中國(guó)農(nóng)村金融改革新思維

馮正欽　林敬耀　劉連舸

我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展正面臨歷史性轉(zhuǎn)折。本文在調(diào)研的基礎(chǔ)上提出以下設(shè)想：以農(nóng)村金融創(chuàng)新和土地使用權(quán)市場(chǎng)化為出發(fā)點(diǎn)，改組農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，創(chuàng)建農(nóng)村金融投資公司，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村金融與產(chǎn)業(yè)一體化，促進(jìn)農(nóng)村組織機(jī)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制、產(chǎn)權(quán)組合方式的有機(jī)結(jié)合，以此轉(zhuǎn)換農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制，落實(shí)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村方針，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)村“產(chǎn)業(yè)化、城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化”。

加速農(nóng)村經(jīng)濟(jì)信用化進(jìn)程

農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢的核心問(wèn)題是缺資金，資金缺乏的關(guān)鍵問(wèn)題是信用化。本文創(chuàng)造性地提出，對(duì)農(nóng)村各資源要素進(jìn)行商品化、貨幣化，以信用化為發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的龍頭，解決農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資金積累問(wèn)題。通過(guò)對(duì)上地使用權(quán)的明晰化和市場(chǎng)化，以上地使用權(quán)抵押作為農(nóng)村信用化的突破口，并采取財(cái)政投資與金融投資有機(jī)組合的方式，提高“協(xié)同效應(yīng)”，加速信用化進(jìn)程。

農(nóng)村土地使用權(quán)抵押是信用化的突破口

上地是資本的“吸附器”。我國(guó)土地是國(guó)家所有，農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體使用，并早已實(shí)行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包自主生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的基本經(jīng)濟(jì)制度。農(nóng)民對(duì)土地就擁有了自主生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)的權(quán)利，這種權(quán)利也是生產(chǎn)要素，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求其市場(chǎng)化，具有交易性和流通性。在此基礎(chǔ)上，農(nóng)民就可以用土地使用權(quán)作資本借貸抵押物。

農(nóng)村土地使用權(quán)未市場(chǎng)化的原因主要表現(xiàn)在：一是農(nóng)村上地使用權(quán)實(shí)際表現(xiàn)不明晰。雖然家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制已經(jīng)給予農(nóng)民自主生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的權(quán)利，但在農(nóng)村，地方政府和基層組織隨意侵犯農(nóng)民的上地使用權(quán)現(xiàn)象仍廣泛存在，造成承包責(zé)任制運(yùn)行過(guò)程中實(shí)際使用權(quán)的不明晰、不穩(wěn)定。二是現(xiàn)階段農(nóng)村缺乏持續(xù)資金對(duì)上地進(jìn)行綜合改造利用，造成土地的實(shí)際利用價(jià)值大打折扣，由此影響了土地使用權(quán)的流通價(jià)值。三是現(xiàn)有的一些制度阻礙農(nóng)村土地使用權(quán)的流通。比如，規(guī)定農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅。這剝奪了農(nóng)民對(duì)住宅和上地應(yīng)享有的部分權(quán)利，大大降低了農(nóng)民的房屋產(chǎn)權(quán)和土地使用權(quán)的流通性。

要以農(nóng)村上地使用權(quán)抵押作為信用化的突破口。一要充分落實(shí)完善現(xiàn)有的土地制度，改革不合理的土地政策，給予農(nóng)民實(shí)際的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)；二要提高上地的綜合利用度，科學(xué)前瞻地做好上地的總體規(guī)劃，對(duì)上地進(jìn)行分級(jí)分類(lèi)管理，提高上地的使用價(jià)值；三要建立土地使用權(quán)流通市場(chǎng)，提高土地使用權(quán)的流動(dòng)性。目前，福建省林權(quán)制度改革和林權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作已取得初步成功，其經(jīng)驗(yàn)值得推廣。

發(fā)揮財(cái)政投資和金融投資的協(xié)同效應(yīng)

