俄羅斯普京式政治體制改革

朱曉妹

普京自2004年3月連任以來，為進(jìn)一步強(qiáng)化總統(tǒng)權(quán)威，構(gòu)筑具有俄式特點(diǎn)的政治體制，維護(hù)國家統(tǒng)一與安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，依靠較高的民意支持率和連任后較大的施政自主性，大刀闊斧地推進(jìn)政治體制改革，效果顯著。但是，由于改革剛剛起步，且尚有許多不完善之處，在實施過程中仍會遇到一些問題和阻力，俄要建立真正高效、順暢的國家權(quán)力體系任重而道遠(yuǎn)。

推進(jìn)政治體制改革，重組國家權(quán)力體系

普京連任以來，本著加速發(fā)展、權(quán)威治國的理念，著力整頓權(quán)力秩序，并以別斯蘭人質(zhì)事件為契機(jī)，繼續(xù)深化政治體制改革，基本理順了總統(tǒng)、政府、議會、政黨的關(guān)系。近一年來，普京在推進(jìn)政治改革方面主要采取了如下舉措：

（一）大力扶植統(tǒng)一俄羅斯黨并改組政府，基本確立以總統(tǒng)為核心、府院為支撐的“三位一體”政體構(gòu)架。普京吸取葉利欽時期府院相爭內(nèi)耗激烈、國家政權(quán)機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)受到嚴(yán)重干擾的教訓(xùn)，開始運(yùn)用扶嫡遏異己手段，拉統(tǒng)俄、壓俄共，在2003年底杜馬選舉中，動用行政資源助統(tǒng)俄參選獲勝，奪取杜馬主導(dǎo)權(quán)，從而建立總統(tǒng)對議會的有效控制。之后，普京在大選前后大幅改組政府，任命與自己有相同執(zhí)政理念的弗拉德科夫為政府總理，組建以強(qiáng)力集團(tuán)為班底的聽命于己的“技術(shù)型小政府”，從而建立總統(tǒng)對政府的絕對控制權(quán)。從此，俄政壇以總統(tǒng)為絕對權(quán)威的“三駕馬車”得以按普京意愿有效行駛和運(yùn)轉(zhuǎn)。

（二）改變聯(lián)邦主體行政長官選舉辦法，強(qiáng)化國家垂直權(quán)力體系。針對原有的國家垂直管理體系結(jié)構(gòu)松散且運(yùn)作不力，總統(tǒng)派駐七大聯(lián)邦區(qū)全權(quán)代表沒能發(fā)揮實際作用，地方利益集團(tuán)利用州長選舉營私舞弊等漏洞。普京提出將各聯(lián)邦主體行政長官由直接選舉產(chǎn)生改由國家元首提名，經(jīng)該聯(lián)邦主體立法會議批準(zhǔn)產(chǎn)生。在去年12月3日杜馬通過的政治體制改革法案中規(guī)定，總統(tǒng)在聯(lián)邦主體行政長官任期屆滿35天前提出候選人，地方議會應(yīng)在14天內(nèi)予以批準(zhǔn)；如果地方議會三次否決總統(tǒng)提名，則總統(tǒng)有權(quán)解散地方議會。此舉一方面大大削弱了地方政府的自治能力，減少了其與聯(lián)邦中央抗衡的本錢，強(qiáng)化了以總統(tǒng)為核心的垂直權(quán)力體系，另一方面也擴(kuò)大了地方議會的權(quán)力，使地方領(lǐng)導(dǎo)人對本地區(qū)發(fā)展負(fù)起更大責(zé)任，并把本地區(qū)發(fā)展同國家整體利益緊密結(jié)合起來，有助于推動聯(lián)邦制的發(fā)展。

