我國地方政府濫用征地權(quán)的動力機(jī)制研究

歐陽惠結(jié)

摘要：工業(yè)化、城市化、經(jīng)濟(jì)利益、制度誘導(dǎo)、功績考核、地方政府之間競爭等是地方政府熱衷于征地的動力機(jī)制。因此，完善有關(guān)法律制度，規(guī)范地方政府間的競爭是遏制地方政府濫征地的有效方法。

關(guān)鍵詞：地方政府；征地權(quán)；動力機(jī)制

中圖分類號：D035．5文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1004—1605(2005)04—0017—03

近年來，農(nóng)村特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市周邊的農(nóng)村地區(qū)，土地征用廣泛而頻繁。在經(jīng)營城市和招商引資的旗號下，大量農(nóng)村土地迅速而沒有節(jié)制地借征用之名轉(zhuǎn)化為商業(yè)用地。由于農(nóng)地征用補(bǔ)償和城市土地出讓價格之間存在著巨大的差額，地方政府都對“以地生財”樂此不疲，各城市政府的“開發(fā)區(qū)熱”和“圈地?zé)帷备罐r(nóng)村土地征用進(jìn)入失控的狀態(tài)。按照法律的規(guī)定，征地權(quán)的行使必須符合公共利益，但現(xiàn)實中地方政府的很多征地行為都是屬于非公益性的。面對地方政府濫征土地的情況，中央于1998年把土地的分級審批制度改為土地的用途管制，上收了市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地審批權(quán)，但是權(quán)力的上收并沒有從根本上遏制地方政府的“征地?zé)帷?。是什么促使地方政府熱衷于征?為什么中央政府的“三申五令”并不能從根本上遏制地方政府的“征地?zé)帷?探討地方政府濫用征地權(quán)的動力機(jī)制正是本文的主旨所在。

一、地方政府濫用征地權(quán)的動力機(jī)制

(一)工業(yè)化、城市化牽引機(jī)制。

工業(yè)化和城市化是人類社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必經(jīng)階段，工業(yè)的聚集和擴(kuò)展帶動城市的發(fā)展，表現(xiàn)為城市數(shù)量的增多和城市規(guī)模的擴(kuò)大，客觀上必然需要大量的建設(shè)用地。我國的大部分地區(qū)經(jīng)過改革開發(fā)后二十多年的發(fā)展，工業(yè)化和城市化都達(dá)到了一定的水平，尤其是珠江三角洲、長江三角洲和京津唐等地區(qū)。中國在向聯(lián)合國人類居住第二次大會所提交的報告中提出，2000年城鎮(zhèn)人口將從1995年的3．5億增加到4．5億，到2010年，全國城鎮(zhèn)人口將達(dá)到6.3億，城市化水平提高到45％。根據(jù)這個目標(biāo)，中國在未來10年里城市人口將增加約2億，按照人均用地面積90平方米計算，10年共需增加180萬公頃的城市建設(shè)用地，年均增加18萬公頃。隨著工業(yè)的發(fā)展和城市的擴(kuò)大，農(nóng)地征用是不可避免的。但是，工業(yè)化和城市化在一些地方官員的眼里卻變了味道，各類“工業(yè)園區(qū)”、“開發(fā)區(qū)”的設(shè)立就是所謂的“工業(yè)化”；單純地把農(nóng)村土地變?yōu)槌鞘型恋鼐褪撬^的“城市化”。在這種思想的作用下，一些地方政府不顧當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)的實際，以工業(yè)化和城市化為幌子，把大片的農(nóng)村土地征用為城市用地。這種人為拉動的“工業(yè)化”和“城市化”不會帶來經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，相反只會帶來城市的虛假發(fā)展和大量農(nóng)村土地的浪費。

