ＷＴＯ的未來［二］

第二章 對非歧視原則的侵蝕

一、非歧視待遇：關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定（GATT）的中心原則

58．GATT的中心原則是非歧視原則，主要體現(xiàn)為GATT第一條最惠國待遇（MFN）條款和國民待遇條款。最惠國待遇條款被認(rèn)為是GATT及世界貿(mào)易體系的核心規(guī)則。該條款要求給予GATT任一締約方⑴在關(guān)稅和非關(guān)稅方面的最佳條件，必須自動和無條件地給予任何其他締約方。

59．之所以把無條件最惠國待遇原則作為GATT的基本原則，反映了對保護(hù)主義的蔓延，特別是第一次和第二次世界大戰(zhàn)之間的雙邊安排的普遍失望。人們普遍認(rèn)為，造成20世紀(jì)20年代末經(jīng)濟(jì)大蕭條的部分原因是由于各國封閉市場和采取競爭性匯率政策。作為反思的結(jié)果，一些主要的政治領(lǐng)袖及大多數(shù)國際貿(mào)易領(lǐng)域的學(xué)者認(rèn)定最惠國待遇，及其所蘊涵的非歧視原則，是世界各國⑵展開國際貿(mào)易的最佳方式。

60．然而，在GATT成立近50年后的今天，最惠國待遇不再是原則，而幾乎淪為例外。盡管在主要經(jīng)濟(jì)體間的大量貿(mào)易依然是在最惠國待遇基礎(chǔ)上進(jìn)行的，然而，關(guān)稅同盟、共同市場、區(qū)域和雙邊自由貿(mào)易區(qū)、以及優(yōu)惠的和無數(shù)的各種貿(mào)易協(xié)議，被形象地描述成“意大利面條碗”⑶現(xiàn)象，情況已幾乎到了使最惠國待遇成了例外待遇的地步。最惠國待遇被稱為最不優(yōu)惠待遇倒是更為準(zhǔn)確。這個事情重要嗎？我們認(rèn)為此問題對WTO的未來影響巨大。這并不是說有關(guān)該問題的辯論有些小題大做。也并不表明這碗意大利面條能夠被輕易或者迅速地理順。但是，我們大家都應(yīng)支持通過多邊來進(jìn)行國際經(jīng)濟(jì)合作，需要認(rèn)真分析目前的趨勢，并尋找解決方案，認(rèn)真考慮WTO體系所面臨著真正的風(fēng)險。

61．那些對各種“優(yōu)惠貿(mào)易協(xié)定”（PTAs）持支持態(tài)度的人認(rèn)為，有許多正當(dāng)理由在多邊貿(mào)易體系之外采取行動。大多數(shù)情況是，政府商談雙邊或者區(qū)域安排的動機，恰恰反映了它們在多邊談判上感到挫折。在某種意義上說，本顧問委員會組立的原因正是由于各方對近來WTO多邊談判缺乏進(jìn)展普遍感到不滿。我們的目的——也是本報告的目的——就是確保各成員政府積極參與日內(nèi)瓦的談判，確保談判以明確、高效和具有目的性的方式進(jìn)行。

62．然而，簡單地全面否定優(yōu)惠貿(mào)易協(xié)定也是不對的。通常也有一些其他論點支持優(yōu)惠貿(mào)易協(xié)定。首先，有些愿意搞優(yōu)惠貿(mào)易協(xié)定的國家——數(shù)目小于WTO的全體成員——可能有良好意愿來發(fā)展比在多邊框架下更加廣泛和深入的貿(mào)易關(guān)系。當(dāng)然，也有一些實踐證明這些協(xié)定——比如，歐盟和北美自由貿(mào)易協(xié)定這些最明顯的例子——能夠促進(jìn)行動遲緩的多邊貿(mào)易體系。而隨后的多邊談判帶來的好處能夠?qū)?、擊敗在國家層面的保護(hù)主義。當(dāng)然，如我們下面將要討論的，必須考慮到一些優(yōu)惠貿(mào)易協(xié)定議程有可能把WTO引入歧途，當(dāng)然這種風(fēng)險不應(yīng)當(dāng)被用來否認(rèn)一些優(yōu)惠貿(mào)易協(xié)定會帶來的潛在利益。

63．此外，推動優(yōu)惠貿(mào)易協(xié)定的政治或者外交政策動機，也有其正面及負(fù)面的影響。就貿(mào)易政策制定來講，通過建立優(yōu)惠貿(mào)易協(xié)定獲得同盟不是一個能輕易站得住腳的辦法。支持改革、穩(wěn)定，扶貧和反腐敗也許是站得住腳的辦法。歐盟的建立就是為存在著巨大沖突的地區(qū)提供和平、穩(wěn)定和安全。這一點無論在過去還是現(xiàn)在都是一個高尚的事業(yè)，因為原東歐國家從過去的鐵幕后走出來，加入了歐盟，成為了關(guān)稅同盟的一部分，并在此基礎(chǔ)上與全球展開貿(mào)易。

