國外是如何進(jìn)行養(yǎng)老金改革的

黃靜茹

各國面臨的養(yǎng)老金問題各不相同，與政府的管理密切相關(guān)。當(dāng)前的各國養(yǎng)老金體制通常不具有可持續(xù)性。據(jù)世界銀行估測，全世界約有40％的勞動力享有養(yǎng)老保障。如果不包括發(fā)達(dá)國家的勞動力，這一比例將大為降低。在貧窮國家，只有約25％的職工享有養(yǎng)老保障。在低收入國家，大概僅有10％的勞動力享有養(yǎng)老保障，這些人一般為國家公務(wù)人員。在許多發(fā)展中國家都沒有退休的概念，人們終生在工作，或依靠其家庭、親朋好友、慈善機(jī)構(gòu)及社區(qū)養(yǎng)老。

在世界范圍內(nèi)，富裕的國家為了應(yīng)付未來的人口老齡化，正在改革他們的養(yǎng)老金計劃。在美國，布什政府打算將個人賬戶引入社會安全體系和州養(yǎng)老金系統(tǒng)。但是，超過60％的老人生活在發(fā)展中國家，到本世紀(jì)中期，這個數(shù)字將達(dá)到80％，他們同樣需要足夠的錢去為退休后的生活支付賬單。他們的政府希望通過改變?nèi)藗儍π畹姆绞胶徒痤~來解決這個問題。養(yǎng)老金計劃的改革將會影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的進(jìn)程。

各國的改革實(shí)踐

自從世界銀行提出“轉(zhuǎn)移老齡化危機(jī)”以來，各國對于改革現(xiàn)有的養(yǎng)老金體系有了新的思路。瑞典首先實(shí)施了“概念賬戶”的觀點(diǎn)，即維持著現(xiàn)收現(xiàn)付的體系，但是將工人繳納的錢存入了個人賬戶，這樣就形成了他們退休金收益的根據(jù)。這個做法將個人貢獻(xiàn)資金與養(yǎng)老金緊密聯(lián)系起來，從而使其“退休即給付養(yǎng)老金”的體制變得更加透明。職工退休時，其養(yǎng)老金總額完全取決于其終身貢獻(xiàn)資金額以及基于退休年齡的預(yù)期壽命。波蘭和拉脫維亞也采取了這個做法。開始，世界銀行對這一做法表示懷疑，但是，他們后來意識到了概念帳戶的潛力，該賬戶將根據(jù)工資繳納的份額和最終養(yǎng)老金收益緊密聯(lián)系起來。這個方法是養(yǎng)老金改革和資金保證的一個有效手段。

除斯洛文尼亞和捷克之外，已加入或準(zhǔn)備加入歐盟的大多數(shù)國家都已實(shí)施了養(yǎng)老金制度改革，這些國家包括匈牙利、拉脫維亞、波蘭、愛沙尼亞、保加利亞、克羅地亞、斯洛伐克、立陶宛和羅馬尼亞。

根據(jù)這個思路，在拉美國家進(jìn)行了一系列改革。在智利，早在1981年就已經(jīng)這么做了。智利在養(yǎng)老金制度的改革中獨(dú)領(lǐng)風(fēng)騷。在實(shí)行了20多年后，智利的養(yǎng)老金制度變得最為成熟。與其他國家不同的是，智利政府用財政政策支持改革，并降低了工資所得稅以吸引人們加入新體制，從而成功地完成了新舊制度的轉(zhuǎn)換。但如今，政府發(fā)現(xiàn)人們存入個人養(yǎng)老金賬戶的資金達(dá)到一定限度后，他們會轉(zhuǎn)而投資于其他資產(chǎn)。通常情況下，職工往往存滿20年——這是由政府擔(dān)保的最低養(yǎng)老金待遇所必需的

期限。

在過去20年中，12個拉美國家已對其退休計劃進(jìn)行了改革，將養(yǎng)老金從原先的主要由社會負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)為主要由個人負(fù)責(zé)。這些國家的政府縮小了由國家承擔(dān)的“退休即給付養(yǎng)老金”安排的規(guī)模，并引進(jìn)了個人賬戶模式，諸如強(qiáng)制性開設(shè)個人儲蓄賬戶以及自愿性制定個人養(yǎng)老金計劃，從而建立了多渠道養(yǎng)老金制度。這些國家還引進(jìn)了新型的個人籌資模式，在該模式下，職工交納的資金被納入到養(yǎng)老基金中，用于投資金融市場。對昂貴的現(xiàn)收現(xiàn)付體制的改革已經(jīng)使這些國家完善了舊體制，改善了政府的長期的財政狀況，并且建立了通過資本市場融資的新型私有化模式，從而使其養(yǎng)老金安排更具多樣性。雖然新的個人帳戶運(yùn)行起來成本較高，但能得到較高的回報。然而，將會受益的未來的領(lǐng)退休金的人員數(shù)量非常的低，因?yàn)楹芏喙と藳]有被納入這一計劃。因此世界銀行指出，盡管這些國家朝著正確的改革方向邁出了第一步，但其仍必須采取更多措施確保所有退休人員都能夠老有所養(yǎng)。

