中國煤礦安全監(jiān)察體制改革的有效性研究

劉全龍 李新春

(中國礦業(yè)大學(xué)管理學(xué)院，江蘇徐州221116)

中國煤礦安全監(jiān)察體制改革的有效性研究

劉全龍 李新春

(中國礦業(yè)大學(xué)管理學(xué)院，江蘇徐州221116)

煤礦安全監(jiān)察對煤礦行業(yè)的安全生產(chǎn)具有十分重要的意義，我國煤礦安全監(jiān)察體制是在借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上逐步建立的，還需要進(jìn)一步結(jié)合我國的國情不斷加以改進(jìn)。文章在對比分析我國煤礦安全監(jiān)察體制改革前后國家煤礦安全管理體制的基礎(chǔ)上，通過構(gòu)建時間序列模型并不斷進(jìn)行修正，對這一新的監(jiān)察體制改革進(jìn)行評估。結(jié)果表明:從短期來看監(jiān)察體制的改革對于全國的煤礦安全記錄的改善有負(fù)面作用，但是從長遠(yuǎn)看來對于全國煤礦安全記錄的改善是有顯著性的改善作用，即監(jiān)察體制改革有效。最后從1998年末關(guān)閉非法鄉(xiāng)鎮(zhèn)小煤礦政策和煤礦安全監(jiān)察體制的不足兩個方面對回歸結(jié)果進(jìn)行分析并提出完善監(jiān)察體制的政策建議。

煤礦安全;時間序列分析;體制改革;百萬噸死亡率;監(jiān)察效果

煤炭在我國的一次能源構(gòu)成中一直占較大比重，是我國的基礎(chǔ)能源和重要原料，“富煤、貧油、少氣”的能源資源稟賦決定了煤炭在今后相當(dāng)長的時期內(nèi)仍處于主體地位［1］。當(dāng)前，煤礦災(zāi)害事故頻發(fā)，造成了巨大的生命財產(chǎn)損失和惡劣的社會影響。據(jù)統(tǒng)計，我國近十年的百萬噸煤死亡率雖大幅下降，但仍是世界其他主要產(chǎn)煤國家的5－100倍，煤礦安全問題仍是我國安全生產(chǎn)領(lǐng)域最為突出的問題［2］。探究我國煤礦安全事故的內(nèi)在成因，煤礦地質(zhì)開采條件復(fù)雜、技術(shù)裝備落后、人員素質(zhì)低下是不爭的事實，但透過事實，則體現(xiàn)出法律不健全、煤礦企業(yè)安全管理不到位和安全投入不足的問題，進(jìn)一步分析則指向我國煤礦安全監(jiān)察監(jiān)管制度所存在的各種問題，因此我國借鑒國外煤礦安全監(jiān)察的安全管理的成功經(jīng)驗，并結(jié)合我國實際情況，于1999年l2月30日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)煤礦安全監(jiān)察管理體制改革實施方案的通知》，并以此制定了《煤礦安全監(jiān)察條例》，對煤礦安全管理體制進(jìn)行了根本性的改革，重新組建新的煤礦監(jiān)察系統(tǒng)。目前，我國已形成“國家監(jiān)察，地方監(jiān)管，企業(yè)負(fù)責(zé)”的煤礦安全監(jiān)察工作體制，國家煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)和地方煤礦安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)共同承擔(dān)著煤礦安全生產(chǎn)行政執(zhí)法的任務(wù)。體制建立以來，我國煤礦安全形勢得到了很大改觀(圖1)，國家煤礦安全監(jiān)察局也從創(chuàng)立伊始的19個省級煤礦安全監(jiān)察局、68個區(qū)域監(jiān)察辦事處，發(fā)展到目前的27個省級煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)、76個區(qū)域監(jiān)察分局。然而，國家在實施煤礦安全監(jiān)察體制改革以來，煤礦安全狀況的改善效果怎樣?改善程度有多大?目前，國內(nèi)外很多學(xué)者都在關(guān)注煤礦安全監(jiān)察的有效性，但絕大多數(shù)研究都集中在定性分析上，本文認(rèn)為僅停留在定性分析的基礎(chǔ)上還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，因而本文將進(jìn)行定量分析，并將定量分析與定性分析相結(jié)合，試圖對煤礦監(jiān)察效果做全面的認(rèn)識。