64．對發(fā)展中國家、尤其是最不發(fā)達(dá)國家給予非互惠的優(yōu)惠，在過去的十年中，已經(jīng)取得很大發(fā)展。如我們所看到的，趨勢不是完全正面的。然而，我們必須明白，此類優(yōu)惠待遇在WTO中早已獲得認(rèn)可，被認(rèn)為是WTO發(fā)展中成員“傳統(tǒng)”的一部分。那些窮國的許多公司企業(yè)在競爭激烈的全球經(jīng)濟(jì)中，掙扎著在尋求哪怕是一小塊市場，這些優(yōu)惠待遇對這些公司來說，具有切實的商業(yè)價值。這些公司如果想獲得商業(yè)機會，往往需要一些良性的歧視。因此，對每個尋求從優(yōu)惠貿(mào)易協(xié)定這個意大利面條碗中撈一杯羹的進(jìn)口商來講，尤其是來自發(fā)展中國家的制造商、農(nóng)場主和貿(mào)易商，他們最好的機遇就是充分利用優(yōu)惠形成的比較優(yōu)勢。

65．在同樣的情況下，這也是可以理解的——至少在政治上——少數(shù)發(fā)展中國家認(rèn)為在彼此之間搞區(qū)域貿(mào)易安排對自由化有益，藉此，它們得以參與（或是提升學(xué)習(xí)曲線）全球經(jīng)濟(jì)中更加激烈的競爭。南共市⑷便是此類組合的一個例子。

66．因此，我們看待優(yōu)惠貿(mào)易協(xié)定的基本方法應(yīng)是，首先，完全理解這些關(guān)切；其次，隨著優(yōu)惠貿(mào)易安排在過去十年中的大幅度擴(kuò)展，接受我們現(xiàn)在所處的現(xiàn)狀；再次，看一下我們由此將去往何方。

二、規(guī)則的例外——GATT中的歧視

67. 盡管非歧視原則十分重要，GATT包含了明確的條款，允許在特定情況下的歧視和背離最惠國待遇。這些例外分為兩類：出于實用性的原因，對最惠國待遇的例外；以及使特定類別的締約方免于遵守所有其他締約方都接受的原則（或者為它們而修改規(guī)則）。

68．第一類例外主要涉及GATT第24條。該條款允許形成自由貿(mào)易區(qū)和關(guān)稅同盟，如今被稱之為優(yōu)惠關(guān)稅協(xié)定，但該條款同時對達(dá)成優(yōu)惠關(guān)稅協(xié)定也制定了規(guī)則。盡管性質(zhì)不同，GATT其他條款允許對進(jìn)口產(chǎn)品采取歧視性措施，——比如第6條（反傾銷措施和針對接受補貼產(chǎn)品的反補貼措施——兩者不僅直接針對國家，也針對具體企業(yè)），以及后來的烏拉圭回合《保障措施協(xié)定》，該協(xié)定實際上替代了GATT第19條。

69．關(guān)于第二類例外，GATT從開始就允許發(fā)展中國家享有特殊的規(guī)則，如在第18條中，發(fā)展中國家為了平衡收支的目的以及為發(fā)展“幼稚產(chǎn)業(yè)”，可以享有不同的、較輕的義務(wù)。對那些以前在舊殖民體系下的優(yōu)惠安排（大部分現(xiàn)已取消），GATT第1條2款允許對最惠國待遇予以完全豁免。

70．特殊和差別待遇經(jīng)歷了長時間的發(fā)展。GATT在20世紀(jì)60年代增加了第四部分，為發(fā)展中國家在GATT中的談判提供了歧視性的“好處”。對于發(fā)達(dá)國家提供的優(yōu)惠，發(fā)展中國家可以不給予對等互惠。1971年，GATT通過了一項豁免，使“普遍優(yōu)惠制度”（GSP）臨時合法化。這后來成為1979年“授權(quán)條款”的一部分。這類普惠制優(yōu)惠幾乎不受規(guī)則約束，產(chǎn)品的選擇、優(yōu)惠的水平以及對受益者的挑選均由每個發(fā)達(dá)成員國家自己決定。授權(quán)條款也為發(fā)展中國家之間的優(yōu)惠提供了法律基礎(chǔ)。此外，授權(quán)條款還對東京回合達(dá)成的有關(guān)守則所涉及的非關(guān)稅措施，提供了特殊和差別待遇。此類守則的參加方有限，參加也是自愿的。在烏拉圭回合中，所有協(xié)定要求所有成員做出承諾，特殊和差別待遇被用來允許發(fā)展中國家更容易地實施或推遲實施協(xié)定。在多哈回合前和多哈回合中，這個問題再次成為一個議題。

71．1972年，歐洲共同體達(dá)成洛美協(xié)定，該協(xié)定包含了先前殖民優(yōu)惠，即給予非洲、加勒比和太平洋國家（ACP集團(tuán)）的優(yōu)惠待遇。

72．GATT 的1979 諒解（現(xiàn)被稱之為“授權(quán)條款”）有效地使普惠制永久化，并進(jìn)一步給予最不發(fā)達(dá)國家歧視性優(yōu)惠。授權(quán)條款還明確規(guī)定，發(fā)展中國家在貿(mào)易談判中可以享受非互惠。

三、歧視性：WTO中不容忽視的現(xiàn)實

73．在馬拉喀什部長級會議上， GATT被WTO所取代，非歧視原則遭到重創(chuàng)。如下文所述，GATT第24條已被認(rèn)為是最惠國待遇的例外，應(yīng)審慎并且盡可能少地使用。在WTO成立時的現(xiàn)實是，優(yōu)惠貿(mào)易協(xié)定的數(shù)目已迅速增多，并且與日俱增，一發(fā)不可收拾。