(二)經(jīng)濟(jì)利益引致機(jī)制。

公共選擇理論告訴我們，政府也是理性的“經(jīng)濟(jì)人”，政府存在自身的利益，也會追求自身利益的最大化。當(dāng)有利可圖的時候，政府也有可能置公共利益于不顧，而去追求自身的利益。由于我國土地征用的補(bǔ)償價格比較低，而城市土地出讓價格則比較高，地方政府利用手中的征地權(quán)低價征入、高價出讓，通過農(nóng)村與城市土地的差價賺取巨額的土地收益。各地方政府在“經(jīng)營城市”的口號下，“以地生財”，積累城市發(fā)展的“原始資金”。現(xiàn)行的土地收益分配機(jī)制中是地方政府“得大頭”的機(jī)制，根據(jù)農(nóng)村問題專家溫鐵軍的測算，農(nóng)民在征地價中只能得到5％一10％，而村級集體經(jīng)濟(jì)可得25％一30％，60％一70％的土地收益歸各級政府部門所有。有關(guān)專家估算，自改革開放以來，通過征地價格的“剪刀差”，政府從征地上拿走大約20000,億元。正是巨大的利潤空間，使得地方政府對征地樂此不疲，更是對非公益性的征地“情有獨鐘”。更有甚者，一些地方官員為了牟取自身利益與房地產(chǎn)商勾結(jié)進(jìn)行“權(quán)錢交易”，利用征地權(quán)非法“批地”和“圈地”，江蘇的“鐵本”事件就是最好的證明。下表1是珠江三角洲某市轄區(qū)政府土地收益計算標(biāo)準(zhǔn)。

由上表可以看出如果土地征用后的用途是作為經(jīng)營房地產(chǎn)土地出讓的話，地方政府的土地收益至少都可以得到150元／M2，因為通過拍賣的房地產(chǎn)土地價格肯定要比政府所規(guī)定的最低出讓價格要高，也就是說地方政府能從土地的征用和出讓中賺取至少10萬元／廟的土地收益。

(三)制度誘導(dǎo)機(jī)制。

政府的自利性是不可避免的，但是我們可以通過良好的制度設(shè)計來規(guī)范政府的行為，防止政府權(quán)力的濫用。但是我國的征地制度并沒有很好地對政府進(jìn)行“限權(quán)”，而是由于自身的缺陷，反而成了地方政府濫用征地權(quán)的誘導(dǎo)力量。包括憲法在內(nèi)的所有關(guān)于土地征用的相關(guān)法規(guī)對“公共利益”界定模糊，地方政府在征地中有著很大的自由裁量權(quán)，現(xiàn)在地方政府很多經(jīng)營性項目的征地都是打著“公共利益”旗號實施征用的。法律上對“公共利益”的界定模糊給地方政府濫用征地權(quán)創(chuàng)造了可乘之機(jī)。我國土地征用權(quán)的法律規(guī)定主要來自《憲法》、《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》。我國現(xiàn)行法律關(guān)于土地征用權(quán)的規(guī)定相互矛盾，從而導(dǎo)致土地征用權(quán)的濫用?！稇椃ā泛汀锻恋毓芾矸ā范家?guī)定只有符合公共利益才可以動用征地權(quán)，但是《城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定只有國有土地(包含經(jīng)過征用后轉(zhuǎn)為國有土地的原集體土地)才可以出讓，集體土地出讓必須經(jīng)過征用，也就是說如果經(jīng)營性的項目需要使用集體土地的必須要先征用，但是這又與《憲法》和《土地管理法》中只有符合公共利益才可以征地相矛盾。同時，《土地管理法》上對征地補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，無視各地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異和土地價格的差別，普遍偏低，這對想方設(shè)法積累建設(shè)資金的地方政府來說無疑是極大的誘惑。法律上授予了政府征地的權(quán)力，但是卻沒有對征地權(quán)的行使的目的、范圍、程序等作出嚴(yán)格的限制，而且法律之間對征地權(quán)的規(guī)定又存在著自相矛盾的地方，法律上的這些“空白”引誘著地方政府頻繁地動用征地權(quán)。

(四)地方政府官員的政績激勵機(jī)制。

我國的地方官員是任期制的，任職期間的政績決定著官員的薪酬、升遷和以后的仕途。對官員政績考核的是上級官員和上級單位，也就是我國的地方官員是對上級負(fù)責(zé)而不是對轄區(qū)內(nèi)的人民負(fù)責(zé)，而考核的標(biāo)準(zhǔn)則是官員任期內(nèi)的“功績”。在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的大環(huán)境下，對地方官員的考核實際上就是“GDP”考核，也就是以經(jīng)濟(jì)增長率、稅收、城市化進(jìn)程以及一些表面上的“形象工程”為標(biāo)準(zhǔn)。地方官員為追求任期內(nèi)所謂的“政績”而大搞“造城運動”、大建“形象工程”?！岸哑觥背龉賳T“政績”的資金從何而來?“以地生財”是地方政府官員獲取資金的一條捷徑。在現(xiàn)行的賣地體制下，在任政府官