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資的公共產(chǎn)品性、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的弱質(zhì)性、農(nóng)民的弱勢(shì)地位等決定農(nóng)村經(jīng)濟(jì)會(huì)出現(xiàn)“市場(chǎng)失靈”，單純依靠市場(chǎng)力量無(wú)法解決：衣村問(wèn)題，需要政府的引導(dǎo)與支持。但我國(guó)財(cái)政支農(nóng)的力度不足，近年來(lái)國(guó)家財(cái)政用于農(nóng)業(yè)支出占財(cái)政支出的比重呈下降趨勢(shì)。同時(shí)，用于支援農(nóng)村生產(chǎn)支出和農(nóng)業(yè)科技“三項(xiàng)”費(fèi)用支出總和占總體農(nóng)業(yè)支出的比重呈上升趨勢(shì)且比率大多在60％以上，這部分財(cái)政支出多數(shù)采取單向補(bǔ)貼到戶(hù)的方式，這種方式比較分散，效率不高，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的支援乏力，而且有時(shí)被地方政府另作它用而不是真正支農(nóng)，有時(shí)卻是支持了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的相對(duì)強(qiáng)勢(shì)群體，弱化了對(duì)弱勢(shì)群體的支持。

因此，我們提出要將財(cái)政投資與金融投資有機(jī)結(jié)合，加速農(nóng)村信用化的進(jìn)程。將財(cái)政投資中支農(nóng)支出和農(nóng)業(yè)科技“三項(xiàng)”費(fèi)用支出這兩項(xiàng)財(cái)政支農(nóng)資金集中通過(guò)公司(農(nóng)村金融投資公司)運(yùn)作，一方面增加農(nóng)村金融投資公司的營(yíng)運(yùn)資金，另一方面提高這部分資金的運(yùn)用效率。通過(guò)財(cái)政投資的這種“杠桿效應(yīng)”，引導(dǎo)成倍金融資本投資農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。況且財(cái)政投資和金融投資的這種協(xié)同效應(yīng)是呈乘數(shù)放大的，財(cái)政投資改善金融生態(tài)環(huán)境吸引金融投資，兩者投資量總和又進(jìn)一步優(yōu)化金融生態(tài)環(huán)境，從而進(jìn)一步吸引資本流入，如此循環(huán)，產(chǎn)生乘數(shù)效應(yīng)。對(duì)于我國(guó)農(nóng)村金融特別落后的現(xiàn)狀，這種效應(yīng)相當(dāng)明顯。當(dāng)然，作為經(jīng)營(yíng)資本投資的財(cái)政資金要與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)救濟(jì)、自然災(zāi)害補(bǔ)助等相區(qū)別，財(cái)政對(duì)后者的支出仍是必要的。

組建農(nóng)村金融投資公司，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村金融與產(chǎn)業(yè)一體化

創(chuàng)建農(nóng)村金融投資公司

農(nóng)村經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展需要金融與產(chǎn)業(yè)融合，農(nóng)村自然資源與資本隔離的現(xiàn)狀也需要金融與產(chǎn)業(yè)融合，同時(shí)，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、城鎮(zhèn)化建設(shè)、現(xiàn)代化建設(shè)需要大量的資本。但農(nóng)村金融供給、自有資金積累嚴(yán)重不足無(wú)法滿(mǎn)足發(fā)展需求。因此，需要金融與產(chǎn)業(yè)融合，通過(guò)資源吸納資本，通過(guò)資本開(kāi)發(fā)利用資源，形成資源綜合開(kāi)發(fā)利用效率提高與投入資本規(guī)模放大的互動(dòng)良性循環(huán)。