74．當(dāng)今的現(xiàn)實是，WTO所主導(dǎo)的世界貿(mào)易體系遠(yuǎn)不是當(dāng)年GATT的設(shè)計者所預(yù)想的那樣。關(guān)于這一點，歐盟是最好的例證，歐盟目前的最惠國關(guān)稅只完全適用于9個貿(mào)易成員⑸，其中包括美國和日本。歐盟的所有其他貿(mào)易伙伴均根據(jù)GATT第24條、授權(quán)條款、普惠制、“除武器外的優(yōu)惠待遇”以及其他與歐盟的關(guān)系，享受著歐盟給予的市場準(zhǔn)入好處。

四、關(guān)稅同盟和自由貿(mào)易協(xié)定

75．從一開始，GATT第24條就允許關(guān)稅同盟和自由貿(mào)易協(xié)定在一定條件下存在。此外，授權(quán)條款對發(fā)展中國家在GATT第24條的框架之外，制定了更寬松的紀(jì)律，允許優(yōu)惠貿(mào)易存在。然而，令人悲哀的是，GATT第24條規(guī)定：優(yōu)惠貿(mào)易協(xié)定成員間的“實質(zhì)上所有”貿(mào)易障礙應(yīng)當(dāng)被消除，這是一條空洞的紀(jì)律，不僅沒有界定清楚，而且始終沒有得到良好執(zhí)行。

76．截至2004年10月，已有300多個優(yōu)惠貿(mào)易協(xié)定向GATT和WTO進(jìn)行了通報，其中，176個是1995年1月以后向WTO通報的⑹ 。在這些優(yōu)惠貿(mào)易協(xié)定中，目前只有150個仍然有效，另外，大約還有70個即將開始運作，但尚未向WTO進(jìn)行通報。到2007年底，如果籌劃中的或正在談判的優(yōu)惠貿(mào)易協(xié)定達(dá)成一致，生效的優(yōu)惠貿(mào)易協(xié)定的總數(shù)很可能會接近300個。

77．在根據(jù)GATT第24條對眾多優(yōu)惠貿(mào)易協(xié)定進(jìn)行審議時，達(dá)成共識的僅有一個案例⑺。實際上，許多WTO成員對WTO嚴(yán)格審議其區(qū)域性或雙邊安排十分關(guān)注，并希望各方一致認(rèn)定這些安排符合WTO的規(guī)定。

78．最開始的時候，經(jīng)濟(jì)學(xué)家對優(yōu)惠貿(mào)易協(xié)定持懷疑態(tài)度，認(rèn)為優(yōu)惠貿(mào)易協(xié)定的效果是能夠被分析的，而這與24條的設(shè)計者的樂觀估計不謀而合，雙方都假設(shè)只需考慮一個優(yōu)惠貿(mào)易協(xié)定。沿著這一思路，對優(yōu)惠貿(mào)易協(xié)定的這種經(jīng)典分析是由經(jīng)濟(jì)學(xué)家雅格布·維納做出的。他認(rèn)為優(yōu)惠貿(mào)易協(xié)定（他將其簡稱為“關(guān)稅同盟”），即使降低關(guān)稅，對其成員或非成員并不一定會創(chuàng)造福利。他論證這一點是基于一個優(yōu)惠貿(mào)易協(xié)定可以將貿(mào)易從一個低成本非成員國家轉(zhuǎn)移到一個高成本的成員國家。

79．自維納開創(chuàng)性的理論之后，國際經(jīng)濟(jì)學(xué)家已經(jīng)明白，衡量一個單獨優(yōu)惠貿(mào)易協(xié)定的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是，其所帶來的貿(mào)易創(chuàng)造效果（意味著生產(chǎn)從一個高成本的成員轉(zhuǎn)向一個低成本的成員）是否大于它可能引起的貿(mào)易轉(zhuǎn)移效果。目前，研究貿(mào)易轉(zhuǎn)移涉及一系列復(fù)雜的問題，經(jīng)濟(jì)學(xué)家所進(jìn)行的研究結(jié)果并不令人信服。

80．然而，優(yōu)惠貿(mào)易協(xié)定的觀察家和批評者已注意到維納的分析并未考慮到一些新問題。這里有三個重要問題：

81．首先，如前所述，優(yōu)惠貿(mào)易協(xié)定數(shù)量激增，導(dǎo)致世界貿(mào)易體系中的不穩(wěn)定因素增多。這不僅是因為多種優(yōu)惠稅率開始適用于多個貿(mào)易伙伴，而且，這些優(yōu)惠按照不同的優(yōu)惠機制，按不同的時間表，實現(xiàn)最終的零關(guān)稅或優(yōu)惠低稅率。這些機制的管理工作很復(fù)雜。優(yōu)惠的原產(chǎn)地規(guī)則不僅復(fù)雜且不統(tǒng)一。烏拉圭回合到結(jié)束的時候也沒有達(dá)成統(tǒng)一的原產(chǎn)地規(guī)則——當(dāng)然，不可否認(rèn)，優(yōu)惠安排被排除在談判授權(quán)之外。這一點令人遺憾?，F(xiàn)實情況是，生產(chǎn)和貿(mào)易的全球化意味著大量產(chǎn)品的部件和原件來自不同的地方。目前所使用的“當(dāng)?shù)卦鲋怠被蛘呤恰案淖儭睒?biāo)準(zhǔn)，都是在武斷且任意地界定原產(chǎn)地。

