內(nèi)蒙古小城鎮(zhèn)發(fā)展道路的選擇

燕　珍

我國(guó)農(nóng)村人口占絕大多數(shù)，而小城鎮(zhèn)處于“鄉(xiāng)首城尾”，是溝通城鄉(xiāng)的橋梁和紐帶，這一特點(diǎn)，決定了小城鎮(zhèn)在中國(guó)現(xiàn)代化和城市化進(jìn)程中具有獨(dú)特和不可替代的作用。對(duì)于內(nèi)蒙古這樣的欠發(fā)達(dá)地區(qū)來(lái)說(shuō)，建設(shè)小城鎮(zhèn)，提高城市化水平，是建立起能夠推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的新秩序，改善和提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必由路，推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程也是內(nèi)蒙古自治區(qū)實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的重要舉措，因此自治區(qū)各界政府一直非常重視小城鎮(zhèn)的建設(shè)。

一、內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)化建設(shè)現(xiàn)狀分析

內(nèi)蒙古自治區(qū)現(xiàn)有縣城（旗縣政府所在地）69個(gè)，建制鎮(zhèn)496個(gè)。農(nóng)村城鎮(zhèn)化推動(dòng)著鄉(xiāng)村工業(yè)的集聚發(fā)展和結(jié)構(gòu)升級(jí)，有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化生產(chǎn)；為農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移提供了廣闊的空間，成為吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的“蓄水池”;能有效地克服農(nóng)民收入徘徊和停滯的局面，拉動(dòng)農(nóng)村居民的消費(fèi)需求和投資需求;打破原有城鄉(xiāng)隔絕的格局，使農(nóng)村由封閉走向開(kāi)放，成為轉(zhuǎn)變農(nóng)民生活方式和觀念的“催化劑”。

2003年內(nèi)蒙古的城鎮(zhèn)人口比重為44.74%，城市化發(fā)展速度高于全國(guó)平均水平，2002年城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施全年投資達(dá)45億元，比上年增長(zhǎng)28.6%，這表明內(nèi)蒙古的城鎮(zhèn)化水平已進(jìn)入加速發(fā)展期。但隨著小城鎮(zhèn)建設(shè)步伐的加快，城鎮(zhèn)化過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題和矛盾越來(lái)越突出，主要表現(xiàn)在：

（一）盲目建設(shè)

在推進(jìn)城市化進(jìn)程中，一些地方脫離實(shí)際、盲目跟風(fēng)，處于亂上規(guī)模、鋪攤子的無(wú)序狀態(tài)之中。有些地方“鄉(xiāng)改鎮(zhèn)”、“縣改市”、“盟改市”等行政區(qū)劃調(diào)整，只重視地域的向外擴(kuò)張，刮起了一陣“圈地風(fēng)”；有的旗縣甚至把小城鎮(zhèn)新增多少建筑面積作為一項(xiàng)重要指標(biāo)來(lái)考核，有的還訂出時(shí)間表，提出幾年再造一個(gè)新城。似乎誰(shuí)建的樓越多，誰(shuí)就越強(qiáng)；誰(shuí)鋪的攤子越大，誰(shuí)就越好。

（二）小城鎮(zhèn)規(guī)模偏小，質(zhì)量不高

具體表現(xiàn)在：第一，人口少。從總體上講，我區(qū)建制鎮(zhèn)的規(guī)模都比較小，除了旗縣政府所在城關(guān)鎮(zhèn)（縣城）大多有數(shù)萬(wàn)人的規(guī)模，有的甚至超過(guò)10萬(wàn)人外，有些建制鎮(zhèn)不到萬(wàn)人。第二，忽視相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。城鎮(zhèn)規(guī)模小導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一，支撐小城鎮(zhèn)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展落后，就業(yè)機(jī)會(huì)少，小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏內(nèi)在動(dòng)力，經(jīng)濟(jì)效益差。第三，千鎮(zhèn)一面，沒(méi)有變化?！斑M(jìn)鎮(zhèn)迎面一個(gè)場(chǎng)，政府門前一塊坪，沿著大河一條路，順著公路一條街，各家各戶貼瓷磚，樓上住人樓下店”，這已成為不少地區(qū)進(jìn)行小城鎮(zhèn)建設(shè)時(shí)所遵循的經(jīng)驗(yàn)。在建筑風(fēng)格上，許多地方?jīng)]有任何特點(diǎn)。第四，缺乏必備的配套設(shè)施。有些小城鎮(zhèn)在擴(kuò)地建路、蓋房造屋后，卻將必備的配套設(shè)施，如排水、供電等淡化了。第五，空間規(guī)劃混亂。在急功近利、短期行為的驅(qū)使下，一些小城鎮(zhèn)內(nèi)部工業(yè)、商業(yè)、住宅等各項(xiàng)功能區(qū)分不盡合理，工廠、住宅混雜，影響居民正常生活。