這個(gè)新型經(jīng)濟(jì)組合模式、信用化載體、金融與產(chǎn)業(yè)一體化載體——農(nóng)村金融投資公司——就應(yīng)運(yùn)而生。農(nóng)村金融投資公司是立足農(nóng)村，在現(xiàn)階段通過(guò)政府引導(dǎo)、農(nóng)民自愿組織建立，既有金融融資功能又有產(chǎn)業(yè)投資功能，獨(dú)立自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧，從事農(nóng)村資源綜合開(kāi)發(fā)利用和農(nóng)村建設(shè)的現(xiàn)代企業(yè)。通過(guò)農(nóng)村金融投資公司這一載體，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村與城市，農(nóng)業(yè)與工業(yè)，人才、技術(shù)、先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)與農(nóng)村土地、勞動(dòng)力資源，農(nóng)村金融與現(xiàn)代金融的有機(jī)結(jié)合(如示意圖所示)。

通過(guò)農(nóng)村金融投資公司，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村金融與產(chǎn)業(yè)一體化，預(yù)計(jì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展格局是：金融投資公司為數(shù)一數(shù)二的大龍頭企業(yè)，同時(shí)存在規(guī)模眾多的中小工商企業(yè)和私人個(gè)體經(jīng)營(yíng)者以及家庭農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，隨著城鎮(zhèn)化水平的提高，多產(chǎn)業(yè)、多行業(yè)的企業(yè)也將駐入。農(nóng)村財(cái)政金融體制預(yù)計(jì)格局是：政府和政策性銀行資金通過(guò)投資公司這一載體運(yùn)作，商業(yè)銀行(地方性銀行、農(nóng)信社)貸款給投資公司以及廣泛的中小工商企業(yè)、家庭生產(chǎn)者，風(fēng)險(xiǎn)投資、債券、股票市場(chǎng)也將發(fā)展。

改組農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行

利用農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行職能調(diào)整的契機(jī)，將農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行改革為國(guó)家控制，具有金融融資功能和可從事產(chǎn)業(yè)投資的政策性、綜合性投資公司。將農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行定位于農(nóng)村金融投資公司的組織者、代表國(guó)家的控股股東、經(jīng)營(yíng)領(lǐng)導(dǎo)者，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行為集團(tuán)控股公司，本身不經(jīng)營(yíng)實(shí)業(yè)。

通過(guò)農(nóng)村金融投資公司先期改造建設(shè)農(nóng)村，以土地使用權(quán)為抵押貸款，引進(jìn)商業(yè)資本投資。根據(jù)區(qū)域差別，在農(nóng)業(yè)土地密集區(qū)(如中、西部地區(qū))，農(nóng)村金融投資公司主要借鑒國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，開(kāi)展大宗農(nóng)產(chǎn)品的現(xiàn)代化生產(chǎn)；在非農(nóng)業(yè)土地密集區(qū)(如東部沿海地區(qū))，農(nóng)村金融投資公司主要利用科技，開(kāi)發(fā)優(yōu)質(zhì)特色農(nóng)產(chǎn)晶、生態(tài)農(nóng)業(yè)、旅游生態(tài)園等。同時(shí)，伴隨農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，推進(jìn)農(nóng)村第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化建設(shè)。當(dāng)前，糧食安全也是國(guó)家的重要工作，但不能靠粗放式經(jīng)營(yíng)來(lái)提高糧食產(chǎn)量，而要靠市場(chǎng)、靠科技力量，通過(guò)分清比較優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)，利用國(guó)際貿(mào)易手段，來(lái)提高糧食安全度。

農(nóng)村金融投資公司的建立，立足于我國(guó)農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)的規(guī)律，解決農(nóng)村的供給與需求不足問(wèn)題：立足于慎重考慮農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的基礎(chǔ)地位和投資的長(zhǎng)期