82．許多觀察者已經(jīng)注意到，在今天的貿(mào)易體系中，這種情況大大增加了貿(mào)易的交易成本。正如南非前貿(mào)易部長亞力克·歐文所說，這些成本對小的公司和貿(mào)易商來說尤其沉重，對發(fā)展中國家而言更是如此⑻ 。事實上，不同于富國的大公司，這些成本對窮國的貿(mào)易構(gòu)成更加沉重的稅賦。除了正常管理成本外，還有潛在的非正常成本——例如，以行賄手段影響原產(chǎn)地的確定來獲取優(yōu)惠關(guān)稅——這些非正常成本也應(yīng)加到成本的核算中。

83．其次，在多邊市場開放方面，優(yōu)惠貿(mào)易協(xié)定究竟是“奠基石”，還是“絆腳石”呢？經(jīng)濟(jì)學(xué)家已經(jīng)研究出兩套可相互替代的方法，來分析此問題：如果一組國家組成一個優(yōu)惠貿(mào)易協(xié)定，這個優(yōu)惠貿(mào)易協(xié)定是否鼓勵吸收新成員，該協(xié)定是否會妨礙其成員對非成員取消貿(mào)易壁壘⑼。目前的結(jié)論仍無法令人滿意。

84．盡管經(jīng)濟(jì)上的爭論還沒結(jié)論，一些政策制定者已欣然接受“競爭性自由化”這個概念：參與優(yōu)惠貿(mào)易協(xié)定促進(jìn)了多邊自由化，有利于在投資規(guī)則和市場管理等領(lǐng)域制定創(chuàng)新性的政策。盡管這一概念或許有些道理，但優(yōu)惠貿(mào)易協(xié)定毫無節(jié)制的激增創(chuàng)設(shè)了許多既得利益，這反而會使得獲取有意義的多邊自由化更加困難。還有，新一代的優(yōu)惠貿(mào)易協(xié)定逐漸不再關(guān)注關(guān)稅問題，而是更加關(guān)注貨物和服務(wù)貿(mào)易方面的管理問題。這便制造出復(fù)雜的，在各貿(mào)易體制之間的關(guān)系網(wǎng)，潛在地?fù)p害國際貿(mào)易關(guān)系的透明度和可預(yù)見性。因此，盡管所謂的自由化程度超過WTO的優(yōu)惠貿(mào)易協(xié)定可以充當(dāng)新的多邊貿(mào)易政策紀(jì)律和規(guī)定的試驗田，但是，優(yōu)惠貿(mào)易協(xié)定成員方在設(shè)計此類管理體系上所享有的自由裁量權(quán)，會對多邊貿(mào)易體制造成不利后果，削弱WTO的作用。

85．我們能夠比理論分析看得更遠(yuǎn)。在多哈回合中，我們已經(jīng)看到，許多發(fā)展中國家憑著普惠制或者優(yōu)惠貿(mào)易協(xié)定，在進(jìn)入富國市場上享受優(yōu)惠，而另一方面，卻不愿支持大幅度削減最惠國關(guān)稅，因為這將會侵蝕它們所享有的既得優(yōu)惠。因此，我們有理由懷疑這樣的斷言，即在中短期來看，追求多種的優(yōu)惠貿(mào)易協(xié)定會提高而不是減損多邊貿(mào)易自由化的吸引力。這個信條已被描繪為“競爭性貿(mào)易自由化”的一種。批評家認(rèn)為這一信條建立在有爭議且很可能是令人難以置信的假設(shè)上，即優(yōu)惠貿(mào)易協(xié)定和多邊貿(mào)易自由化之間是相互補充的。

86．再退一步講，過多寶貴的、有經(jīng)驗的談判資源轉(zhuǎn)到優(yōu)惠貿(mào)易協(xié)定上——特別對發(fā)展中國家而言，對富國而言可能也是一樣——會導(dǎo)致無法保證對多邊領(lǐng)域的足夠投入和關(guān)注。盡管大家在努力培訓(xùn)發(fā)展中國家的談判人員，但還是沒有足夠多的人才，因為他們中的大多數(shù)不只專注一個重要的貿(mào)易談判。我們認(rèn)為，近年來WTO在談判資源上一直處于劣勢。

87．第三，優(yōu)惠貿(mào)易協(xié)定的蔓延出了另一個始料不及的重要問題，即某些“非貿(mào)易”目標(biāo)被納入貿(mào)易安排中。除了相對高水平保護(hù)單方面的知識產(chǎn)權(quán)條款，我們已經(jīng)看到一個逐漸增長的趨勢，給惠方要求受惠方在勞工和環(huán)境保護(hù)方面做出重大承諾——甚至對資本控制權(quán)的使用進(jìn)行限制——所有這些均作為優(yōu)惠待遇的代價。這方面最明顯的擔(dān)心是，這些要求不僅變成未來優(yōu)惠貿(mào)易協(xié)定的“樣板”，也為在WTO中提出新議題開了綠燈。由于越來越多的國家在優(yōu)惠貿(mào)易協(xié)定層面接受此類非貿(mào)易條款，WTO成員越來越不可能站出來反對將這些條款最終納入多邊規(guī)則中的要求。我們認(rèn)為，如果這類要求不能在WTO的大門口獲得通過，那么，它們也不應(yīng)從側(cè)門進(jìn)入WTO。

五、特殊和差別待遇

88．優(yōu)惠貿(mào)易協(xié)定引起了嚴(yán)重的問題，這些協(xié)定在多邊貿(mào)易體制下造成許多優(yōu)惠待遇，如果認(rèn)識到了這一點，那么也應(yīng)認(rèn)識到在世界貿(mào)易體制下造成歧視的另一個重大原因——給予發(fā)展中國家的特殊和差別待遇。

