方展開了激烈的爭奪，誰將勝出，世人將拭目以待。

改革勢在必行

在聯(lián)合國的六大主要機構中，安理會的規(guī)模最小，但權力最大。只有它作出的決議具有強制性，聯(lián)合國全體會員國都有接受并執(zhí)行的義務。它由15個成員國組成，其中中、美、俄、法、英是五個常任理事國（簡稱“五?！保?，其余為任期兩年、不得連選連任的10個非常任理事國?！堵?lián)合國憲章》將維持和平與安全的主要責任授予安理會?！皯椪隆钡牡?3至54條及83條明確規(guī)定了安理會的職權，安理會有權斷定一項爭端或情勢究竟是否威脅或破壞了國際和平與安全；有權決定是否對一個國家采取軍事行動。

安理會掌管世界和平與安全事務，而安理會的真正權力核心是“五常”?！拔宄！睋碛蟹駴Q權：對程序以外事項之決議“應以九理事國之可決議案包括全體常任理事國之同意票決之”（第27條第三款）。這個規(guī)定又稱“大國一致原則”，體現(xiàn)了安理會體制的“大國合作，管理世界”的鮮明特征。

安理會自1945年成立后，特別是冷戰(zhàn)結束以來，在維護國際和平與安全方面發(fā)揮了不可替代的作用。它擁有“憲章”賦予的神圣權力，在推進國際關系民主化和法制化，和平解決爭端、推動多邊合作等方面具有舉足輕重的地位。安理會機制的設置是戰(zhàn)后各大國妥協(xié)的產物，反映了當時歷史背景下特定的國際政治特點和大國框架，存在天然局限性。它是建立在戰(zhàn)時同盟的核心力量——五大國在維護戰(zhàn)后世界秩序中繼續(xù)合作的假設前提和愿望基礎之上，而以自己的國家戰(zhàn)略利益為優(yōu)先考慮的五大國在彼此的關系與利益上不能保持恒久一致，因此誰也保證不了他們在安理會中一定會合作。此外，由于國際政治力量不斷的分化組合和發(fā)展不平衡性而導致大國權力的失衡，使五大國的權力在一定程度上取決于某一個或兩個超級大國的態(tài)度。所以，安理會機制極為脆弱和不穩(wěn)定。

安理會的缺陷嚴重影響了其應有作用的正常發(fā)揮。在實踐中，它的弊端更是暴露無遺。戰(zhàn)后美蘇冷戰(zhàn)，使“大國一致原則”蕩然無存。美蘇兩個超級大國還頻繁使用否決權，使安理會的表決機制陷入癱瘓。安理會在法理上和實踐上也因此受到質疑，許多國家強烈要求對之實行改革。

冷戰(zhàn)結束之后，安理會在維護和平與安全方面作出了貢獻，在促成納米比亞獨立、實現(xiàn)柬埔寨和平、解決海灣危機等事件上發(fā)揮了重要的作用。但是，兩極格局解體后, 美國成為唯一的超級大國，俄羅斯淪為二流國家，安理會機制的大國因素日益突出，安理會多次遭到單邊主義的嚴重挑戰(zhàn)。一次又一次被“跨越”，對伊拉克“沙漠之狐”的空中打擊，對南聯(lián)盟的轟炸，在伊拉克的戰(zhàn)爭等，都是在未經安理會授權的情況下發(fā)動的。聯(lián)合國有日益被邊緣化的危險，安理會面臨嚴峻的考驗，安理會的改革已迫在眉睫。

隨著國際力量對比的變化，安理會的局限性十分明顯。聯(lián)合國的成員國不斷增多，從成立時的51個增加到目前的191個。15個安理會成員只占會員國總數(shù)的7.9％，顯然不能反映聯(lián)合國發(fā)展壯大的現(xiàn)實，安理會的代表性大大下降。

冷戰(zhàn)后全球性問題諸如人口問題、難民問題、恐怖主義問題、環(huán)保問題、毒品問題等日益突出，安理會面臨更大的威脅和挑戰(zhàn)。它在戰(zhàn)后初期建立的組織原則和運行機制顯然已不能適應冷戰(zhàn)后形勢發(fā)展的需要。因而安理會的改革勢在必行。

改革艱難復雜

安理會改革是聯(lián)合國改革系統(tǒng)工程中的關鍵任務。1979年聯(lián)合國大會應阿根廷、孟加拉和印度等10個發(fā)展中國家的要求，將安理會改革問題列入議程。1992年聯(lián)合國正式醞釀安理會的改革，1993年第48屆聯(lián)大成立專門審議安理會改革問題的工作組，以后每年的聯(lián)大都在這一問題上展開激烈的辯論，因為各會員國或地區(qū)集團的分歧很大，多年來改革一直沒有取得實質性的進展。

安理會改革的主要內容是安理會的擴大和安理會的否決權問題。國際社會對安理會進行擴大以增加更廣泛的代表性已形成共識，但在如何擴大，擴大到多少，和新增安理會理事國的資格問題上，各方從不同的利益出發(fā)，提出了不同的擴大方案，代表性的有拉扎利的“24國方案”、美國提出并得到歐盟許多國家支持的“20－21國方案”、中東歐國家提出的“25國方案”和埃及代表不結盟運動提出的“26國方案” ，這些方案在擴大的數(shù)目和類型上存在很大的差異，雖經多番討論和磋商，但由于各方堅持自己的立場，迄今還未有其中某一個方案被廣泛接受。安理會改革的難度可見一斑，因此在1997年安南提出的“一攬子改革計劃”中干脆撇開安理會改革問題。