圖1 1978－2011年我國煤礦百萬噸死亡率圖Fig.1 The figure of coal mine death rate per million ton of China in 1978－2011

1 文獻(xiàn)評述

面對我國糟糕的安全記錄，很多學(xué)者從政策分析的角度，指出煤礦安全管理體制存在諸多問題，并以此解釋我國煤礦事故高發(fā)的原因。Thomson對一些成功與失敗的政策進(jìn)行了評價，得出我國政府不愿將煤炭工業(yè)完全市場化的結(jié)論［3］;王紹光認(rèn)為我國的煤礦安全管理存在的最嚴(yán)重的問題是監(jiān)管對象和監(jiān)管機(jī)制的問題［4］。這些學(xué)者主要在分析安全管理機(jī)制中存在的問題，而對于這些政策并沒有進(jìn)行直接的效果評估。Andrews-speed，Yang，Shen，Cao等學(xué)者從我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的法律法規(guī)的制定程序、內(nèi)容和執(zhí)法機(jī)構(gòu)等幾個方面分析了我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的管理體制，認(rèn)為我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的管理體制復(fù)雜而無效，建議建立一套簡單有針對性的管理體制專門管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦［5］。Wright從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析了我國的煤礦安全管理體制改革的效果，對管理政策及管理監(jiān)管機(jī)構(gòu)提出質(zhì)疑，指出監(jiān)管政策并不能從根本上解決我國的煤礦安全問題［6］。但是，以上幾位學(xué)者的政策效果評估基本上停留在定性分析的層面上。

國外對政策效果評估的定量方法很多。W.Kip分析了監(jiān)察和懲罰變量對傷亡率和職業(yè)病發(fā)生率的影響，以及對企業(yè)在安全方面投資的影響，分析表明1972－1975年間監(jiān)察及懲罰措施沒有明顯的影響作用［7］。Michael S和John R采用時間序列法分析了1932－1976年這45年美國的三項主要管理法案的政策績效，文章認(rèn)為1941年和1969年的管制法案是成功的，改善了美國的煤礦安全記錄，而1952年的法案是不成功的，不利于美國煤礦安全記錄的改善［8］。W.Kip應(yīng)用RISKit等式衡量工業(yè)部門i在t年度的風(fēng)險狀況，并以1973－1983年的數(shù)據(jù)分析該期間內(nèi)美國職業(yè)與健康安全法的政策效果，文正認(rèn)為該法案的影響效果是模糊的，只對少數(shù)幾個方面有較穩(wěn)定的影響［9］。截至目前，國內(nèi)外學(xué)者對我國政策評估的定量研究很少。

通過現(xiàn)階段煤礦安全監(jiān)察監(jiān)管研究可以發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)學(xué)者的研究主要集中與引起煤礦安全事故的原因分析、現(xiàn)行煤礦安全監(jiān)察監(jiān)管政策的弊端分析以及對監(jiān)察監(jiān)管政策、監(jiān)察監(jiān)管體制的改進(jìn)措施方面，而對我國煤礦的監(jiān)察效果定量研究很少。

2 煤礦安全監(jiān)察體制改革前后我國煤礦安全管理制度的對比分析

政府對煤礦安全生產(chǎn)的監(jiān)察監(jiān)管，主要是通過政府監(jiān)察監(jiān)管機(jī)構(gòu)從外部對煤礦企業(yè)的安全生產(chǎn)所進(jìn)行的約束和制約，是對煤礦安全生產(chǎn)進(jìn)行社會控制最主要的方式，但行政監(jiān)管體制和煤炭工業(yè)生產(chǎn)體制一直存在“分久必合、合久必分”的反復(fù)變遷［10］。