89．特殊和差別待遇是WTO法傳統(tǒng)內(nèi)容的一部分，始終是一個有效的概念，盡管特殊和差別待遇機制必須與WTO的宗旨相一致。根據(jù)多邊貿(mào)易體制的現(xiàn)有特點以及全球經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀，本委員會建議有必要對這些原則內(nèi)容進(jìn)行進(jìn)一步的調(diào)查和研究。

90．隨著特殊和差別待遇在GATT和WTO中逐漸發(fā)展成形，它反映了早期的兩個主要設(shè)想，內(nèi)容是關(guān)于為什么發(fā)展中國家應(yīng)當(dāng)遵循不同的規(guī)則：第一，貿(mào)易自由化的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論對貧困國家不合適，因此要求它們做出對等貿(mào)易減讓⑽也是不合適的；第二，發(fā)展中國家所做出的對等貿(mào)易減讓在任何情況下都是不重要的，因為它們的市場微不足道。

91．如今，對許多發(fā)展中國家來說，第二個設(shè)想已不成立。因此，便產(chǎn)生了所謂“畢業(yè)”這一概念，促使那些發(fā)展起來的經(jīng)濟(jì)體承擔(dān)WTO的正常義務(wù)。該問題在WTO和聯(lián)合國體系中始終是個難題。許多發(fā)展中國家的人均國內(nèi)生產(chǎn)總值比經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織的一些成員國還高，鑒此，這一問題必須處理好，即便會以犧牲發(fā)展中國家間的團(tuán)結(jié)為代價。

92．然而，更大的問題與第一個設(shè)想有關(guān)。許多對發(fā)展中國家貿(mào)易政策的實證研究⑾都強調(diào)了兩個主要教訓(xùn)：第一，他們總結(jié)認(rèn)為自給自足、內(nèi)向型的政策對發(fā)展中國家是有害的，而對保護(hù)幼稚產(chǎn)業(yè)的政策應(yīng)是小心謹(jǐn)慎，而不是不加選擇地采用；第二，發(fā)展中國家對自身的保護(hù)造成“對出口的歧視”，損害了它們的出口實績。發(fā)展中國家對發(fā)達(dá)國家市場的有效準(zhǔn)入一直因發(fā)展中國家的自我保護(hù)而受到阻礙，變得毫無進(jìn)展。與發(fā)達(dá)國家相比，發(fā)展中國家要逐步負(fù)擔(dān)更高的平均產(chǎn)品關(guān)稅，以及所有與產(chǎn)品相伴的經(jīng)濟(jì)成本。

93、這兩個設(shè)想?yún)s促成了一個特殊和差別待遇理論的形成，即不僅發(fā)展中國家不應(yīng)該被要求在貿(mào)易談判中做出任何讓步，而且發(fā)達(dá)國家應(yīng)當(dāng)更進(jìn)一步為發(fā)展中國家提供歧視性的（非互惠的）市場準(zhǔn)入。許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家在分析了普遍優(yōu)惠制（普惠制）以及相關(guān)實施中的方案后，對這種歧視做法是否明智表示十分懷疑。以下就是一些批評意見⑿：

94．首先，普遍優(yōu)惠由發(fā)達(dá)國家單方面給予，是為了發(fā)展的目的。但事實上，受惠國卻承擔(dān)了許多與貿(mào)易無關(guān)的義務(wù)，這被解釋成接受優(yōu)惠的條件。因此，可以說優(yōu)惠不再是非互惠性的。WTO上訴機構(gòu)在最近的一次裁決⒀中，推翻了專家組所做的部分判決。印度在本案中起訴歐盟的普遍優(yōu)惠制案。新的裁決似乎確定了這一點，即應(yīng)對發(fā)達(dá)國家要求作為接受優(yōu)惠的條件有所限制。然而，允許對接受普惠制國家設(shè)定不同的條件，包括非貿(mào)易條件，為發(fā)達(dá)成員推動自己所關(guān)心的議題起到了推波助瀾的作用。

95．這些條件的存在也使普惠制方案變得不穩(wěn)定，因為是否給予好處并不具有約束力。例如，1992年4月，美國終止了根據(jù)普惠制應(yīng)給予印度的特別待遇，這使得印度的藥品和化學(xué)制品無法對美出口，涉及價值6千萬美元。美國的借口是印度對知識產(chǎn)權(quán)的保護(hù)力度還不夠，而這其實只是美方單方面的決定。

96．其次，給惠國而非受惠國的利益決定了普惠制方案中的產(chǎn)品覆蓋范圍和優(yōu)惠差額。比如，歐盟的普惠制就越來越細(xì)化產(chǎn)品的覆蓋范圍，只要普惠制促成某產(chǎn)品一定的出口增長，該產(chǎn)品就會受制于保護(hù)主義措施。一位頗有名氣的評論家寫道：“每年都要給許多國家和數(shù)以萬計的產(chǎn)品種類確定關(guān)稅配額，一些關(guān)稅配額如此緊俏，以致于每年的頭三天配額就被搶光，而其他（比如噴氣飛機）的配額卻根本無人問津。事實上，各套不同的規(guī)則和優(yōu)惠差額很快就為不同種類的產(chǎn)品制定了。所有對發(fā)展中國家有潛在比較優(yōu)勢的領(lǐng)域都受到了很小的關(guān)稅配額的限制，發(fā)展中國家只能獲得微小的優(yōu)惠差額，且要受到嚴(yán)格的原產(chǎn)地規(guī)則⒁的管制?！笔聦嵣?，歐盟的普惠制方案幾乎把農(nóng)產(chǎn)品完全排除在外?！俺淦魍馊棵舛悺保‥BA）計劃制定的目的是準(zhǔn)許最不發(fā)達(dá)國家獲得額外的優(yōu)惠，該計劃最終將把所有的農(nóng)產(chǎn)品都包括在內(nèi)，但對于一些重要產(chǎn)品（如大米、香蕉和蔗糖），仍然需要在拖延相當(dāng)長的時間后才可能被包括進(jìn)去。