在挑選新任理事國的條件和標準上，“憲章”的第23條第1款規(guī)定：“選舉時首宜充分斟酌聯(lián)合國各會員國于維持國際和平與安全及本組織其余各宗旨上之貢獻，并宜充分斟酌地域上之公勻分配”，但憲章沒有對聯(lián)合國的貢獻大小和地域劃分上設立具體的規(guī)定和標準。發(fā)展中國家主張公平地域分配原則，指出各國一律平等，安理會應不能忽視廣大中小國家的代表權，反對把安理會變成“富國俱樂部”；在接納新成員時應考慮地理分布的均衡性。發(fā)達國家則認為地理分配并非惟一標準，強調財政貢獻和實力。

安理會改革中最有爭議的問題是否決權問題?，F(xiàn)任“五?！睋碛械姆駴Q權是他們在二戰(zhàn)中作出的重大犧牲和創(chuàng)建聯(lián)合國過程中作出歷史性貢獻的結果，也是由51個創(chuàng)始成員國通過民主程序設立的。否決權使大國擁有了特權，這種少數(shù)抵制或阻止多數(shù)的權利使少數(shù)大國的主權凌駕于中小國之上，違背了“憲章”中國家不分大小、一律平等的基本原則。特別是冷戰(zhàn)期間否決權有被濫用的時候，違背甚至損害了許多中小國家的利益，因此中小國家強烈反對，伊朗、古巴等國家一直堅持取消否決權?！拔宄！焙陀型蔀樾氯纬Ｈ卫硎聡暮蜻x國則要求保留否決權。而多數(shù)國家出于現(xiàn)實考慮，主張限制否決權。

“名人小組”的改革方案

正是因為改革的艱難，安南才決定成立“名人小組”，廣泛聽取有關國家和各方的意見。該小組經過一年的研究后提交的報告中提出了兩套安理會擴編方案。第一套方案新增6個沒有否決權的常任理事國，非洲、亞洲各占兩個名額，歐洲、美洲各一個；另增3個非常任理事國。第二套方案新增8個半常任理事國，亞洲、非洲、歐洲、美洲各2個，任期4年并可連任，此外，再新增1個非常任理事國。這兩套方案基本上既考慮了地域上的公平分布，又遵循了公平、平等的原則，發(fā)展中國家在安理會有可能增加到4席或更多，滿足了發(fā)展中國家多年以來的愿望。同時，也強調了對聯(lián)合國的貢獻原則，優(yōu)先考慮了在財政、軍事和外交等方面對聯(lián)合國貢獻最大的國家。此外，也考慮到了中等發(fā)達國家和地區(qū)性強國的態(tài)度。這些國家包括意大利、加拿大、澳大利亞、新西蘭、巴基斯坦、韓國、馬來西亞、墨西哥及北歐國家等，他們無望成為常任理事國，反對增加安理會這類席位的數(shù)量，希望增加非常任理事國的數(shù)量。第二套方案可以說是對他們態(tài)度的折中。新增安理會成員不擁有否決權，盡管有利于安理會的高效運作，但實際上把這個極為敏感又極具爭議性的問題擱置了起來。

“名人小組”的安理會改革方案試圖盡量平衡各方關切和各種觀點并顧及各方的立場，具有較強的可操作性。然而，這只是設想，并非答案。2005年的第60屆聯(lián)大將對之作出最后決定。根據“憲章”的要求，只有在獲得包括“五?！痹趦鹊?91個成員國中2/3的贊成票并得到這些國家的司法機構批準的情況下，該改革方案才能通過并生效。這個條件本身意味著把這兩種設想變成現(xiàn)實是何其艱難。該小組提交的報告中盡管力圖按照貢獻原則、有利于擴大發(fā)展中國家在安理會的代表的公平地域分配和公正代表的原則來選舉理事國，但報告中并未提出任何候選國名單，這必然加大了各候選國競爭的激烈性。參加角逐安理會常任席位的有德國、日本、印度、巴西、印尼、尼日利亞、南非、埃及等國。日本和德國分別是聯(lián)合國的第二、第三大捐款國，他們似乎很容易實現(xiàn)常任夢，然而吸收二戰(zhàn)時的兩個軸心國加入常任理事國的行列，不僅涉及到修改“憲章”的“敵國條款”，也會遭致曾深受德、日侵略并至今對之疑懼頗深的許多發(fā)展中國家的反對。而且，他們還希望擁有否決權，這更增加了加入的難度。在發(fā)展中國家中誰更適合代表各自所在的洲也是個很難達成一致的問題。各候選國有競爭者，還有反對者。而且“五常”的態(tài)度十分重要。比如德國，在“五常”中英、法和俄羅斯已明確表示支持，但美國則由于美伊戰(zhàn)爭中德國的唱反調而態(tài)度曖昧。

盡管“名人小組”有關安理會擴大的方案在參考了各方意見的基礎上進行權衡利弊，盡量照顧各方的利益，但兩套方案的出臺說明了小組內部意見的不統(tǒng)一，也是各方矛盾難以調和的反映，體現(xiàn)了安理會改革的艱難和復雜。對涉及到地區(qū)性、代表性和合理公正性等諸多層面問題的改革，如何做到使各方滿意，是難之又難的事情。

（本文責任編輯：季仰舒）