2.1 煤礦安全監(jiān)察體制改革前我國煤礦安全管理體制

新中國成立初期，安全監(jiān)管被置于“生產(chǎn)掛帥”之后，頻繁發(fā)生的重大煤礦安全事故，產(chǎn)生了惡劣的社會影響，引起了國際輿論的“攻評”，煤礦安全監(jiān)管工作引起了黨和政府的高度重視。1949年第一次全國煤礦會議上周恩來提出了“安全第一”的方針，以1953年燃料工業(yè)部技術(shù)安監(jiān)局成立為主要標(biāo)志初步形成了“行政管理、工會監(jiān)督、勞動部門檢查”的煤礦安全管理體系，但在實際生產(chǎn)和安全監(jiān)管中沒有得到足夠的重視。尤其是“大躍進(jìn)”在生產(chǎn)上一味追求“高指標(biāo)”片面追求產(chǎn)量，奉行“生產(chǎn)掛帥”，安全監(jiān)管的各項規(guī)章制度被“束之高閣”，煤礦事故死亡率創(chuàng)建國以來最高峰，“文革”時期，安全監(jiān)察工作一度中斷，安全管理工作也是徒有虛名［11］。1963年頒布的《煤礦安全監(jiān)察工作條例》成為我國首份具有法規(guī)性質(zhì)的安全行政監(jiān)察文件。1966－1978年，礦山監(jiān)察系統(tǒng)全部被關(guān)閉，1978年后恢復(fù)。監(jiān)管與生產(chǎn)合一的安全生產(chǎn)模式具有歷史的必然性，這一時期政府既管生產(chǎn)又管安全，煤礦安全監(jiān)管體制上也基本上是政企不分、生產(chǎn)職能與安全監(jiān)管職能不分，體現(xiàn)了一種“全能主義”的治理模式［12］。總體而言，這一時期我國煤炭行業(yè)的安全管理主要以政府的行政性管理為主。政府對煤礦采取國營的方式，既管生產(chǎn)又管安全，政府沒有獨立于生產(chǎn)、專門負(fù)責(zé)安全管理的機(jī)構(gòu)。

黨的十一屆三中全會以后，我國的煤礦安全管理工作步入新的恢復(fù)和發(fā)展階段，這一時期出臺了關(guān)于煤礦安全的新法律，煤礦安全管理工作開始逐步制度化，呈現(xiàn)出從“全能主義”向“監(jiān)管主義”的轉(zhuǎn)變。1977－1986年，開始勾畫“行政管理、國家監(jiān)察、工會監(jiān)督”的安全工作體制輪廓;1983年頒布《煤礦安全監(jiān)察條例》，制定相關(guān)部門共同承擔(dān)安全責(zé)任，這一體系結(jié)構(gòu)一直沿用到1999年。20世紀(jì)90年代以后，隨著市場體制和國有煤礦企業(yè)改革，1993年3月，第八屆全國人民代表大會第一次會議決定撤銷能源部和中國統(tǒng)配煤礦總公司，再次組建煤炭工業(yè)部，國務(wù)院決定實行“企業(yè)負(fù)責(zé)、國家監(jiān)察、行業(yè)管理、群眾監(jiān)督”的“四結(jié)合”機(jī)構(gòu)，煤礦安全狀況得到有效控制(圖1)。1996年《煤炭法》的頒布，標(biāo)志著煤炭開發(fā)、利用將全面納入法制的軌道。