（三）建設(shè)資金缺乏

小城鎮(zhèn)的建設(shè)資金主要來(lái)自于土地收益和社會(huì)投資，但目前無(wú)論是哪一種資金來(lái)源都面臨一定的問(wèn)題。首先是依靠土地獲取收益的空間越來(lái)越??；其次是信貸渠道不暢；再次是民資后勁不足。

（四）土地管理存在不少問(wèn)題

首先，現(xiàn)行土地制度制約了小城鎮(zhèn)的發(fā)展。土地產(chǎn)權(quán)制度既不完整又很模糊，既不利于農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展，又造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和小城鎮(zhèn)的規(guī)模效益和聚集效益難以形成，他們共同制約著小城鎮(zhèn)的健康發(fā)展；土地使用制度與流轉(zhuǎn)制度市場(chǎng)化程度很低，市場(chǎng)對(duì)土地資源的配置還未能起到基礎(chǔ)性作用，大大減弱了市場(chǎng)化力量對(duì)小城鎮(zhèn)發(fā)展的推動(dòng)作用；土地制度缺乏規(guī)范化的法律保障，在法律制度上制約了小城鎮(zhèn)的發(fā)展。其次，土地規(guī)劃與其它規(guī)劃的銜接較差。小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃是一個(gè)綜合規(guī)劃，它包括城鎮(zhèn)總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等，這些規(guī)劃必須相互協(xié)調(diào)、相互銜接。然而，在實(shí)際操作中，這些規(guī)劃不但協(xié)調(diào)性差，而且也沒(méi)有銜接好。第三，進(jìn)鎮(zhèn)農(nóng)民承包地的流轉(zhuǎn)問(wèn)題。第四，土地置換政策不明確。第五，戶籍制度改革基本沒(méi)有啟動(dòng)。傳統(tǒng)的戶籍制度導(dǎo)致小城鎮(zhèn)流動(dòng)人口進(jìn)城務(wù)工、回村居住、以工為主、亦工亦農(nóng)的“兩棲”生存方式。這些流動(dòng)人口的職業(yè)雖已轉(zhuǎn)變，但沒(méi)有實(shí)現(xiàn)空間上的遷移?，F(xiàn)行法律要求農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)落戶必須放棄承包地而且不給予補(bǔ)償，使得農(nóng)民進(jìn)入小城鎮(zhèn)不僅失去他們實(shí)際上已經(jīng)占有并受益的土地產(chǎn)權(quán)，而且，由于目前的社會(huì)保障制度不涵蓋農(nóng)村，因此失去土地對(duì)農(nóng)民而言還意味著失去生存保障，制約了農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)的積極性。

二、內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)化發(fā)展的對(duì)策措施建議

（一）突出重點(diǎn)、擇優(yōu)培育，建設(shè)一批中心強(qiáng)鎮(zhèn)

內(nèi)蒙古小城鎮(zhèn)的建設(shè)要遵循城市化規(guī)律，分類指導(dǎo)，突出重點(diǎn)。內(nèi)蒙古有69個(gè)縣城，加上每旗（縣）都有在歷史上形成的1～2個(gè)中心城鎮(zhèn)，共有100多個(gè)旗（縣）域中心城鎮(zhèn)。它們是旗（縣）域內(nèi)的政治、文化、經(jīng)濟(jì)中心，也是小城鎮(zhèn)建設(shè)的重點(diǎn)。旗縣經(jīng)濟(jì)布局要從實(shí)際出發(fā)，統(tǒng)籌考慮，以旗縣駐地為重點(diǎn)，積極扶持和大力培育交通條件好、區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯的100個(gè)中心城鎮(zhèn)進(jìn)行重點(diǎn)扶持，形成產(chǎn)業(yè)集聚，實(shí)現(xiàn)人口的轉(zhuǎn)移和集聚，促進(jìn)小城鎮(zhèn)發(fā)展從數(shù)量型向質(zhì)量型轉(zhuǎn)變，使之真正成為城市與農(nóng)村的接合部，為推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程發(fā)揮重要作用。

（二）大力發(fā)展城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)

推進(jìn)城鎮(zhèn)化，必須始終堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，不斷增強(qiáng)城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，提高吸納農(nóng)村人口的能力。要立足于城鎮(zhèn)功能定位，發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，形成合理的產(chǎn)業(yè)布局和各具特色的城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)。

加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，擴(kuò)大就業(yè)機(jī)會(huì)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的重要渠道，要大力發(fā)展農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)，努力提高農(nóng)村工業(yè)化水平，以工業(yè)化帶動(dòng)城鎮(zhèn)化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)布局適度向農(nóng)村小城鎮(zhèn)集中，加快小城鎮(zhèn)的發(fā)展。在扶持壯大一批技術(shù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集團(tuán)的同時(shí)，要支持發(fā)展勞動(dòng)密集型企業(yè)，以提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，為農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移創(chuàng)造條件。

