試論人大及其常委會(huì)對同級(jí)黨委執(zhí)政決策的監(jiān)督

蔣伏虎

當(dāng)代民主政治發(fā)展的特點(diǎn)之一是政黨政治與議會(huì)政治的關(guān)系日趨密切。這其中，既包括執(zhí)政黨對議會(huì)的控制和影響的力度有不斷加強(qiáng)的趨勢，也包括議會(huì)對執(zhí)政黨權(quán)力的制約和監(jiān)督的力度有不斷加強(qiáng)的趨勢。在我國，共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，堅(jiān)持黨對人大工作的領(lǐng)導(dǎo)，符合現(xiàn)代民主政治的權(quán)力運(yùn)行規(guī)則，是我國一項(xiàng)不可動(dòng)搖的政治原則。另一方面，各級(jí)人大及其常委會(huì)對同級(jí)黨委的執(zhí)政決策實(shí)施監(jiān)督，也是現(xiàn)代民主政治權(quán)力運(yùn)行規(guī)則的要求，是堅(jiān)持依法治國的要求。因此，建立健全人大及其常委會(huì)對同級(jí)黨委執(zhí)政決策的監(jiān)督機(jī)制，十分必要。這不僅不會(huì)削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，而且有利于堅(jiān)持黨的正確領(lǐng)導(dǎo)。同時(shí)，這對于實(shí)現(xiàn)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的內(nèi)在統(tǒng)一，對于提高黨的執(zhí)政能力，也具有十分重要的意義。

人大及其常委會(huì)對同級(jí)黨委執(zhí)政決策實(shí)施監(jiān)督的依據(jù)

首先，從政治學(xué)原理看，在現(xiàn)代民主政治制度下，通過憲法和法律強(qiáng)化對執(zhí)政黨執(zhí)政權(quán)力的監(jiān)督，是國家權(quán)力運(yùn)行的重要組成部分。

政治學(xué)原理認(rèn)為，任何公共權(quán)力都不是無限的、絕對的，都必須受到制約、接受監(jiān)督，而權(quán)力的賦予者是當(dāng)然的權(quán)力監(jiān)督者。

在我國，共產(chǎn)黨作為—個(gè)政黨，黨組織的權(quán)力來自全體黨員和黨的代表大會(huì)；各級(jí)黨組織的重大決策，必須是全體黨員和黨的代表大會(huì)行使民主權(quán)利的結(jié)果。因此，在實(shí)施這些決策的過程中，各級(jí)黨組織必須接受全體黨員和黨的代表大會(huì)的監(jiān)督；地方黨組織還必須接受黨中央、上級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，由此構(gòu)成黨內(nèi)的監(jiān)督體系。

共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，它的執(zhí)政權(quán)并非與生俱來，也不是多黨競選的結(jié)果，而是來自全國各族人民。因此，它在行使執(zhí)政權(quán)時(shí)必須接受全國人民的監(jiān)督。地方各級(jí)黨組織享有的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，是黨的執(zhí)政權(quán)的有機(jī)組成部分。從這個(gè)意義上講，人民群眾，包括各民主黨派和群眾團(tuán)體，有權(quán)對各級(jí)黨委的執(zhí)政決策依法實(shí)施監(jiān)督，由此構(gòu)成人民對執(zhí)政黨行使執(zhí)政權(quán)的監(jiān)督體系。

共產(chǎn)黨作為法定的執(zhí)政黨，享有法定執(zhí)政地位。這種特殊的執(zhí)政地位，不是共產(chǎn)黨自封的，而是國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)根據(jù)全國人民的共同意志，在國家根本大法(建國初期為《共同綱領(lǐng)》，后來為《憲法》)中明確規(guī)定的。這種特殊的地位，容易導(dǎo)致共產(chǎn)黨的一些組織或者領(lǐng)導(dǎo)者忽視行使執(zhí)政權(quán)力時(shí)的“約束力”，忽視執(zhí)政行為的合法性，從而造成權(quán)力過分集中、濫用執(zhí)政權(quán)，甚至權(quán)力腐敗現(xiàn)象。從這個(gè)意義上講，各級(jí)人大及其常委會(huì)依法對同級(jí)黨委的執(zhí)政決策實(shí)施監(jiān)督，有助于黨委科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政。