2.2 煤礦安全監(jiān)察體制改革后我國煤礦安全管理體制

1999年12月30日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)煤礦安全監(jiān)察管理體制改革實施方案的通知》，并以此制定了《煤礦安全監(jiān)察條例》，對煤礦安全管理體制進(jìn)行了根本性的改革［13］，分割了原勞動行政部門負(fù)責(zé)的煤礦安全監(jiān)察職能，重新組建新的煤礦安全監(jiān)察系統(tǒng)，實行垂直管理，但附設(shè)在國家煤炭工業(yè)局下面，各省市區(qū)、地市、縣市開始籌劃設(shè)立垂直煤礦安全監(jiān)察廳局和辦事處。2000年，國務(wù)院在煤炭工業(yè)局外再設(shè)國家煤炭安全監(jiān)察局，與2001年成立的國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局實行一個機(jī)構(gòu)兩塊牌子，并逐步推進(jìn)中央和地方的煤礦安全監(jiān)察三級垂直管理體制。2001年，建立了19個省級煤礦安全監(jiān)察局及68個煤礦安全監(jiān)察辦事處，形成了國家、省、地區(qū)三級煤礦安全垂直監(jiān)察體系。2003年3月，國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局(國家煤礦安全監(jiān)察局)成為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)的綜合管理和對煤礦的安全監(jiān)察，實現(xiàn)了監(jiān)察與監(jiān)管的分離，國家煤礦安全監(jiān)察局及其分支機(jī)構(gòu)與其負(fù)責(zé)監(jiān)管的煤礦之間沒有任何經(jīng)濟(jì)或體制上的聯(lián)系，成為獨立的第三方監(jiān)管人［14］，建立了國家煤礦安全監(jiān)察員制度，由中央垂直管理。2005年，國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局升格為國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局，為國務(wù)院直屬正部級機(jī)構(gòu)，國家煤礦安全監(jiān)察局單獨設(shè)立，規(guī)格為副部級，為國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局管理的國家局。2006年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強煤炭行業(yè)管理有關(guān)問題的意見》，將國家發(fā)展改革委與煤炭安全緊密相關(guān)的職能劃轉(zhuǎn)到安全監(jiān)督管理總局和煤礦安全監(jiān)督局。這一系列的調(diào)整將我國煤礦安全監(jiān)察的重要性提高到了前所未有的高度。自此，我國對煤礦安全監(jiān)管實行國家煤礦安全監(jiān)察局與所在省(自治區(qū)、直轄市)政府雙重領(lǐng)導(dǎo)［15］、以國家煤礦安全監(jiān)察局為主的管理機(jī)制，國家煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)和地方煤礦安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)共同承擔(dān)著煤礦安全生產(chǎn)行政執(zhí)法的任務(wù)(見圖2)。

3 國家煤礦安全監(jiān)察體制改革效果的實證分析

從上述對我國煤礦安全生產(chǎn)管理體制發(fā)展歷程的分析看，1999年底重新組建的新的煤礦安全監(jiān)察系統(tǒng)以及隨后進(jìn)行的一系列改革，形成新的安全監(jiān)察體制。這一體制改革對煤礦安全狀況的改善效果及改善程度怎樣?我們將對這一系列的改革進(jìn)行評估。

3.1 模型設(shè)計與指標(biāo)選取

從目前我國的實際情況來看，在樣本的選擇、數(shù)據(jù)的獲得及數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性判斷等方面均有很大的困難，從而對體制改革評估的準(zhǔn)確性產(chǎn)生影響，因而本文采用分析體制改革對全國煤炭安全狀況的宏觀影響。引入時間序列分析法(simple interrupted time-series)進(jìn)行分析，在此之前，很多學(xué)者應(yīng)用該方法評估體制改革，并不斷將其修正完善，目前該方法對體制改革的評估已有較強的解釋力。該方法的基本思路是，選取某一連續(xù)時期內(nèi)衡量煤礦安全狀況的數(shù)據(jù)作為觀測值，判定體制改革對安全記錄的改善是否有明顯作用。模型設(shè)計如下:

Yt=β0+β1X1t+β2D1t+β3D2t+et(1)

式(1)中:Yt用來衡量全國的煤礦安全狀況;X1t用來衡量時間，是時間變量，依次取1到N;D1t為虛擬變量，1999年及以前D1t取值為0，之后D1t取值為1;D2t為衡量時間的虛擬變量，1999年及以前D2t取值為0，之后取值依次為1、2、……;β0、β1、β2和β3為回歸系數(shù);et為殘差項。