加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，培育農(nóng)村剩余勞動(dòng)力充分就業(yè)的內(nèi)部載體。目前應(yīng)抓住機(jī)遇，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，把農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化作為帶動(dòng)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力充分就業(yè)的一個(gè)突破口加以發(fā)展。本著先易后難、重點(diǎn)推進(jìn)、由點(diǎn)到面、逐步實(shí)施的原則，以現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)為依托，搞好農(nóng)牧產(chǎn)品深度開(kāi)發(fā)和多層次增殖，發(fā)展農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)，延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈條，盡可能創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，帶動(dòng)農(nóng)村牧區(qū)剩余勞動(dòng)力充分就業(yè)。

（三）發(fā)展獨(dú)具特色的專業(yè)鎮(zhèn)

在小城鎮(zhèn)的規(guī)劃和建設(shè)中，應(yīng)強(qiáng)調(diào)“突出特色，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)”，把發(fā)展重點(diǎn)放在旗縣所在地和部分基礎(chǔ)條件好、發(fā)展?jié)摿Υ蟮慕ㄖ奇?zhèn)，使之成為特色鮮明、協(xié)調(diào)發(fā)展的專業(yè)鎮(zhèn)。由于專業(yè)鎮(zhèn)大多是依托特色產(chǎn)業(yè)或?qū)I(yè)市場(chǎng)而成長(zhǎng)壯大的，因而具有“一鎮(zhèn)一業(yè)”的塊狀經(jīng)濟(jì)特征，成為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增長(zhǎng)點(diǎn)。內(nèi)蒙古東部地區(qū)可著重發(fā)展以森林、旅游、邊貿(mào)、煤炭、畜牧業(yè)等為特色的專業(yè)鎮(zhèn)；中西部地區(qū)著重發(fā)展以鋼鐵、稀土、建材、鹽化等為特色的專業(yè)鎮(zhèn)。

（四）改善城鎮(zhèn)環(huán)境

一要加強(qiáng)城鎮(zhèn)生態(tài)建設(shè)和保護(hù)。要把生態(tài)建設(shè)放到更加突出的位置，走城鎮(zhèn)建設(shè)與生態(tài)建設(shè)相統(tǒng)一、城鎮(zhèn)發(fā)展與生態(tài)容量相協(xié)調(diào)的城鎮(zhèn)化道路。二要加強(qiáng)城鎮(zhèn)污染綜合治理。要把城鎮(zhèn)污染綜合治理作為城鎮(zhèn)建設(shè)的重要任務(wù)，增強(qiáng)環(huán)保意識(shí)，加強(qiáng)環(huán)保設(shè)施建設(shè)，提高環(huán)境治理標(biāo)準(zhǔn)，改善城鎮(zhèn)環(huán)境質(zhì)量。

（五）加強(qiáng)城鎮(zhèn)管理

一要加強(qiáng)城鎮(zhèn)規(guī)劃管理。要高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量地編制好各類城鎮(zhèn)規(guī)劃和城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，加強(qiáng)城鎮(zhèn)規(guī)劃對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展的調(diào)控和指導(dǎo)，健全城鎮(zhèn)規(guī)劃實(shí)施機(jī)制。二要加強(qiáng)城鎮(zhèn)建設(shè)管理。城鎮(zhèn)建設(shè)要堅(jiān)持“先規(guī)劃、后建設(shè)，先設(shè)計(jì)、后施工，先地下、后地上”的原則，城鎮(zhèn)建筑的設(shè)計(jì)要從塑造城鎮(zhèn)整體形象出發(fā)，把城鎮(zhèn)建筑的民族傳統(tǒng)、地方特色和時(shí)代精神有機(jī)結(jié)合起來(lái)。三要加強(qiáng)城鎮(zhèn)流動(dòng)人口的管理。要適應(yīng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中人口流動(dòng)加快的趨勢(shì)，改進(jìn)對(duì)流動(dòng)人口的管理制度，引導(dǎo)人口有序流動(dòng)，避免流動(dòng)人口大量聚集帶來(lái)的各種社會(huì)問(wèn)題。

（六）形成有利于促進(jìn)城鎮(zhèn)化的體制和政策環(huán)境

一要改革戶籍管理制度。要按照中共中央、國(guó)務(wù)院11號(hào)文件的要求，以形成有利于人口合理有序流動(dòng)的管理體制為目標(biāo)，加快戶籍管理制度改革步伐。二要培育勞動(dòng)力市場(chǎng)。堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)的改革方向，逐步建立統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序、城鄉(xiāng)一體的勞動(dòng)力市場(chǎng)。三要完善用地制度。按照既有利于保護(hù)耕地、節(jié)約土地，又有利于促進(jìn)城鎮(zhèn)化的原則，妥善解決城鎮(zhèn)建設(shè)用地的供需矛盾，在逐步縮小農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)用地總規(guī)模的同時(shí)，適度擴(kuò)大城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地規(guī)模。四要建立投融資新體制。堅(jiān)持市場(chǎng)化的改革方向，充分發(fā)揮各級(jí)政府財(cái)政性資金的導(dǎo)向作用，逐步形成城鎮(zhèn)建設(shè)投資主體多元化格局。