鄧小平在上個(gè)世紀(jì)50年代曾經(jīng)指出：“我們黨是執(zhí)政的黨，威信很高。我們大量的干部居于領(lǐng)導(dǎo)地位。在中國來說，誰有資格犯大錯(cuò)誤?就是中國共產(chǎn)黨?！币虼耍鲝埞伯a(chǎn)黨要接受監(jiān)督。從歷史的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)來看，我們黨犯的“大錯(cuò)誤”雖然是由共產(chǎn)黨自身糾正的，但往往發(fā)現(xiàn)太晚、損失太大。如果黨內(nèi)監(jiān)督制度比較完善，人大及其常委會(huì)又能加大憲法和法律的監(jiān)督力度，就能夠減少或避免犯大錯(cuò)誤；即使犯了大錯(cuò)誤，也能夠比較及時(shí)地得到糾正。因此，黨組織在行使法定執(zhí)政權(quán)時(shí)，有必要接受國家憲法和法律的監(jiān)督，使之依憲執(zhí)政、依法執(zhí)政。人民代表大會(huì)是國家權(quán)力機(jī)關(guān)，依照憲法和法律對黨組織的執(zhí)政決策、執(zhí)政行為實(shí)施監(jiān)督，是理所當(dāng)然的。

總之，共產(chǎn)黨具有雙重身份：既是領(lǐng)導(dǎo)者又是被監(jiān)督者。同時(shí)，共產(chǎn)黨必須受到多重監(jiān)督，包括黨內(nèi)監(jiān)督、人民監(jiān)督以及憲法和法律的監(jiān)督。

其次，從我國憲法和相關(guān)法律的規(guī)定看，人大及其常委會(huì)具有對各級(jí)黨組織行使執(zhí)政權(quán)的行為進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力。

在我國，雖然按法律規(guī)定，人民代表大會(huì)只能監(jiān)督由它產(chǎn)生的國家機(jī)關(guān)及其組成人員，但當(dāng)黨組織以領(lǐng)導(dǎo)國家機(jī)關(guān)的方式進(jìn)行活動(dòng)時(shí)，它就應(yīng)該受到人民代表大會(huì)的監(jiān)督。因?yàn)?，我國憲法明確規(guī)定：“一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法的行為，必須予以追究”；“任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)”。 這里所說的“各政黨”和“任何組織”，當(dāng)然也包括執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨在內(nèi)。由此可以得出這樣的結(jié)論：人大及其常委會(huì)對同級(jí)黨委違背憲法和法律的決定，是可以提出糾正意見，進(jìn)行法律監(jiān)督的。胡錦濤同志在紀(jì)念全國人民代表大會(huì)成立50周年大會(huì)上發(fā)表講話時(shí)指出：“人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督的目的，在于確保憲法和法律得到正確實(shí)施，確保行政權(quán)和司法權(quán)得到正確行使，確保公民、法人和其他組織的合法權(quán)益得到尊重和維護(hù)?！?人大及其常委會(huì)圍繞這“三個(gè)確?！保袡?quán)依照憲法和法律對“任何組織”(包括執(zhí)政黨)實(shí)施監(jiān)督，這是人大及其常委會(huì)的職責(zé)。從理論上講，人大及其常委會(huì)“三個(gè)確?！钡谋O(jiān)督目的，同堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)(包括對人大工作的領(lǐng)導(dǎo))的目的是完全一致的。從實(shí)踐上講，人大及其常委會(huì)對同級(jí)黨委執(zhí)政決策的監(jiān)督，是實(shí)現(xiàn)兩者共同目標(biāo)的一項(xiàng)保障機(jī)制。

再次，從執(zhí)政黨的自身規(guī)范看，中國共產(chǎn)黨主動(dòng)提出要“在憲法和法律的范同內(nèi)活動(dòng)”，并且鄭重承諾支持和保證人大依法履行監(jiān)督職能。