在上式中，參數(shù)β0和β1分別用來表示1999年及以前煤炭安全狀況的水平(即線性回歸的截距)和變化趨勢(即線性回歸的斜率)，相應(yīng)的β2和β3分別用來表示1999年監(jiān)察體制改革以后對原有安全狀況改善的影響程度，進(jìn)一步講，β2表示水平影響(即短期影響)，β3表示趨勢影響(即長期影響)。因此，要衡量體制改革的效果就是衡量β0和β1是否受影響，即檢測β2和β3是否顯著。如果β2顯著異于0，則說明新體制的實行對安全狀況的改善有短期影響，反之說明沒有短期影響。同理，如果β3顯著異于0，則說明新體制的實行對安全狀況的改善有長期影響，反之說明沒有長期影響。通過以上分析，我們可以評價體制改革的效果。

在以上模型中，涉及Yt、X1t、D1t和D2t四個變量，其中X1t、D1t和D2t三個變量的取值已確定，而Yt的取值還未確定。衡量煤礦安全狀況的指標(biāo)很多，如每年的事故次數(shù)、每年的傷亡人數(shù)等，這里我們選擇每百萬噸煤產(chǎn)量的死亡率(Yt)。選擇該指標(biāo)是出于以下幾點考慮:首先，選擇死亡數(shù)據(jù)作為指標(biāo)是因為死亡是煤炭生產(chǎn)中最嚴(yán)重的事故情況;其次，死亡數(shù)據(jù)與其他數(shù)據(jù)之間有較高的相關(guān)關(guān)系，可以間接的反應(yīng)其他數(shù)據(jù)情況;最后，選擇每百萬噸煤炭產(chǎn)量的死亡率是因為該數(shù)據(jù)更具有一般性，不會受到產(chǎn)量等因素的影響［14］。

3.2 實證檢驗

文章有關(guān)全國煤礦每百萬噸煤炭產(chǎn)量的死亡率的數(shù)據(jù)來源于《中國煤炭工業(yè)統(tǒng)計年鑒》和國家煤礦安全監(jiān)察局網(wǎng)站資料整理而來，樣本區(qū)間為1978－2011。由回歸模型的設(shè)計分析及1978－2011全國煤礦每百萬噸煤炭產(chǎn)量的死亡率的數(shù)據(jù)得Yt、X1t、D1t和D2t四個變量的數(shù)據(jù)如表1所示。

應(yīng)用計量經(jīng)濟(jì)分析軟件EViews，最小二乘法估計參數(shù)輸出結(jié)果如表2所示。

由表2得估計的回歸模型為

在上述回歸方程中，參數(shù)下面括號中的數(shù)表示t值，R2表示判定系數(shù)，N為樣本觀測值個數(shù)(1978－2011)，D-W為Durbin-Watson統(tǒng)計量。

表 1 1978 －2011 年 Yt、X1t、D1t和 D2t四個變量的數(shù)據(jù)Tab.1 Data of the four variables Yt、X1t、D1tand D2tin 1978－2011

殘差平方和為:Sum squared resid=8.320;

回歸標(biāo)準(zhǔn)差為:S.E.of regression=0.527。

回歸模型的統(tǒng)計檢驗發(fā)現(xiàn):估計的樣本回歸模型較好地擬合了樣本觀測值，且都已通過F檢驗、t檢驗和異方差檢驗，而自相關(guān)檢驗沒有通過，因此需要對模型進(jìn)行修正以消除自相關(guān)，采用廣義最小二乘法進(jìn)行估計，經(jīng)過兩次差分后消除自相關(guān)，對樣本(1980－2011)再次回歸，輸出結(jié)果如表3所示。

經(jīng)過兩次差分后經(jīng)計算β0=8.539 643 2，所以最終修正后的回歸模型為

經(jīng)檢驗，上述回歸模型擬合的效果仍然比較好，都已通過F檢驗、t檢驗、自相關(guān)和異方差檢驗。

我國每百萬噸煤炭產(chǎn)量的死亡率從1978年的9.94下降為2011年的0.56(如圖1)，表明目前的每百萬噸煤炭產(chǎn)量的死亡率約為21年前的5.6%，在這減少的9.38中煤礦監(jiān)察體制改革的影響有多大呢?