97．另一個不穩(wěn)定的根源在于（給惠國）在日益復(fù)雜的原產(chǎn)地規(guī)則的范圍內(nèi)不斷更改對當(dāng)?shù)爻煞值囊?。例如，?dāng)符合條件的產(chǎn)品含35%的當(dāng)?shù)爻煞謺r，美國會按照“加勒比盆地計劃”給予普惠制優(yōu)惠待遇。然而，當(dāng)公司在牙買加和哥斯達(dá)黎加投資，將歐洲的葡萄酒轉(zhuǎn)換成酒精，以達(dá)到35%的當(dāng)?shù)爻煞忠?，而出口也增長時，美國就把對當(dāng)?shù)爻煞值囊筇岣咧?0%，因為要符合普惠制資格就必須達(dá)到當(dāng)?shù)爻煞忠螅绹源巳∠耍切┕荆┫硎芷栈葜评娴馁Y格⒂。

98．更廣義地說，運用完全相同的當(dāng)?shù)爻煞忠?guī)則會使小而不發(fā)達(dá)的國家處于不利的地位，因為它們的制造業(yè)往往僅限于進(jìn)行簡單的裝配生產(chǎn)，而在這些生產(chǎn)中，當(dāng)?shù)爻煞值暮勘厝缓艿汀?/p>

99．第三，實證研究在分析了普惠制方案的影響后認(rèn)為，（發(fā)達(dá)國家）事實上并未給予發(fā)展中國家它們理應(yīng)獲得的利益，這一點從以上的論證中也能看出。一位經(jīng)濟(jì)學(xué)家（其對發(fā)展中國家懷有同情心是毫無疑問的）在1990年提出了以下看法：“這篇文章暗示說，現(xiàn)有的實證研究，盡管很有限，卻能得出以下結(jié)論，即特殊和差別待遇，特別是普惠制下的優(yōu)惠待遇，對一國的經(jīng)濟(jì)只產(chǎn)生了邊際效應(yīng)。而在經(jīng)濟(jì)發(fā)展得更快的國家和地區(qū)，如韓國、中國、中國臺北、土耳其和其他地方，并沒有事實能證明，特殊和差別待遇在它們強勁的經(jīng)濟(jì)增長中發(fā)揮了多大的作用⒃。”

100．第四，提供優(yōu)惠的市場準(zhǔn)入，正如這里所詳細(xì)說明的那樣，只是兌現(xiàn)不了的空話，只能削弱發(fā)展中國家對付本國國內(nèi)保護(hù)主義壓力的決心和能力。雖然單方面的貿(mào)易自由化相對而言更普遍，但互惠原則仍然有效，并成為促使政府開放市場的一種強有力的機制。最近，有一項研究對年度數(shù)據(jù)進(jìn)行了計量經(jīng)濟(jì)學(xué)分析，研究對象是154個符合美國普惠制條件的發(fā)展中國家，調(diào)查時間從1976年至2000年。該分析將不在美國普惠制項目內(nèi)的國家與仍然留在項目里的國家進(jìn)行比較，結(jié)果顯示，不在美國普惠制項目中的國家極大地開放了它們的市場⒄。

101．最后，普惠制的受惠國變得過于依賴優(yōu)惠待遇（或受困于這種制度），并不惜以損害工業(yè)和農(nóng)業(yè)的多樣化為代價，這是一個普遍而明顯的現(xiàn)象，幾乎不需要任何分析或理論證實。

102．我們認(rèn)為WTO成員應(yīng)仔細(xì)考慮各種優(yōu)惠市場準(zhǔn)入的利弊，這一點很重要，但特殊和差別待遇的其他方面并沒有那么多問題。在WTO體制下，特殊和差別待遇也表現(xiàn)為其他形式，如免受規(guī)范和規(guī)則的限制，包括與非關(guān)稅壁壘有關(guān)的協(xié)定。由于發(fā)展中國家內(nèi)部制度性或其他能力方面的障礙，這些優(yōu)惠形式要花相當(dāng)長的時間才能付諸實施，但它們卻具有非同尋常的意義。需要記住的是，在推行改革——特別是在制度和管理層面上以及市場開放方面的改革上——耽擱的時間越長，從貿(mào)易自由化中獲益的時間就會越晚。因此，要對與貿(mào)易自由化有關(guān)的問題做出適當(dāng)?shù)幕貞?yīng)，就必須考慮由援助機構(gòu)從外部籌集資金，資助發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)調(diào)整，本報告的其他章節(jié)也提到過這一點。

第六、如何化解“意大利面條碗”問題？

103．雖然我們的政治意識告訴我們，沒有什么有效的方法能制止優(yōu)惠貿(mào)易協(xié)定進(jìn)一步蔓延，但我們認(rèn)為，在著手采取制定新的歧視性行動計劃之前，政府應(yīng)考慮此類行動正在對多邊貿(mào)易體制造成的損害，如果動機僅是為了推進(jìn)與貿(mào)易無關(guān)的目標(biāo)，或僅是出于本能想“趕上”別人或步人后塵，那么，這些國家應(yīng)當(dāng)有所克制。至少，我們知道，在優(yōu)惠貿(mào)易協(xié)定方面，未來行動計劃的最重要的目的是真正地促進(jìn)受惠國或優(yōu)惠貿(mào)易協(xié)定成員國的貿(mào)易和發(fā)展。