中國共產(chǎn)黨的宗旨是“立黨為公、執(zhí)政為民”，全心全意為人民服務(wù)。共產(chǎn)黨雖然享有執(zhí)政權(quán)，但它沒有自身的特殊利益，因此不需要享有謀求自身利益的特權(quán)，這是執(zhí)政的共產(chǎn)黨與其他一切執(zhí)政黨的根本區(qū)別。正是從黨的性質(zhì)和宗旨出發(fā)，《黨章》明確規(guī)定，“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”；中央也一再強(qiáng)調(diào)，黨的各級(jí)組織要帶頭維護(hù)憲法和法律的權(quán)威，堅(jiān)持民主執(zhí)政、依法執(zhí)政，保證執(zhí)政行為符合法律規(guī)范、代表全國各族人民的根本利益。這是共產(chǎn)黨對行使執(zhí)政權(quán)的自我約束，也是對國家、對人民的鄭重承諾。十六屆四中全會(huì)作出的《決定》指出：“加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，保證把人民賦予的權(quán)力用來為人民謀利益”；“支持和保證人大、政府專門機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)依法履行監(jiān)督職能”。這里講的“加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督”，主要是指對國家權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，但是，黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)對我國國家權(quán)力的運(yùn)行具有“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的主導(dǎo)作用，因此，“加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督”，不能排除對各級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)實(shí)施制約和監(jiān)督。人大及其常委會(huì)代表國家和人民履行監(jiān)督職能，也應(yīng)該包括對各級(jí)黨組織的執(zhí)政決策是否符合憲法和法律實(shí)施監(jiān)督。從黨的宗旨出發(fā)，黨的各級(jí)組織不會(huì)也不應(yīng)該拒絕來自人大及其常委會(huì)的監(jiān)督。

總之，黨組織與人大的關(guān)系應(yīng)當(dāng)是：共產(chǎn)黨組織必須對人大實(shí)行政治領(lǐng)導(dǎo)；共產(chǎn)黨組織不包辦人大工作；共產(chǎn)黨組織帶頭尊重與遵守人大制定的法律和決議；共產(chǎn)黨組織也應(yīng)接受人大的憲法監(jiān)督。執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)同家權(quán)力機(jī)關(guān)的工作，而國家

權(quán)力機(jī)關(guān)依法對執(zhí)政黨組織的執(zhí)政決策實(shí)施監(jiān)督。這應(yīng)該是我國權(quán)力制衡和權(quán)力監(jiān)督的一個(gè)最重要特點(diǎn)。

人大及其常委會(huì)對同級(jí)黨委實(shí)施監(jiān)督的特點(diǎn)和性質(zhì)

人大及其常委會(huì)對同級(jí)黨委執(zhí)政決策的監(jiān)督，同其他政治主體的監(jiān)督具有不同的特點(diǎn)。

其一，人大及其常委會(huì)對同級(jí)黨委的執(zhí)政決策實(shí)施監(jiān)督的主體，不是以人民代表或者人大常委會(huì)委員身份出現(xiàn)的個(gè)人，而是國家權(quán)力機(jī)關(guān)(人大)或其常設(shè)機(jī)關(guān)(人大常委會(huì))。即使人大或者人大常委會(huì)以一定的形式向同級(jí)黨委傳遞的監(jiān)督信息只是一部分人的意見，如部分人大代表、人大常委會(huì)委員或者其他公民的意見，但是經(jīng)過人大或者人大常委會(huì)加以確認(rèn)并轉(zhuǎn)述，也是人大或者人大常委會(huì)認(rèn)為對黨委的執(zhí)政行為具有重要價(jià)值的意見。

其二，人大及其常委會(huì)對同級(jí)黨委的執(zhí)政決策實(shí)施監(jiān)督的對象，不是同級(jí)黨委，也不是黨委的全部工作，而是同級(jí)黨委的“執(zhí)政決策”。黨委的工作大體上包括兩大類：一是黨委對黨內(nèi)工作的指導(dǎo)或者決定，人大及其常委會(huì)對黨委的這部分工作一般無須實(shí)施監(jiān)督；二是黨委的執(zhí)政決策，包括對國家機(jī)關(guān)的重大人事決策、對本地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重大決議等，人大及其常委會(huì)主要應(yīng)對黨委的這部分工作實(shí)施監(jiān)督。