性，農(nóng)村的市場(chǎng)化進(jìn)程的滯后性，農(nóng)民經(jīng)營(yíng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)承受能力的脆弱性；立足于認(rèn)真考慮農(nóng)村生產(chǎn)力水平及其發(fā)展要求，重視在法律框架下的自主經(jīng)營(yíng)和民主決策；立足于思索金融體制和環(huán)境的創(chuàng)造性，使農(nóng)村金融投資公司成為制度創(chuàng)新和產(chǎn)品創(chuàng)新的主體。通過(guò)產(chǎn)權(quán)制度的改革最終落實(shí)到激勵(lì)制度的轉(zhuǎn)變，使體制的安排利于消除目前農(nóng)村的信貸萎縮現(xiàn)象；立足于參考國(guó)際慣例和現(xiàn)代金融制度的要求，借鑒有效經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新出符合中國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)特色和規(guī)律，適應(yīng)農(nóng)村金融發(fā)展的金融環(huán)境。最終達(dá)到實(shí)現(xiàn)農(nóng)村金融與經(jīng)濟(jì)資源的有效組合。

農(nóng)村金融投資公司在制度設(shè)計(jì)之初應(yīng)當(dāng)吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。一是多元化明晰的產(chǎn)權(quán)主體，現(xiàn)代企業(yè)制度的法人治理結(jié)構(gòu)和經(jīng)營(yíng)管理制度：二是法人農(nóng)村金融投資公司由農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行(農(nóng)村金融投資控股集團(tuán)公司)控股，避免地方政府行政干預(yù)；三是農(nóng)村金融投資公司具有風(fēng)險(xiǎn)投資性質(zhì)，資金、技術(shù)、人才與資源組合，金融與產(chǎn)業(yè)一體化，具有廣闊的發(fā)展空間，適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展要求：四是維護(hù)農(nóng)民的利益不受侵害。

當(dāng)然，農(nóng)村金融投資公司在實(shí)施過(guò)程中，仍會(huì)碰到一些困難，有些問(wèn)題需要進(jìn)一步探討解決。主要有：農(nóng)民小富即安的陳舊觀(guān)念；既得利益群體的阻礙；經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度的配套改革；現(xiàn)行上地政策的障礙；科學(xué)前瞻的農(nóng)村發(fā)展遠(yuǎn)景規(guī)劃。如何合理使用上地問(wèn)題；公司的股權(quán)(土地、技術(shù))定價(jià)與股東利益的協(xié)調(diào)問(wèn)題：如何健全公司的治理結(jié)構(gòu)和經(jīng)營(yíng)管理等問(wèn)題。

編后語(yǔ)：

這篇文章觀(guān)點(diǎn)新穎，立意前衛(wèi)，為今后；的銀行貸款抵押擔(dān)保展示了一個(gè)全新的視角，不僅在理論上是一大突破，一旦付諸實(shí)施，前景不可估量。

然而，本文的設(shè)想有兩點(diǎn)仍需注意：首先，此文觀(guān)點(diǎn)在目前不是盲區(qū)，而是法律的禁區(qū)。因?yàn)椤吨腥A人民共和國(guó)擔(dān)保法》中的第34條第3款、第37條；第2款對(duì)集體所有的使用權(quán)抵押有明確規(guī)定。所以至少在目前，要想付諸實(shí)施必須在法律的現(xiàn)有框架下有所突破。

還有一點(diǎn)要指出的是：上世紀(jì)90年代中期，這個(gè)設(shè)想在一些地區(qū)曾經(jīng)實(shí)踐過(guò)，效果不是很理想，原因就在于風(fēng)險(xiǎn)的處置與防范方面，一旦貸款到—期不能收回，這些抵押物如何在市場(chǎng)上去變現(xiàn)非常棘手。

盡管如此，此觀(guān)點(diǎn)在理論上的超前意識(shí)仍值得稱(chēng)道，目前人民銀行也在積極探索動(dòng)產(chǎn)抵押的可能性與現(xiàn)實(shí)性。如果本文所言變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，動(dòng)產(chǎn)抵押也獲突破，將徹底改變目前的“貸款難”和“款難貸”問(wèn)題，則功莫大焉!

(本文是由馮正欽。林敬耀、劉連舸主持的農(nóng)村金融體制改革課題組的成果摘要，其他成員有王偉、李志林、陳仲光)

責(zé)任編輯：柯丹