員將土地出賣，賣地的收益都由在任的官員支配，可以用于本期的建設(shè)投資和政績的形成，甚至可以說，地方官員在任期內(nèi)賣出的土地越多，獲得的收益就越大。有了資金來源，官員可以大搞“形象工程”，從而使得“政績”更加顯著。這種只顧表面政績、只顧眼前利益、只管對上負(fù)責(zé)的官員績效考核機(jī)制驅(qū)使地方政府官員頻頻動用征地權(quán)、買賣土地來創(chuàng)造自己的“政績”而忽略經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)涵、忽略長遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略、忽略廣大農(nóng)民的利益。有關(guān)專家認(rèn)為，地方政府官員的這種做法其實是在“寅吃卯糧”，對中國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展將是毀滅性的打擊。

(五)地方政府競爭的驅(qū)動機(jī)制。

地方政府競爭是市場經(jīng)濟(jì)中的當(dāng)?shù)卣?、企業(yè)、居民、區(qū)位資源等非流動要素圍繞獲得更多的價值收益在吸引、擁有、控制和轉(zhuǎn)化資源、占領(lǐng)和控制市場等方面與其他城市所進(jìn)行的競爭。我國的政治體制和財政體制的改革，尤其是分稅制的實施使得地方政府獲得了明確的地方稅收收益，同時也獲得了一定程度的獨立事權(quán)。地方政府為了獲取更多的稅收，積極地進(jìn)行招商引資，為了爭奪資本，地方政府之間展開了激烈的競爭。本來政府之間的競爭最終取決于制度的競爭，但是在官員政績考核機(jī)制和地方官員“短視”行為的作用下，地方政府的競爭演變成為一種“畸形”的競爭。資本是在利潤的牽引下流動的，為了獲得更多的資本，地方政府不惜降低資本流入本轄區(qū)的各種成本，而土地資源往往就成為各級政府引資的重要誘導(dǎo)工具。更為嚴(yán)重的是，地方政府為了達(dá)到引資的目的，不惜以低于成本甚至是“零地價”向外商出售土地，導(dǎo)致土地資源的低效配置和濫用。比如，據(jù)《經(jīng)濟(jì)觀觀察報》報道，加入WTO后，廣東省招商引資不惜拋出“蝕本價”，而在同一省的江門、中山等城市甚至已經(jīng)開始通過“零地價”來吸引佛山企業(yè)的轉(zhuǎn)移。在地方政府“畸形”的競爭中，作為吸引外資主要載體的各種類型的開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)在全國迅速蔓延，而這些開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)往往又是集中在城市邊緣地區(qū)的農(nóng)村集體土地上。地方政府為了降低開發(fā)的成本，往往都是通過低價征用農(nóng)民的土地．然后出讓甚至是贈送給外商的。在地方政府的“畸形”競爭中，成片的農(nóng)村集體土地通過征用轉(zhuǎn)變?yōu)榱畠r的工業(yè)用地，最終受損的是農(nóng)民，受益的是政府和開發(fā)商。

二、對策建議

在現(xiàn)行的體制環(huán)境下，地方政府有著強(qiáng)烈的征地沖動，地方政府及其官員為了獲取經(jīng)濟(jì)和政治上的各種利益而不惜頻繁地動用征地權(quán)。同時，制度的缺陷也給地方政府濫用征地權(quán)創(chuàng)造了可乘之機(jī)。針對以上提出的地方政府濫用征地權(quán)的動力機(jī)制，作者提出幾點治理地方政府征地權(quán)濫用的對策。

(一)完善征地法律制度。

征地權(quán)本身是一種特殊的行政權(quán)力，要防止這種權(quán)力的濫用必須要從法律上對其運行的目的、范圍、程序等作出嚴(yán)格的規(guī)制。“法治”和“依法行政”的前提必須是要有“良法”，而包括憲法的我國征地法律制度存在著極大的缺陷，因而，完善征地的法律制度迫在眉睫。完善征地的法律制度要從權(quán)威的憲法著手，逐步修改《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》。首先要對征地權(quán)的運行動機(jī)作出法律的規(guī)制，對征地的“公共利益”作出進(jìn)一步的界定，可以借鑒國外的做法對“公共利益”進(jìn)行列舉加概括條款的立法形式，提高其在法律實踐上的可操作性。其次對征地權(quán)運行的程序作出嚴(yán)格的規(guī)制，征地程序是政府行使征地權(quán)所必須經(jīng)過的步驟。在我國，土地征用程序應(yīng)在限制征用主體和給予被征用者更多的申訴、抗辯渠道等方面發(fā)揮其對征地權(quán)的規(guī)制。再次是法律應(yīng)該對征用土地的賠償標(biāo)準(zhǔn)作出合理的界定，合理的賠償是限制政府濫用征地權(quán)的有效途徑。