（三）消腫、反腐、打寡，力圖建立廉潔高效的政權(quán)體系。普京連任伊始，開始大力精簡政府機(jī)構(gòu)，裁減冗員。他先改組政府，后又大刀闊斧精簡總統(tǒng)辦公廳，初步劃清政府各部門權(quán)限、簡化政府職能，提高執(zhí)政效率。普京還以嚴(yán)懲官僚腐敗為重點(diǎn)，采用加強(qiáng)反腐立法、建立專門反腐機(jī)構(gòu)、加大司法懲處力度、高薪養(yǎng)廉、減少國家對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)、在全社會營造反腐氛圍等多種舉措遏制腐敗勢頭，使反腐工作取得一定成效。此外，普京繼續(xù)對寡頭窮追猛打。去年再度以偷稅、逃稅等罪名，對霍多爾科夫斯基旗下的尤科斯公司提出起訴，最近又對該公司最大子公司的股份進(jìn)行拍賣，名正言順地將其收歸國有，把這個不可一世的石油帝國置于瀕臨破產(chǎn)的境地。坐擁75億美元的俄第二大富翁阿布拉莫維奇也因“嚴(yán)重違反金融政策”被迫辭去楚科奇自治州行政長官一職。

（四）改變國家杜馬選舉方式，修改政府法和政黨法，提升政黨作用，加強(qiáng)政黨制度建設(shè)。普京深知，政黨是公民利益代言人，俄要建立一個穩(wěn)定的政治體制，離不開政黨的作用與影響。別斯蘭人質(zhì)事件發(fā)生后，普京以此為契機(jī)，在提升政黨作用、推動政黨建設(shè)方面連出“三板斧”，先是取消杜馬單席位選區(qū)制，將原來杜馬選舉一半按政黨比例制另一半按單選區(qū)選舉改為全部政黨比例制，隨后推動議會兩院通過政府法修正案，取消政府閣員不得在黨派中擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的禁令，接著于12月初推出政黨法修正案，將政黨注冊門檻由1萬人提高到5萬人，人數(shù)不足5萬的政黨，限期在2006年1月1日前發(fā)展到5萬，否則將取消政黨資格。這些舉措的出臺，既整合了俄政黨資源，優(yōu)化了政黨數(shù)量和格局，規(guī)范了政黨建設(shè)，促進(jìn)了多黨制的發(fā)育和成熟，又使普京凝聚了國內(nèi)更多政治資源，促使俄羅斯政治體制更均衡、更協(xié)調(diào)發(fā)展。

（五）設(shè)立公眾院，提高公民的參政意識和力度。普京指出，應(yīng)組建一個集聚大量“人力資源”，且具備較高權(quán)威性和良好協(xié)調(diào)能力的專家的公眾院。公眾院作為社會輿論的公開機(jī)構(gòu)，即可成為當(dāng)局與民眾對話的平臺，有利于當(dāng)局廣泛傾聽和采納民眾的意見和倡議，又可使民眾對包括護(hù)法機(jī)關(guān)在內(nèi)的國家機(jī)關(guān)實施有效的監(jiān)督，還可成為擴(kuò)大俄政治多元化的又一渠道。

改革并非一帆風(fēng)順，面臨困難和挑戰(zhàn)

