內(nèi)蒙古生態(tài)移民面臨問題及其對策思考

初春霞　孟慧君

一、內(nèi)蒙古生態(tài)移民戰(zhàn)略的提出及實施

內(nèi)蒙古生態(tài)移民工程，啟動于20世紀90年代末。1998年第一期生態(tài)移民工程，主要是為減輕陰山北麓生態(tài)脆弱區(qū)人口對生態(tài)環(huán)境的壓力，項目總投資1億元，計劃移民1.5萬人，分3年完成，現(xiàn)已完成投資6000萬元，移民近6000人。2001年內(nèi)蒙古開始了大規(guī)模的生態(tài)移民，根據(jù)《實施生態(tài)移民和異地扶貧移民試點工程的意見》，以政策引導(dǎo)、群眾自愿的原則，在全區(qū)范圍內(nèi)對荒漠化、草原退化和水土流失嚴重的生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)實施生態(tài)移民。并且提出從2002年開始，內(nèi)蒙古將在6年時間內(nèi)，投資上億元實施生態(tài)移民65萬人。

內(nèi)蒙古生態(tài)移民的基本思路，是以生態(tài)經(jīng)濟學(xué)原理為指導(dǎo)，從可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度兼顧經(jīng)濟實力、經(jīng)濟發(fā)展、人民生活、環(huán)境保護四個方面，有計劃、有步驟地實施生態(tài)移民工程。一是在指導(dǎo)思想上，要充分認識生態(tài)移民對保護生態(tài)環(huán)境和對人類社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的重要意義，重視并加強生態(tài)移民工作；二是在工作方法上采取政府引導(dǎo)的策略，引導(dǎo)不適宜人口居住地區(qū)的居民從保護生態(tài)環(huán)境和改善自身生存條件出發(fā)，主動自覺自愿實施遷移；三是突出重點區(qū)域，主要抓好阿拉善的沙化區(qū)、烏蘭察布市山區(qū)（干旱區(qū)）及錫盟草原退化區(qū)的生態(tài)移民；四是在工作進程上，既要積極，又要穩(wěn)妥，既把生態(tài)移民當作當前一項緊迫的任務(wù)，又要作為一項長期任務(wù)，做好打持久戰(zhàn)的準備。

內(nèi)蒙古生態(tài)移民作為一種地方建設(shè)戰(zhàn)略，是以盟（市）級為基本規(guī)劃部門，以旗縣為承辦法人來實施的。目前生態(tài)移民主要有幾種模式：整體搬遷，集中安置；開發(fā)人工綠洲安置移民；生態(tài)園區(qū)型移民。截至2003年，全區(qū)生態(tài)移民總規(guī)模已達29萬人。總體來看，內(nèi)蒙古生態(tài)移民戰(zhàn)略的實施，使遷出地生態(tài)環(huán)境得到了休養(yǎng)生息；使部分貧困人口實現(xiàn)了易地擇業(yè)脫貧；促進了地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整；加快了農(nóng)牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市化進程，對振興民族地區(qū)經(jīng)濟，實現(xiàn)生態(tài)、經(jīng)濟、社會協(xié)調(diào)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

二、生態(tài)移民戰(zhàn)略有效實施面臨的主要問題

（一）“移民新村”受水資源瓶頸的約束

目前內(nèi)蒙古移民工程的設(shè)計規(guī)劃和實施方案不夠科學(xué)，表現(xiàn)為：第一，在內(nèi)蒙古移民工程的規(guī)劃實施細則中，便于“五通”（通路、通水、通電、通話、通廣播電視）的地方被確定為移民點，至于地下水的儲量以及是否符合未來的城鎮(zhèn)化布局等問題的考慮欠缺。第二，移民村基本上都在建設(shè)配套的飼草料基地，而開墾的后果如何，則極少有人問津。如齊日哈圖生態(tài)移民村，選址在賽罕塔拉和二連浩特之間。計劃移民1千戶（人口超過4千人），以戶均養(yǎng)羊200頭（折算），需要配套建設(shè)2萬畝以上的水澆草料基地。如果該項目按計劃如期完成，齊日哈圖將成為牧區(qū)的新型城鎮(zhèn)之一。然而，這一移民新鎮(zhèn)未來能否持續(xù)，卻面臨著巨大隱患：即水資源匱乏、環(huán)境容量有限。齊日哈圖生態(tài)移民村位于蘇尼特古河道，而目前，蘇尼特古河道上已經(jīng)有10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)蘇木，位于上游的賽罕塔拉鎮(zhèn)已經(jīng)處于地下水嚴重超采狀態(tài)，齊日哈圖又是邊境口岸城市二連浩特市的供水水源地。而大規(guī)模的生態(tài)移民，又以耗水型項目為主體，必將給原本水資源短缺的地區(qū)帶來巨大壓力，為遷入?yún)^(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展埋下隱患。