(二)重構(gòu)土地收益分配機(jī)制。

我國現(xiàn)行的征地收益分配機(jī)制形成“大頭在下”的分配格局，激勵著地方政府頻頻動用征地權(quán)，這種“大頭在下”的收益分配格局使得地方政府難以正確對待土地的可持續(xù)利用問題。同時，土地收益分配內(nèi)部混亂，租稅費不分，土地價格被非市場化扭曲，市場化程度低，土地稅功能弱化，不能很好地發(fā)揮調(diào)控功能。在經(jīng)濟(jì)利益的牽引和制度的漏洞下，地方政府熱衷于低價征地、高價供地。重新建構(gòu)土地收益分配首先要實現(xiàn)征地補(bǔ)償價格的市場化，征地價格的市場化一方面保護(hù)了失地農(nóng)民的利益，另一方面也有效地減低了政府的收益，有利于抑止地方政府的征地動力。其次，重構(gòu)土地收益分配機(jī)制應(yīng)從費改稅人手，因為現(xiàn)行的土地收益分配機(jī)制收費名目繁多，給地方政府“亂收費”創(chuàng)造了可乘之機(jī)。政府應(yīng)通過設(shè)立不動產(chǎn)稅和土地增值稅等途徑來獲得土地收益，其中中央政府可以通過收取大部分的土地增值稅，取得“大頭”來抑止地方政府的“創(chuàng)收”沖動，有效防止國土資源資產(chǎn)的流失。重構(gòu)土地收益分配機(jī)制是通過抑止地方政府的經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動力來抑止地方政府的征地沖動。

(三)創(chuàng)新地方官員政績考核制度。

官員的政績考核制度實際上是政府官員行為的“指揮棒”，上級政府考核什么，下級官員也就重點做什么。以“GDP”為主要考核標(biāo)準(zhǔn)的官員考核制度使得很多地方官員為了獲取“政績”而不顧地方實際，急功近利，大搞“政績工程”、“形象工程”。“以地生財”又為地方官員的“政績”堆砌提供了一條捷徑，因而地方政府官員往往重經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，輕耕地的保護(hù)；重政府的創(chuàng)收，輕農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)。創(chuàng)新官員的考核制度首先要重構(gòu)政府的責(zé)任體系，突破那種只對上負(fù)責(zé)的考核制度，對公眾負(fù)責(zé)也是一個重要而且應(yīng)該是最為重要的評價指標(biāo)，轄區(qū)內(nèi)的公眾對地方官員的政績評價有著“話語權(quán)力”。其次，改革官員的政績考核指標(biāo)，除經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指標(biāo)外，加入例如保護(hù)耕地、保護(hù)環(huán)境、保障農(nóng)民權(quán)益等方面的指標(biāo)，由單純的“GDP”崇拜到崇尚經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

(四)規(guī)范地方政府間的競爭。

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，地方政府的競爭是必然的行為，但是畸形的競爭卻給經(jīng)濟(jì)、社會的協(xié)調(diào)和持續(xù)發(fā)展帶來了致命性的打擊。在政府間畸形的競爭中，政府為了吸引更多的外資而不惜用土地作為利誘，結(jié)果土地資源和農(nóng)民利益都得不到有效保護(hù)。抑止政府的征地沖動從客觀上說要規(guī)范地方政府間的競爭。規(guī)范地方政府間的競爭首先有賴于相應(yīng)的法律制度的約束。市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì),而我國對地方政府競爭行為的規(guī)制處于“法律真空”狀態(tài)，這是造成地方政府無序競爭的重要原因，因而，要盡快制定出針對地方政府競爭的相關(guān)法律，建立地方政府競爭的外部約束機(jī)制。其次，規(guī)范地方政府的競爭也需要創(chuàng)新地方官員的考核制度，這是因為以經(jīng)濟(jì)增長、稅收、招商引資數(shù)量作為考核標(biāo)準(zhǔn)的官員考核制度也是造成我國地方政府畸形競爭的另一個重要原因。再次，規(guī)范地方政府的競爭要實現(xiàn)從要素的競爭到制度競爭的轉(zhuǎn)變，這就有賴于行政體制的改革。例如建立“治理型”的政府體制，從集權(quán)到分權(quán)的轉(zhuǎn)變，從政府壟斷公共物品的供給到公共物品的民營化等等。

(作者單位：中山大學(xué)政治與公共管理學(xué)院)

[責(zé)任編輯：錢國華]