1997年，由于社會保障機(jī)制嚴(yán)重赤字，墨西哥效仿智利，啟動了針對私營企業(yè)工人的個人養(yǎng)老金賬戶。舊的現(xiàn)收現(xiàn)付模式仍然覆蓋從教師到中央銀行分析師大約400萬的政府職員。但是1900萬從事非正式部門的人仍沒有被納入新的體系中。有的觀察家認(rèn)為，個人養(yǎng)老基金在拉美不適用。它加劇了社會的不平等。但在某種程度上，墨西哥1997年的改革是成功的。目前個人養(yǎng)老金賬戶已有3260萬個，總金額達(dá)400億美元。通過購買政府債券與幫助財政基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，這些基金增強(qiáng)了地方資金市場的流通性。但是問題仍然存在。3260萬退休賬戶中有1200萬個是空的，在過去兩年沒有吸引任何存款。

改革中的遇到的問題

（一）養(yǎng)老金的覆蓋面。經(jīng)濟(jì)學(xué)家指出，在養(yǎng)老金私有化的絕大多數(shù)國家中，養(yǎng)老金體系一般只覆蓋了20％的勞動者。如果覆蓋面不能擴(kuò)展，養(yǎng)老金改革從政治角度看就不能夠持續(xù)很久，因?yàn)樗鼰o法帶來一個保護(hù)大多數(shù)老年人的收入保險體系。世界銀行指出，養(yǎng)老金改革應(yīng)該考慮到在非正式部門中工作的工人，這批工人的數(shù)量在發(fā)展中國家超過整個勞動力數(shù)量的一半。改革也必須照顧到那些終身貧困

的人。

為什么改革后的養(yǎng)老金體系的覆蓋面如此之??？盡管養(yǎng)老基金的利潤看來不錯，但勞動者們卻有很多理由拒絕加入。在全球養(yǎng)老金改革初期，過高的手續(xù)費(fèi)就一直招致抱怨。例如，智利國家養(yǎng)老金系統(tǒng)實(shí)行個人賬戶，1991年每個參加者的戶頭管理費(fèi)用是90美元。美國同年每個參加者的管理費(fèi)用只有15美元。以美國和智利的職工收入和退休生活水準(zhǔn)之差異計，智利養(yǎng)老賬戶系統(tǒng)的費(fèi)用之昂貴的確驚人。另外，勞動者避開私營養(yǎng)老基金的最重要原因，可能是它需要過多的強(qiáng)制性儲備金，儲備金上繳比例一般規(guī)定為收入的10％。如果再加上高昂的手續(xù)費(fèi)，這就意味著年輕的勞動者要往往承受不了。

各國都想擴(kuò)大養(yǎng)老金的覆蓋面，但這并不是件輕而易舉的事。在低收入國家，不可能簡單地采取強(qiáng)迫命令的方式。養(yǎng)老金的覆蓋面隨收入水平的提高而擴(kuò)大。只要國家經(jīng)濟(jì)在繼續(xù)增長，繳費(fèi)面就會隨之不斷擴(kuò)大。貧困國家往往有很多人在非正式部門工作，而這些部門的工齡是根本不計入養(yǎng)老金方案的。然而，隨著國家經(jīng)濟(jì)的增長，更多的人會在正式部門就業(yè)，結(jié)果就可以建立某種養(yǎng)老金方案。

在養(yǎng)老金覆蓋面擴(kuò)大之前，各國可以考慮建立一種可負(fù)擔(dān)的方案來供養(yǎng)脆弱的老年人。但由于資源的稀缺性，各國通常把這種必要性與其他社會發(fā)展目標(biāo)放在一起權(quán)衡輕重。世界銀行資深養(yǎng)老金問題高級經(jīng)濟(jì)師羅伯特·柏拉西奧斯說：“有些國家的決策者說‘我的預(yù)算很有限，我要么可以為老年人提供轉(zhuǎn)移支付，要么可以保證讓孩子們上學(xué)讀書。對這些國家的政府來說，必須在這兩個社會目標(biāo)中做出選擇。對政府更大的考驗(yàn)在于，有些時候把大量資金可能需要用于軍費(fèi)開支。世界銀行現(xiàn)在提倡“將更多的注意力放在為脆弱的老年人提供基本保障”。這類支付應(yīng)該來自一般的稅收收入，而不是由工人繳納?？梢圆扇∩鐣a(bǔ)助的形式，例如對70歲以上的老人有選擇性地支付或者全部支付。世界銀行認(rèn)識到對老年人提供幫助的其他資源的重要性，例如家庭幫助，房屋和健康護(hù)理。各國政府都會完全認(rèn)可這些人性化的倡議，但是組織和落實(shí)這類資金和資源在很多國家肯定不是一件輕而易舉的事情。

（二）政治風(fēng)險。世界銀行一直贊成設(shè)立強(qiáng)制性的養(yǎng)老金賬戶，作為一種增加國民儲蓄、改善勞動市場和刺激金融體系發(fā)展的方法。可是，私營養(yǎng)老金也始終不能擺脫政治風(fēng)險。在一些國家中，養(yǎng)老基金中的大量資金被用于購買政府債券，但投資購買外國證券卻受到了嚴(yán)格限制。在阿根廷，政府停止償還債券使勞動者遭受到巨大損失。