104．更長遠(yuǎn)地看，將最惠國關(guān)稅削減到零關(guān)稅可以解決“意大利面條碗”問題（至少在進(jìn)口稅方面，如果無法取消非關(guān)稅措施的話）。優(yōu)惠是相對于最惠國關(guān)稅的，如果后者降為零，前者亦然。優(yōu)惠貿(mào)易協(xié)定規(guī)定了歧視性的優(yōu)惠待遇，因此，如果舊的優(yōu)惠貿(mào)易協(xié)定不能被取消，新協(xié)定又不能禁止，就會導(dǎo)致“意大利面條碗”效應(yīng)問題。要解決此問題，一個補救措施就是間接地瓦解那些協(xié)定，即在多邊貿(mào)易談判中有效地削減最惠國關(guān)稅和非關(guān)稅措施。因此，從這個角度來說，多哈回合迫切需要獲得成功——或許WTO的發(fā)達(dá)成員國都應(yīng)承諾確定某一日期，并在該日期到來前將其所有的關(guān)稅降為零。現(xiàn)在應(yīng)當(dāng)認(rèn)真考慮這一承諾了。但是，正如在公共政策方面常有的情形一樣，一方面，由于優(yōu)惠貿(mào)易協(xié)定，最惠國關(guān)稅變得愈發(fā)需要降為零，但另一方面，由于優(yōu)惠貿(mào)易協(xié)定具有潛在的歧視性，這也使得（相關(guān)國家）更不情愿這樣做。

105．另外一種方法對優(yōu)惠貿(mào)易協(xié)定的破壞性要小點，就是澄清第24條規(guī)定，并更有組織地執(zhí)行其規(guī)定。這一方法在多哈回合中討論過。WTO規(guī)則的有關(guān)改革進(jìn)展緩慢，長期存在的問題又碰到了新問題——在國家貿(mào)易政策中，優(yōu)惠貿(mào)易協(xié)定占據(jù)著越來越突出的位置。但是，在透明度方面，談判有所進(jìn)展。在區(qū)域貿(mào)易協(xié)定委員會中接受過審議的優(yōu)惠貿(mào)易協(xié)定締約方，現(xiàn)在可能會要求秘書處提交一份對這些協(xié)定的事實性報告。這一進(jìn)步建立在試驗和自愿的基礎(chǔ)上，很容易就可以進(jìn)一步發(fā)展成一種貿(mào)易政策審議機制，專門針對單個優(yōu)惠貿(mào)易協(xié)定進(jìn)行審議。這樣，WTO成員國就有機會對優(yōu)惠貿(mào)易協(xié)定自身的發(fā)展及其外部影響進(jìn)行定期審議并提出意見。這一做法不會迫使成員承擔(dān)任何法律后果，但肯定會增加透明度和理解。

106．這里不妨回顧一下（英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家）約翰·梅納德·凱恩斯的一席話，這是他在倫敦英國國會上議院發(fā)表的，二戰(zhàn)末期進(jìn)行的談判使他能夠清楚而敏銳地看到這個問題⒅：

107．“1945年提出要求英國采納的一系列政策，其首要目的就是恢復(fù)多邊貿(mào)易……在人們面前的這些政策的方向是明確的，那就是反對雙邊易貨貿(mào)易以及一切歧視性做法。彼此分割隔斷的集團(tuán)，所有的摩擦，兩者造成友誼的喪失，這些東西把我們驅(qū)趕到一個充滿敵意的世界中，在這個世界里，大部分地方的貿(mào)易已不再具有合作性，不再以和平的方式進(jìn)行，在這個世界里，互惠互利和平等相待的良性原則被遺忘得一干二凈。只有瘋子才會喜歡這樣的世界?！保ㄎ赐甏m(xù)）

（李希強/譯 傅星國/校）

⑴ GATT的參加方被認(rèn)為是締約方。

⑵ 美國國務(wù)卿（1933－1944）科代爾·赫爾 (Cordell Hull) 是最惠國待遇的主要支持者。約翰 ·梅納德· 凱恩斯 (John Maynard Keynes) 無疑是20世紀(jì)最偉大的經(jīng)濟(jì)學(xué)家，盡管最初反對最惠國待遇，后來也成為一名激昂的擁護(hù)者。當(dāng)GATT被發(fā)起時，幾乎所有的國際貿(mào)易領(lǐng)域的偉大的經(jīng)濟(jì)學(xué)家，例如哈佛大學(xué)的戈特弗里德·哈勃勒 (Gottfried Habertler)是堅定的多邊主義者，是非歧視原則的支持者。

⑶ 譯者注：英文原文為SPAGHETTI BOWL，直譯為盛滿意大利面條的碗，這里借指區(qū)域和雙邊優(yōu)惠貿(mào)易協(xié)定數(shù)量眾多，規(guī)則繁雜，如同碗中意大利面條，根根絞纏，一團(tuán)亂麻。

(4) 南共市(Mercosur)的成員：阿根廷、巴西、巴拉圭、烏拉圭。

(5) 澳大利亞、加拿大、中國臺北、中國香港、日本、韓國、新西蘭、新加坡和美國。

(6) 這些涉及優(yōu)惠貿(mào)易協(xié)定的數(shù)字根據(jù)GATT第24條、GATS第5條、授權(quán)條款，包括加入現(xiàn)存協(xié)定，被通報給GATT和WTO。