表3 兩次廣義最小二乘法后應(yīng)用EViews輸出的結(jié)果數(shù)據(jù)Tab.3 Data results applied generalized least squares method by EViews

回歸模型中，樣本的判定系數(shù)為R2=0.83，這表明估計的樣本回歸方程較好地擬合了樣本觀測值，煤礦監(jiān)察體制改革對全國煤礦安全記錄的改善有很大的影響作用。具體看，對于給定的顯著性水平α=0.05，因為F=46.03＞F0.05(3，30)=2.92，所以總體回歸方程是顯著的，即在全國煤礦安全狀況與監(jiān)察體制改革后的時間變量有顯著的關(guān)系;回歸系數(shù) β0、β1、β2和 β3的 t值分別達(dá)到 12.78、－4.18、2.29和 －3.06，t0.05/2，30=1.70，因此回歸系數(shù) β0、β1、β2和 β3都是顯著的，這一檢驗結(jié)果說明，我國煤炭的安全記錄有逐漸改善的趨勢，而1999年底新體制的實行對安全記錄的改善，從短期看有負(fù)面的作用(系數(shù)為正)，而且這一影響在5%顯著性水平下是顯著的，從長遠(yuǎn)看有正面作用(系數(shù)為正)，有利于安全記錄的改善，該影響在5%顯著性水平下也是顯著的。

3.3 回歸結(jié)果分析

以上的回歸結(jié)果可能會讓人產(chǎn)生疑問，我們將從1998年末關(guān)閉非法鄉(xiāng)鎮(zhèn)小煤礦政策的影響和1999年底開始的全國煤礦安全管理體制改革的實施情況兩個方面進(jìn)行分析。

3.3.1 關(guān)閉非法鄉(xiāng)鎮(zhèn)小煤礦(1998年底開始)政策的影響

從表1可以看出，1998－2002年之間我國的煤礦每百萬噸煤炭產(chǎn)量的死亡率上下波動，因此從回歸結(jié)果看監(jiān)察體制改革在短期內(nèi)不利于我國煤礦安全記錄的改善。這期間安全記錄的惡化與1998年底開始關(guān)閉大量小煤礦政策有很大的關(guān)系。首先，關(guān)閉非法小煤礦政策本身會產(chǎn)生兩個方面的影響:①由于小煤礦的關(guān)閉當(dāng)時是分批進(jìn)行的，當(dāng)一批小煤礦被關(guān)閉時，沒被關(guān)閉的小煤礦會有危機(jī)感，會在沒被關(guān)閉前抓緊生產(chǎn)，從而更加不注重安全問題，導(dǎo)致事故增加;②由于大量關(guān)閉小煤礦，煤的供給減少甚至可能供不應(yīng)求，使得煤炭價格上漲利潤增加，其他煤炭企業(yè)同樣會盡可能的增加產(chǎn)量，忽視安全問題。其次，不少非法小煤礦根本無法徹底關(guān)閉，關(guān)而不死，死灰復(fù)燃壓力較大?？傊陨蟽蓚€方面的因素，關(guān)閉時的負(fù)面影響加上恢復(fù)時的負(fù)面影響，這雙重作用使得短期內(nèi)安全記錄惡化，進(jìn)而表現(xiàn)為監(jiān)察體制改革對安全記錄的改善表現(xiàn)為負(fù)面作用。

3.3.2 煤礦安全監(jiān)察體制不足的影響分析

2002年之后全國煤礦安全記錄有再次改善的趨勢?；貧w結(jié)果顯示，從長期看，監(jiān)察體制改革對安全記錄的改善有正面影響，影響在5%顯著性水平下是顯著的，但是全國的數(shù)據(jù)回歸結(jié)果的擬合優(yōu)度并不是很好。新的安全管理體制的核心是垂直管理，存在不足之處:

(1)煤礦監(jiān)察監(jiān)管沒有實現(xiàn)有效的分離。目前，國家實行煤礦安全獨立、垂直監(jiān)察，省(區(qū))地方安全生產(chǎn)綜合分級監(jiān)管與行業(yè)管理部門監(jiān)管并存的煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)管體制。我國煤礦安全監(jiān)察和監(jiān)管，職能交叉、職責(zé)不清，沒有實現(xiàn)有效分離，越位、缺位和不到位現(xiàn)象依然存在。全國共有27個省(區(qū))建立了煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)，部分已建立煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)的部分省(區(qū))，省級煤礦安全監(jiān)察與監(jiān)管為一套機(jī)構(gòu)，同時承擔(dān)監(jiān)察和監(jiān)管兩種職能，安全監(jiān)察和安全監(jiān)管沒有實現(xiàn)有效分離。

(2)監(jiān)察監(jiān)管機(jī)構(gòu)不健全。煤礦安全監(jiān)察體制自建立以來，煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)是國家、省、地區(qū)三級垂直監(jiān)察體系，地方煤礦安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)是由省、市、縣、鄉(xiāng)四級依次設(shè)立的，二者在機(jī)構(gòu)設(shè)置上出現(xiàn)重復(fù)，且煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)和地方煤礦安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間職責(zé)互有交叉［16］。這種重復(fù)設(shè)置造成機(jī)構(gòu)臃腫政府開支加大，職權(quán)交叉又會不可避免對相關(guān)事故的認(rèn)定產(chǎn)生分歧，這都影響了煤礦安全監(jiān)察職能的效率。還有我國76個煤礦安全監(jiān)察分局只有不到3 000人，平均每個人要監(jiān)管近10個煤礦;有些地方煤礦安全監(jiān)察分局管轄方圓數(shù)百公里內(nèi)的煤礦，監(jiān)察人員僅3人，監(jiān)察人員與監(jiān)察任務(wù)不相稱，導(dǎo)致監(jiān)察工作很難奏效。

(3)煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)缺乏獨立性和權(quán)威性。我國煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)在實施安全監(jiān)察過程中，發(fā)現(xiàn)不論是地方政府的安全監(jiān)管違規(guī)還是煤礦企業(yè)的安全生產(chǎn)違規(guī)，安全監(jiān)察部門對于此類安全違規(guī)行為，需要向地方政府報告提出意見和建議，安全監(jiān)察部門對此并沒有獨立處罰權(quán)和強制執(zhí)行權(quán)［17］。

(4)地方煤礦安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)嚴(yán)重缺位。煤礦安全事故頻發(fā)很大程度上是由于地方政府監(jiān)管嚴(yán)重缺位造成，地方政府參與的煤礦安全監(jiān)管較多且擁有很大的執(zhí)法權(quán)力，使得地方保護(hù)主義盛行，為了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，追求地方利益最大化，往往會忽視國家利益和長遠(yuǎn)利益。

總之，我國煤礦安全監(jiān)察體制存在的上述問題，必然會削弱煤礦安全監(jiān)察的效果，這在很大程度上也提高了煤礦事故發(fā)生的概率，盡快解決監(jiān)察體制存在的問題是我們必須面對的現(xiàn)實。

4 結(jié)論與政策建議

綜合以上分析，本文認(rèn)為，1999年底開始的煤礦安全管理體制改革，從短期看對于全國的煤礦安全記錄的改善作用不大，但是從長遠(yuǎn)看來，對于全國煤礦安全記錄的改善是有顯著性的改善作用，即煤礦監(jiān)察體制改革有效。本文的局限性在于，對于2000年前的數(shù)據(jù)由于存在瞞報現(xiàn)象而導(dǎo)致的數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確，進(jìn)而可能低估監(jiān)察效果的程度，不能進(jìn)行衡量與估計，還有受到2000年后數(shù)據(jù)樣本較小因素的影響，煤礦監(jiān)察體制改革的長期效果評估的準(zhǔn)確性尚有待檢驗。基于上述綜合分析，本文認(rèn)為應(yīng)該從各類煤礦的角度出發(fā)，針對國有重點煤礦、地方國有煤礦和鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的不同情況采取相應(yīng)的措施，同時注重發(fā)揮監(jiān)察機(jī)構(gòu)的獨立性和權(quán)威性。