其三，人大及其常委會(huì)對同級(jí)黨委的執(zhí)政決策實(shí)施監(jiān)督的方式，不同于對待“一府兩院”那樣實(shí)施直接的權(quán)力監(jiān)督，原則上應(yīng)采取“協(xié)商”式監(jiān)督，即對其違背國家憲法和法律、違背人民利益的決策內(nèi)容，提出商榷性或者糾錯(cuò)性建議。

由于人大及其常委會(huì)對同級(jí)黨委監(jiān)督內(nèi)容和監(jiān)督方式的特殊性，因而，這種監(jiān)督的性質(zhì)也不是單一的，大體可分為三類：

一是審議性權(quán)力監(jiān)督。黨委對地方重大事項(xiàng)作出的決定(例如，對國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的建議、國家機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人的推薦人選等)，凡是屬于人大或人大常委會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的決策事項(xiàng)，都要提交人大或者人大常委會(huì)進(jìn)行審議。根據(jù)我國相關(guān)法律規(guī)定，地方人大或人大常委會(huì)具有重大事項(xiàng)決定權(quán)。當(dāng)人大或人大常委會(huì)把黨委的建議納入法律程序進(jìn)行審議時(shí)，根據(jù)人民代表或人大常委會(huì)委員的意見，人大或常委會(huì)有權(quán)對黨委的建議依照法律程序進(jìn)行修改、補(bǔ)充或變更，黨委必須尊重人大或人大常委會(huì)的決議或決定。

二是提議性法律監(jiān)督。在我國，黨委對地方某些重大問題有時(shí)直接作出決策，有時(shí)與同級(jí)政府聯(lián)合決策，并且發(fā)布規(guī)范性文件。如果地方黨委的某項(xiàng)決策的內(nèi)容(或部分內(nèi)容)違背憲法、法律、行政法規(guī)，或者違背人民的意志、有損于人民利益，人大或者人大常委會(huì)對這類決策雖然無權(quán)像對待同級(jí)行政決策那樣直接撤消，但是在慎重研究和綜合分析的基礎(chǔ)上，可以通過書面或者口頭方式及時(shí)與同級(jí)黨委溝通，建議黨委重新審議，并采取必要的糾錯(cuò)措施。

三是建議性工作監(jiān)督。在我國，黨委主要成員無論是否兼任行政職務(wù)，一般都代表黨委對行政機(jī)關(guān)、法院、檢察院等國家機(jī)關(guān)的工作實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)。有的地方黨委還設(shè)立專門機(jī)構(gòu)(如“農(nóng)村工作部”、“政法委員會(huì)”等)，以加強(qiáng)對國家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。從法律規(guī)范上看，“一府兩院”的工作必須對人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)并接受其監(jiān)督。這樣，在我國就形成了地方政府、法院、檢察院必須對黨委和人大雙重負(fù)責(zé)、受黨委和人大雙重監(jiān)督的政治運(yùn)行模式。如果人大及其常委會(huì)在對“一府兩院”的工作實(shí)施監(jiān)督過程中，發(fā)現(xiàn)某些工作失誤是由黨委領(lǐng)導(dǎo)成員或者黨委專門機(jī)構(gòu)的錯(cuò)誤指令造成的，那么，人大及其常委會(huì)有權(quán)向同級(jí)黨委提供事實(shí)根據(jù)，同時(shí)提出相關(guān)建議。

人大及其常委會(huì)對同級(jí)黨委執(zhí)政決策實(shí)施監(jiān)督的途徑

人大及其常委會(huì)對同級(jí)黨委執(zhí)政決策的監(jiān)督，可以通過三種渠道：

一是通過人大黨組作為中介環(huán)節(jié)，溝通人大及其常委會(huì)對黨委執(zhí)政決策的建言和批評(píng)，這是一條主要的途徑。人大黨組要以對黨委和人大同時(shí)負(fù)責(zé)的態(tài)度。實(shí)事求是、不帶偏見地反映人大及其常委會(huì)的意見，包括少數(shù)人的意見。當(dāng)然，這些意見的價(jià)值程度應(yīng)當(dāng)由黨委來判斷，而不能完全由人大黨組成員判斷。

二是由人大常委會(huì)的主要負(fù)責(zé)人(不論他們是否由黨委的主要負(fù)責(zé)人兼任)，以一定的方式向黨委主要成員或全體成員通報(bào)人大或人大常委會(huì)對黨委決策的反映，并進(jìn)行認(rèn)真研究和分析。