(7) 在捷克斯洛伐克分裂后，捷克共和國和斯洛伐克共和國間的關(guān)稅同盟。

(8) 在2001年的達(dá)沃斯(Davos)世界經(jīng)濟(jì)論壇上的講話。

(9) 參見對理查德·鮑德溫(Richard Baldwin)、普拉溫·克里希納(Pravin Krishna)、菲利普·利維(Philip Levy)，特別是巴格瓦蒂(Bhagwati)、克里希納(Krishna)及帕納格西亞(Panagariya)的著作的引用（1999年，總論及第一和第二章）。

(10) “授權(quán)條款”(The Enabling Clause)規(guī)定：“發(fā)達(dá)國家在貿(mào)易談判中承諾降低或免除關(guān)稅以及影響發(fā)展中國家貿(mào)易的其他壁壘，但發(fā)達(dá)國家并不因此就期待著互惠，也就是說，發(fā)達(dá)國家不期待發(fā)展中國家在貿(mào)易談判過程中做出任何與其自身的發(fā)展、金融和貿(mào)易需要不一致的貢獻(xiàn)。因此，發(fā)達(dá)的締約方不應(yīng)當(dāng)尋求，而欠發(fā)達(dá)的締約方也不應(yīng)被要求做出任何與后者的發(fā)展、金融和貿(mào)易需要不一致的讓步。”

(11) 幾個深入的研究項目，贊助和支持方包括經(jīng)濟(jì)與發(fā)展合作組織［由里特爾(Little)、斯托夫斯基(Scitovsky)和斯科特(Scott)領(lǐng)導(dǎo)］、美國國家經(jīng)濟(jì)研究局［由巴格瓦蒂(Bhagwati)和克維格(Krueger)領(lǐng)導(dǎo)］以及世界銀行［由巴拉薩(Balassa)領(lǐng)導(dǎo)］，研究時間從20世紀(jì)60年代末期至70年代。

(12) 見阿爾文德·帕納加里亞(Arvind Panagariya)的關(guān)于普惠制中特殊和差別待遇的啟發(fā)性討論，“歐盟優(yōu)惠貿(mào)易政策與發(fā)展中國家”，(EU Preferential Trade Policies and Developing Countries)《世界經(jīng)濟(jì)》，第25期（10），2002年11月，1415-32頁。以下論述的更近的WTO版本中有關(guān)特殊和差別待遇的討論內(nèi)容可在下面這篇出色的文章中找到，作者是亞歷山大·凱克 (Alexander Keck)和帕特里克·勞(Patrick Low)，題目為“WTO中的特殊和差別待遇——原因、時間和方式”，（Special and Differential Treatment in the WTO) , WTO經(jīng)濟(jì)研究與統(tǒng)計處，2004年5月；在伯納德·赫克曼(Bernard Howkman) 的文章里也可找到，“消除對發(fā)展中國家的歧視——方法、規(guī)則和特殊待遇（Overcoming Discrimination against Developing Countries: Access, Rules and Differential Treatment)。

(13) “歐洲共同體——給予發(fā)展中國家優(yōu)惠關(guān)稅的條件”，（European Communities裞onditions for Granting of Tariff Preferences to Developing Countie)《上訴機構(gòu)報告》，(Appellate Body Report) WT/DS246/AB/R，2004

(14) 維多利亞·柯曾－普賴斯，(Victoria Curzon-Price)“在一個迅速一體化的世界經(jīng)濟(jì)中的非歧視原則的地位”，(Place of Non-discrimination in a Rapidly Integrating World Economy),《科德爾·赫爾研究所貿(mào)易政策分析》(Cordell Hull Institute Trade Policy Analyses)，第6期，2004年。

(15) 該例子由伯納德·赫克曼(Bernard Hoekman)和M·考斯泰基(M. Kostecki)引用，《世界貿(mào)易體制的政治經(jīng)濟(jì)》，( The Political Economy of the World Trading System)，牛津大學(xué)出版社，2001年。

(16) 約翰·瓦萊(John Whalley)，“非歧視性的歧視：關(guān)貿(mào)總協(xié)定下對發(fā)展中國家的特殊和差別待遇”，(Non-discriminatory Discrimination: Special and Differential Treatment under the GATT for Developing Countries)《經(jīng)濟(jì)期刊》，(The Economic Journal)第100期，1990年12月，1318-28頁。

(17) 卡格拉·奧茲登(Caglar Ozden)和埃里克·萊恩哈特(Eric Reinhardt)，“優(yōu)惠的反常：普惠制與發(fā)展中國家的貿(mào)易政策，1976年-2000年”, (The Perversity of Preferences: GSP and Developing Country Trade Policies,1976-2000)，2002年2月15日（油印本）。作者同時也考慮了一些具體的例子，如智利在1988年未能留在美國的普惠制項目中后是如何立即做出反應(yīng)的，方法之一是減少智利的平均對外關(guān)稅，從20%減到15%。

(18) 杰伊·卡爾伯特(Jay Culbert)引用，“戰(zhàn)時的英美會談以及關(guān)貿(mào)總協(xié)定的構(gòu)建”，(War-time Anglo- American Talks and the Making of the GATT)《世界經(jīng)濟(jì)》，(The World Economy)第10期（4），1987年，381-408頁（第395頁）。