世界銀行曾經(jīng)描述過理想的養(yǎng)老金計劃：該體制能否滿足要求？該體制是否具有財政可持續(xù)性？政府是否有負(fù)擔(dān)該體制的能力？該體制是否能承受不可預(yù)見的沖擊？這些問題涉及更深刻的制度信譽(yù)問題。人們對政府治理結(jié)構(gòu)的疑問在于：政府是否透明？當(dāng)人們需要支取養(yǎng)老金時，專項(xiàng)資金是否實(shí)際存在？

（三）對資本市場的信賴

程度。即使在經(jīng)濟(jì)實(shí)力最強(qiáng)大的美國，越來越大的養(yǎng)老金缺口也已經(jīng)成為美國公司和各級政府的心腹大患。根據(jù)美國勞工部公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，目前由企業(yè)承擔(dān)的“固定收益養(yǎng)老金計劃”大約覆蓋3400萬美國人，存在的資金缺口高達(dá)4500億美元。養(yǎng)老救濟(jì)金保障公司（PBGC）是美國養(yǎng)老體系的“救生員”，負(fù)責(zé)繼續(xù)執(zhí)行繳納了保證金的破產(chǎn)企業(yè)與員工簽訂的養(yǎng)老計劃，但這個半官方企業(yè)的資金缺口也達(dá)到了230億美元。此外，聯(lián)邦政府在支付退休金上也感到了壓力，有調(diào)查顯示，早在2003年聯(lián)邦政府雇員的退休金計劃就已經(jīng)出現(xiàn)“赤字”，而各州的情況可能更加糟糕。據(jù)估算，2018年美國社會保險基金的支出將超過收入，2042年這一基金將被徹底用光。

有關(guān)專家認(rèn)為，幾年前高科技泡沫破滅帶來股市大跌，是美國政府和企業(yè)遭遇養(yǎng)老金困局的重要原因之一。上世紀(jì)90年代，美國股市一路牛市，漲勢逼人，各種名目的養(yǎng)老基金紛紛設(shè)立，并取得良好回報。養(yǎng)老救濟(jì)金保障公司在那個時候也沒有遇到多少麻煩，因?yàn)榧词蛊髽I(yè)破產(chǎn)，其養(yǎng)老基金仍有大量盈余，完全可以應(yīng)付員工的養(yǎng)老金計劃。這一時期，養(yǎng)老救濟(jì)金保障公司的賬面盈余持續(xù)增長，到2000年幾乎接近100億美元。伴隨著2001年以后股市大跌，許多企業(yè)的養(yǎng)老基金因投資失敗而出現(xiàn)巨額虧損，迫使企業(yè)通過發(fā)行債券等方式予以彌補(bǔ)，但收效甚微。再加上包括美國航空公司在內(nèi)的大型企業(yè)紛紛宣告破產(chǎn)，無力填補(bǔ)自己的養(yǎng)老金缺口，迫使養(yǎng)老救濟(jì)金保障公司不得不背上這些沉重負(fù)擔(dān)，以至于自身難保。

對策和走向

利用資本市場達(dá)到社會保障的目的，是實(shí)現(xiàn)保持老年人生活標(biāo)準(zhǔn)承諾的現(xiàn)代方法。正是近幾十年資本市場的快速發(fā)展，使得這一承諾有了技術(shù)上的基礎(chǔ)。但是這一基礎(chǔ)是否堅實(shí)可靠，市場是否會如人們所愿一路看漲，這個觀點(diǎn)從來沒有被證實(shí)過。

私有化的個人賬戶只能夠是養(yǎng)老金的一個組成部分，換句話說，未來老人的生活標(biāo)準(zhǔn)不能夠完全依賴資本市場的運(yùn)作。本著分散風(fēng)險的原則，為了保證足夠適當(dāng)?shù)睦夏晖诵菔杖?，政府不能只依賴一個支柱，而必須依靠多個支柱，并且確保擁有從適當(dāng)?shù)纳鐣踩W(wǎng)到家庭支助的各項(xiàng)措施。對于那些最低養(yǎng)老金保障、殘疾和遺屬保險，各國必須考慮維持有固定收益，確保兌現(xiàn)。

許多國家將來的養(yǎng)老金體制都可能采取混合型模式。在體制內(nèi)納入私有化成分并且參加資本市場的運(yùn)作是提高效益和保障的重要途徑，甚至是通過實(shí)施養(yǎng)老金改革實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長的良方，但是，風(fēng)險始終是需要考慮的因素。風(fēng)險的分散，在養(yǎng)老金計劃中，意味著對資本市場的理智和謹(jǐn)慎的態(tài)度。養(yǎng)老基金對股市波動的承受力，是極其關(guān)鍵的一個問題，因?yàn)樗粫S金融市場的成熟而

消失。

（本文責(zé)任編輯：季仰舒）