普京連任后，為達(dá)到鞏固自身權(quán)力和地位，構(gòu)筑俄式政治體制，加強(qiáng)國內(nèi)安全和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等目標(biāo)，推行了一系列政治體制改革。但是，由于這些改革將從根本上觸及俄羅斯的權(quán)力體系根基和一些政治精英的既得利益，因此在實施過程中仍阻力重重。首先，在改革過程中，對群眾的宣傳和解釋工作不到位。普京不止一次說過要在當(dāng)局和社會之間建立一種和諧關(guān)系，提高當(dāng)局在社會的信任度，但是他提出的地方行政長官選舉制改革等舉措，卻在社會上產(chǎn)生了某些消極反應(yīng)，部分輿論認(rèn)為國家管理體系將從此走向“封建化”，回到蘇聯(lián)集權(quán)模式。還有些輿論認(rèn)為，普京下一步將拿市長和更下一級行政長官選舉開刀，引起了一些人的惶恐和不安。另外，普京倡議在俄建立多黨政治體系，但輿論普遍認(rèn)為，在總統(tǒng)擁有絕對權(quán)威的“不發(fā)達(dá)的公民社會”里，多黨制難以發(fā)揮應(yīng)有作用。其次，改革深受腐敗困擾。普京批評俄現(xiàn)有權(quán)力體系容易滋生和孕育腐敗，而這些腐敗往往同犯罪現(xiàn)象交織在一起，并已形成一種體系，在國家和社會中無處不在，特別是護(hù)法機(jī)構(gòu)執(zhí)法犯法、貪污受賄現(xiàn)象嚴(yán)重，使腐敗現(xiàn)象更加愈演愈烈。地方領(lǐng)導(dǎo)人改由總統(tǒng)任命后，各路諸侯命運(yùn)將系于總統(tǒng)辦公廳，普京近臣難脫賣官受賄干系。如何懲治腐敗仍是俄政體改革亟待解決的重大難題。第三，改革招致西方國家的批評和指責(zé)。美國等西方國家對普京上任以來強(qiáng)化總統(tǒng)權(quán)力的做法一直頗有微詞，并多次對俄議會、總統(tǒng)乃至車臣總統(tǒng)選舉提出公開批評，擔(dān)心其重走蘇聯(lián)老路。在此次政改問題上，盡管俄當(dāng)局及普京本人多次重申沒有違反俄憲法，包括杜馬和地方行政長官選舉程序，都是在憲法框架內(nèi)推行的。但是，美國政客仍指責(zé)俄“民主改革進(jìn)程出現(xiàn)倒退”，并揚(yáng)言要重新審視對俄政策，對俄采取強(qiáng)硬立場。俄與西方圍繞民主問題的分歧進(jìn)一步加深。

克服困難和阻力，繼續(xù)深入推行改革

普京推行政治體制改革所構(gòu)筑的國家權(quán)力體系在2005年伊始就經(jīng)受了嚴(yán)峻的考驗。今年年初，社會福利貨幣化改革（即優(yōu)惠性社會福利由“暗補(bǔ)”改為“明補(bǔ)”）啟動后，在俄政壇引起了軒然大波，一些反對派乘機(jī)向普京發(fā)難，地方政府也對中央“抗旨不尊”，就連現(xiàn)政權(quán)內(nèi)部也出現(xiàn)了許多反對聲音，嚴(yán)重沖擊了普京傾力構(gòu)筑的國家權(quán)力體系。俄共率先向普京叫板，在杜馬與另一左翼黨派“祖國黨”聯(lián)合征集議員簽名，發(fā)起對現(xiàn)政府的不信任案表決，迫使普京重組政府?！白鎳h”領(lǐng)導(dǎo)人羅戈津直接要求總理弗拉德科夫引咎辭職。右翼政黨“亞博盧”民主黨和右翼力量聯(lián)盟也明確宣布反對社會福利補(bǔ)貼貨幣化。地方政府也對這一改革持不滿和恐懼態(tài)度，目前在89個聯(lián)邦主體中只有5個聯(lián)邦主體表示支持中央的改革。在政權(quán)黨統(tǒng)俄黨和政府內(nèi)部也出現(xiàn)許多反對聲音。俄國家杜馬副主席、統(tǒng)俄黨黨員莫羅佐夫和弗拉德科夫的高級助手薩曼諾夫已公開表示反對福利改革計劃。面對朝野的壓力，普京一方面表示給享受社會福利者加薪，力圖一定程度上緩解百姓的不滿情緒，另一方面本著整合現(xiàn)有權(quán)力體系的原則，堅決要求各級權(quán)力班子在不惡化享受社會福利者生活的原則基礎(chǔ)上將這一改革繼續(xù)推行下去。

看來，無論如何，普京都將克服重重困難和阻力，將政治體制改革推行下去，以期在2008年任期結(jié)束時將俄打造成高效、優(yōu)質(zhì)、順暢權(quán)力體系的國家。

（本文責(zé)任編輯：季仰舒）