（二）資金投入渠道單一，投資效益不高

資金的投入是生態(tài)移民能否成功的重要保障，移民搬遷、遷入?yún)^(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地資源開發(fā)等，都需要大量的前期投入。目前，內(nèi)蒙古地區(qū)生態(tài)移民的資金投入仍以政府為主、自籌為輔。資金投入渠道的狹窄，使得生態(tài)移民投資的規(guī)模偏小、水平較低，嚴重影響了生態(tài)移民的效果。

（三）遷出區(qū)出現(xiàn)新的生態(tài)破壞

生態(tài)移民的目的是為了恢復(fù)和保護生態(tài)，可如果移民后造成新的生態(tài)破壞，那就與國家的生態(tài)移民政策背道而馳了，若任其發(fā)展，必將影響到生態(tài)工程的實施效果和地區(qū)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

據(jù)對烏海市禁牧移民工程實施情況考查，全市共有203．96萬畝草場，退化面積占96％。為有效制止風(fēng)蝕沙化、水土流失，從2002年12月起，實施全市禁牧，并對有草原使用證和農(nóng)業(yè)戶口的純牧戶實施禁牧搬遷安置。然而，實地調(diào)查后卻發(fā)現(xiàn)，牧民搬遷后空出的草場上，到處是正在施工的小煉焦廠、小陶瓷廠和小硅鐵廠。而新建的幾個移民點，也位于正在荒漠化的草場上。出現(xiàn)新生態(tài)破壞的主要原因，是缺乏對生態(tài)移民工程全面而深刻的認識，僅把生態(tài)移民工程看作是單純的人口搬遷，而忽視了遷出區(qū)生態(tài)環(huán)境的治理及移民搬出后生產(chǎn)和生活的穩(wěn)定。只有做到將搬遷與治理相結(jié)合，對搬遷后的土地及時退耕還林還草、封山禁牧，盡快恢復(fù)生態(tài)環(huán)境，才能真正達到搬遷一方群眾、致富一方群眾、恢復(fù)一方生態(tài)的目的。

（四）移民村建設(shè)貪大求新、追求政績

在生態(tài)脆弱的西部地區(qū)，通過有步驟、有計劃地實施生態(tài)移民工程，無疑是解決生態(tài)退化和農(nóng)牧民生活困難的最佳選擇。然而內(nèi)蒙古中部的一些移民村，由于地方政府不顧實際情況，貪大求新，追求政績，移民戶的房子蓋得十分漂亮，但給當?shù)卣鸵泼駪舳技又亓素摀泼褡∵M漂亮的房子后，無力再拿出充裕的資金來發(fā)展生產(chǎn)，結(jié)果，漂亮的移民村與移民戶貧困的生活極不相稱，移民工程搞成了面子工程、形象工程。

（五）移民過渡期的貧困問題

移民過渡期的貧困問題是指移民搬遷后三年左右時間在經(jīng)濟、文化、社會心理等方面面臨的貧窮和一系列不適應(yīng)問題。它包含兩個方面的含義：一是物質(zhì)上的，指移民在過渡期的經(jīng)濟貧困；二是文化精神上的，指過渡期移民在文化精神上表現(xiàn)出的困惑與不適應(yīng)。雖然過渡期的移民貧困是短暫的，但這個過渡期非常關(guān)鍵。若不從長遠發(fā)展的角度來解決經(jīng)濟貧困；從文化心理上加以調(diào)適；從精神素質(zhì)上加以培養(yǎng)，移民的搬遷樂業(yè)就會打折扣，潛伏下來的歷史問題就會成為區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展的一個永久“瓶頸”。

（六）對草原游牧文化認識上的誤區(qū)

在牧區(qū)生態(tài)移民過程中，對草原游牧文化存在著認識上的誤區(qū)：一是只要不放牧，就等于放棄民族傳統(tǒng)文化；二是牧區(qū)畜牧業(yè)、少數(shù)民族文化等同于“落后”，必須對它進行“改造”或予以放棄。這兩種錯誤認識，在一定程度上影響了生態(tài)移民戰(zhàn)略在草原牧區(qū)的有效實施。