三是以地方人大及其常委會(huì)的名義，對重大問題，特別是違反憲法、法律和行政規(guī)范的問題，以及群眾反映強(qiáng)烈的問題，向同級(jí)黨委進(jìn)行書面報(bào)告，以期引起黨委高度重視。即使黨委主要負(fù)責(zé)人同時(shí)擔(dān)任人大常委會(huì)的主要負(fù)責(zé)人，相關(guān)監(jiān)督程序也不宜簡化。

為了保證上述渠道的暢通，促進(jìn)黨委科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政，提高執(zhí)政能力，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善人大及其常委會(huì)對黨委執(zhí)政決策的監(jiān)督制度和監(jiān)督機(jī)制，使之規(guī)范化、制度化。在這方面，可考慮建立健全以下幾項(xiàng)制度。

一是建立人大常委會(huì)黨組向黨委的報(bào)告制度。人大及其常委會(huì)對同級(jí)黨委執(zhí)政決策的監(jiān)督，主渠道應(yīng)當(dāng)是人大常委會(huì)黨組，它是聯(lián)系人大與黨委的橋梁。一方面，人大常委會(huì)黨組有責(zé)任貫徹黨的方針政策，說明黨委決策的目的、內(nèi)容和根據(jù)，以便正確指導(dǎo)人大開展工作。胡錦濤指出：“要充分發(fā)揮國家政權(quán)機(jī)關(guān)中黨組織和黨員的作用，貫徹黨的理論和路線方針政策，實(shí)現(xiàn)黨對國家事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)”。另一方面，人大常委會(huì)黨組也有責(zé)任如實(shí)搜集人大及其常委會(huì)研究和討論問題的信息，及時(shí)向黨委通報(bào)。即使是少數(shù)人的意見，也應(yīng)當(dāng)如實(shí)向黨委反饋。黨委應(yīng)當(dāng)遵循執(zhí)政為民的宗旨，十分慎重地對待各種意見，本著“有則改之。無則加勉”的原則，改進(jìn)自己的工作。對于有關(guān)意見的研究結(jié)果，黨委如果認(rèn)為有必要，也可以通過人大常委會(huì)黨組及時(shí)向人大常委會(huì)解釋或說明。

二是建立人大常委會(huì)會(huì)議紀(jì)要制度。人大及其常委會(huì)對任何重大事項(xiàng)的討論，都應(yīng)當(dāng)有會(huì)議紀(jì)要。會(huì)議紀(jì)要作為人大常委會(huì)的內(nèi)部規(guī)范性文件，應(yīng)包括會(huì)議主題、討論過程、與會(huì)人的主要觀點(diǎn)以及表決結(jié)果等內(nèi)容。會(huì)議紀(jì)要應(yīng)當(dāng)及時(shí)送達(dá)有關(guān)方面，包括同級(jí)黨委、上一級(jí)人大常委會(huì)。這是同級(jí)黨委了解人大及其常委會(huì)議事情況，特別是對黨委決策討論情況的重要資料。黨委從中可以及時(shí)地接受人大及其常委會(huì)的監(jiān)督信息。

三是建立人大常委會(huì)信息通報(bào)制度。人大常委會(huì)及其專門委員會(huì)，通過社會(huì)調(diào)查(包括專項(xiàng)調(diào)查)或其他渠道搜集的重要信息，特別是對于本地區(qū)群眾反映強(qiáng)烈的重要事項(xiàng)，應(yīng)及時(shí)向黨委通報(bào)。這些重要信息可以是針對某項(xiàng)政策或決策的意見，可以是關(guān)于某個(gè)領(lǐng)導(dǎo)班子的錯(cuò)誤決策或者領(lǐng)導(dǎo)干部的違法違紀(jì)問題的線索，也可以是潛在的或萌芽狀態(tài)的重大社會(huì)矛盾等。無論是全局性問題還是局部性問題，黨委作為“統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方”的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，都可以從中了解情況、改進(jìn)工作，及時(shí)采取相應(yīng)措施，維護(hù)人民利益，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定，保證經(jīng)濟(jì)和社會(huì)健康發(fā)展。

(作者單位：中共揚(yáng)州市委黨校)

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