(1)逐步提高我國煤礦安全監(jiān)察治理質(zhì)量。實證研究表明，我國煤礦安全監(jiān)察的加強可以在長期內(nèi)有效降低死亡率，但也存在短期行為。因此，提高我國煤礦安全監(jiān)察治理質(zhì)量十分必要:首先應(yīng)該確保監(jiān)察機(jī)構(gòu)的獨立性和權(quán)威性，盡量避免監(jiān)察機(jī)構(gòu)的頻繁更迭，并且完善相應(yīng)的法律框架以確保其權(quán)利實施，處理好監(jiān)察機(jī)構(gòu)與立法、行政和司法部門的關(guān)系，同時還必須建立相應(yīng)有效的監(jiān)督系統(tǒng)，從而確保其不濫用權(quán)力。

(2)整頓執(zhí)法隊伍，加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的安全監(jiān)察，穩(wěn)定對鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的政策法規(guī)，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦合法經(jīng)營的利益，鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦長期合法經(jīng)營，同時對已通過安全驗收的鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦，要定期復(fù)查，進(jìn)一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的內(nèi)部安全管理機(jī)制。

(3)加強中央政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的利益關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的稅收可以大部分上交中央政府，然后再由中央政府根據(jù)地方政府建設(shè)的需求不同程度的返還，其余部分可建立安全基金，對合法鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的安全設(shè)施給予適當(dāng)補貼。

(4)加大對國有煤礦“當(dāng)事人”的政治和經(jīng)濟(jì)處罰強度，細(xì)化處罰的細(xì)則。要讓煤礦企業(yè)的忽視安全、減少安全投入的受益遠(yuǎn)小于其機(jī)會成本，同時要理順國有煤礦特別是下放到地方的國有煤礦與當(dāng)?shù)匕踩O(jiān)管部門之間的關(guān)系。

(5)提高安全教育在煤礦安全管理中的比重，提高國有煤礦安全培訓(xùn)的質(zhì)量，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦應(yīng)注重對農(nóng)民礦工的教育培訓(xùn)工作，同時對高素質(zhì)的礦工，要從政策方面提高其待遇，確保其安心在煤礦工作。

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Study on the Efficiency of the Structural Reform of Coal Mine Safety Supervision System in China

LIU Quan-long LI Xin-chun
(School of Management，China University of Mining and Technology，Xuzhou Jiangsu 221116，China)

Coal mine safety supervision is of great significance for the safety production in coal industry，and the existing coal mine safety supervision system is established on the basis of learning the advanced experience from the world and need to be further proceed from China＇s actual conditions and improved continuously.The efficiency of the structural reform of coal mine safety supervision system was estimated by using the adjusted time series model based on the comparative analysis of China’s coal mine safety management system before and after the reform in this study.The regression results showed that the structural reform had a positive effect on the improvement of China’s coal mine safety situation in the long run，but a negative effect was also existed in the short term.Finally，the regression results were explained from the aspects of the closure policy of illegal small township coal mines at the end of 1998 and the shortage of the new coal mine safety regulation system，and then the suggestions on improving and perfecting the new coal mine safety regulation system were put forward.

coal mine safety;simple interrupted time-series;structural reform;death rate per million ton;supervision efficiency

X924.1，F(xiàn)203

A

1002－2104(2013)11－0150－07

10.3969/j.issn.1002－2104.2013.11.022

2013－07－03

劉全龍，博士生，主要研究方向為煤礦安全管理和煤礦安全監(jiān)察。

國家自然科學(xué)基金資助項目“多因素耦合作用下煤礦事故復(fù)雜性機(jī)理及其風(fēng)險度量研究”(編號:71271206);教育部新世紀(jì)優(yōu)秀人才支持計劃“煤礦安全管理”(編號:NCET－10－0766);江蘇省333工程人才項目“煤礦事故危險源管控理論與方法研究”(編號:BRA2010143)。

(編輯:徐天祥)