四、有效實施生態(tài)移民戰(zhàn)略的對策思路

（一）生態(tài)移民要全面規(guī)劃、統(tǒng)籌管理

第一，生態(tài)移民要統(tǒng)籌規(guī)劃，量力而行。移民點的確定，不僅要考慮通路、通水、通電、通話、通廣播電視等基礎(chǔ)設(shè)施狀況，而且要考慮當?shù)丨h(huán)境容量特別是水資源承載力的大小。第二，科學(xué)定位、統(tǒng)籌管理。移民村的定位是一個多目標、多因素、多功能的綜合體，是對一個地區(qū)帶有長遠性和全局性的謀劃定位。第三，實施方案的確定，要堅持自愿就近、以地為本、多元發(fā)展的原則；堅持走綜合治理，開發(fā)式扶貧的路子，積極培育好主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，促使移民脫貧致富；要考慮群眾的心理和經(jīng)濟負擔能力，確保搬遷移民達到搬得出、穩(wěn)得住、能致富的目標。第四，移民村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，要堅持有形資產(chǎn)（經(jīng)濟基礎(chǔ)設(shè)施）與無形資產(chǎn)（社會基礎(chǔ)設(shè)施）并重。不僅要保證移民村水、電、暖、道路橋梁等經(jīng)濟基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的高質(zhì)量，還要花大力氣在文化、教育、科學(xué)技術(shù)等部門的建設(shè)上。

（二）尋求多種資金籌集途徑

生態(tài)移民需投入的資金較多，而且在一定時間內(nèi)沒有明顯的經(jīng)濟回報，為此必須采取相應(yīng)的資金籌集措施。第一，探索移民扶貧，爭取扶貧資金投入；第二，把生態(tài)移民與發(fā)展生態(tài)旅游結(jié)合起來，爭取旅游資金投入；第三，擴大對外開放，爭取外資投入。一是以生態(tài)移民的名義，爭取國際上、政府間優(yōu)惠貸款的支持；二是結(jié)合旅游等有較好投資回報的開發(fā)項目，爭取國內(nèi)外民間投資對生態(tài)移民的支持。

（三）生態(tài)移民與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略相結(jié)合

第一，在移民遷出地區(qū)，要結(jié)合退耕還林還草，在減少糧食播種面積的同時，大力發(fā)展草產(chǎn)業(yè)。第二，在遷入?yún)^(qū)，要通過發(fā)展特色農(nóng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)造更多就業(yè)崗位，促進農(nóng)業(yè)剩余勞動力的轉(zhuǎn)移。第三，生態(tài)移民工程與城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略實施要有機結(jié)合、統(tǒng)籌規(guī)劃。

（四）重視人力資本投資，走“文化移民”道路

第一，在移民村、鎮(zhèn)的建設(shè)中，要調(diào)整投資結(jié)構(gòu)，注重教育投資，注重人力資本的積累，努力提高移民的綜合素質(zhì)。第二，多方位、多層次地對移民進行技術(shù)和知識培訓(xùn)，讓移民比較系統(tǒng)地學(xué)習(xí)和掌握一些文化基礎(chǔ)知識和生產(chǎn)生活技能。第三，增強市場意識、積累市場經(jīng)驗。第四，同時重視對移民子女的教育，讓適齡兒童全部享受義務(wù)教育?？傊?，只有突出移民教育的針對性、實用性和移民子女教育的義務(wù)性，才能從根本上提高移民的文化層次和謀生能力，使移民安居樂業(yè)，逐步走出貧困。

（五）樹立科學(xué)發(fā)展觀與正確政績觀

第一，要在科學(xué)發(fā)展觀的引導(dǎo)下，完善干部政績考核機制，推行生態(tài)審計制度，明確“環(huán)境保護也是一種政績”的思想，使對干部政績的考核真正做到全面、客觀、公正。第二，完善對領(lǐng)導(dǎo)干部施政過程的監(jiān)督機制，要發(fā)揮群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督的積極作用，對群眾反響強烈的虛假政績、形象工程，要及時、嚴肅地進行查處。第三，堅持生態(tài)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展觀，將節(jié)約用水、清潔生產(chǎn)、污染治理、循環(huán)經(jīng)濟、生態(tài)產(chǎn)業(yè)與移民村的建設(shè)緊密結(jié)合起來。

（六）建立移民社會保障制度

移民是一個非常脆弱的群體，搬遷后他們的生活、生產(chǎn)將面臨巨大的風(fēng)險和困難。如何解決移民安置中存在的問題，保證移民目標的順利實現(xiàn)，除了有關(guān)部門的移民安置政策外，要從根本上長久地保持移民生活安定，就必須為移民設(shè)置一道“安全網(wǎng)”。因此，構(gòu)建和運行移民社會保障制度，可以為移民順利度過過渡期提供制度層面上的根本保障，對保持社會穩(wěn)定有重大的現(xiàn)實意義。根據(jù)當前生態(tài)移民的具體現(xiàn)狀，移民社會保障制度的具體項目可包括：移民社會養(yǎng)老保險、移民醫(yī)療保險、移民社會救濟以及移民社會互助。