單邊與多邊的博弈

WTO爭端解決機制為所有成員的貿(mào)易爭端提供了多邊解決的平臺，但當一個WTO成員在通過訴諸WTO采取多邊救濟程序的同時，是否還可以采取單邊的臨時救濟措施，換句話說是否可以進行單、多邊輪流救濟？歐共體商用船舶貿(mào)易案為我們提供了一個很好的借鑒。

DSU第23條被稱為“多邊體制的加強”或“強制管轄條款”。它要求WTO成員在尋求糾正其它WTO成員不符行為時，必須依DSU的規(guī)定，通過WTO爭端解決機制，而不是單邊行動或措施加以解決。

2005年4月22日WTO爭端解決機構散發(fā)了“韓國訴歐共體關于商用船舶貿(mào)易措施案”的專家組報告。報告不僅平息了一直以來能否在WTO多邊爭端解決框架下處理世界船舶貿(mào)易爭端的懸念，并且再一次重申了WTO爭端解決機制的權威性，因而備受矚目。

造船大國的爭奪戰(zhàn)——案件背景

歐洲各國的造船業(yè)一直是其重要產(chǎn)業(yè)之一，在世界船舶市場上具有很強的競爭力。但自20世紀90年代中期，由于韓國、日本、中國等造船業(yè)的發(fā)展，世界船舶市場上的競爭格局發(fā)生了巨大變化，歐共體的造船業(yè)領導地位受到了很大沖擊。

韓國政府為推動其造船業(yè)的發(fā)展，自20世紀90年代開始出臺了一些扶持造船業(yè)發(fā)展的政策和措施，包括韓國進出口銀行法及附屬法規(guī)。亞洲金融危機爆發(fā)后，韓國政府加大了其對造船業(yè)的介入力度，如通過實施資產(chǎn)重組計劃等措施，大大提升了韓國造船業(yè)在世界船舶市場上的競爭力。

歐共體為了捍衛(wèi)其造船業(yè)的競爭地位，于2000年10月23日就韓國造船業(yè)的補貼問題進行了長達兩年的貿(mào)易壁壘調(diào)查（TBR）。歐共體認定韓國政府向諸多造船企業(yè)提供了大量補貼，實施“不公平貿(mào)易做法”，為歐共體及其造船業(yè)造成“不利影響”和“嚴重損害”。對此，歐盟啟動了雙軌制的救濟手段：一是將韓國船舶補貼措施訴諸WTO爭端解決機制；另外針對韓國的不公平貿(mào)易做法實施了“反措施”，即“臨時防衛(wèi)”（Temporary Defense Mechanism，簡稱TDM）措施。TDM允許政府在其造船廠受到來自韓國的低價競爭時，向該船廠提供最高可達合同價格6％的補貼。有意思的是，TDM的生效日期為歐共體依DSU第4條開始與韓國磋商之日，終止日期為歐共體訴韓國船舶補貼案的WTO爭端解決結束之時。

針對歐盟的做法，韓國一方面應訴歐共體向WTO提起的針對韓國的指控；另一方面立即將歐共體的上述TDM措施訴至WTO，指控其違反了DSU第23條以及WTO的其它規(guī)定。

一些WTO成員在不斷變換手法，通過補貼刺激經(jīng)濟，增強出口，但如何面對，或如何處理這些問題，本案會給我們很好的啟示。本案的一個新奇之處是：當一個WTO成員已經(jīng)采取多邊救濟程序的同時，是否還可以先采取單邊的臨時救濟措施，換句話說是否可以進行單、多邊輪流救濟？

限于文章篇幅和出于本文主旨的考慮，現(xiàn)僅對涉及DSU第23條的問題加以介紹與評析。

爭議的焦點所在——TDM是否違反了DUS第23.1款

（一）韓國的主張

韓國認為，DSU第23.1款對于一個WTO成員與另一個成員遇有貿(mào)易糾紛時，規(guī)定了普遍的義務，即：（1）WTO成員必須援用DSU的多邊爭端解決機制尋求救濟；（2）該成員必須遵守DSU的規(guī)則和程序。第23.1款被稱為是“對單邊主義的廣泛禁止”。而歐共體以韓國對其造船業(yè)提供補貼，違反WTO規(guī)定為理由，采取了“雙軌（twin-track）”的救濟手段：一方面將韓國告到WTO，尋求多邊爭端解決；另一方面又覺得WTO的爭端解決需要時日，自行認定韓國違反了公平貿(mào)易，通過了TDM條例，對歐共體的集裝箱船、油船及液化天然氣船等造船業(yè)提供補貼，糾正韓國所謂的“補貼”做法。而且TDM的實施期間直接與WTO 的爭端程序掛鉤。韓國指出，第23.1款規(guī)定，當一個WTO成員認為另一成員存在與WTO不符措施時，申訴方應訴諸（shall have recourse to）WTO的爭端解決機制?！皯V諸”是必須、而且是只能訴諸WTO多邊機制的意思，禁止任何形式的單邊實施WTO權利或義務的措施。韓國認為一個WTO成員可以單方面的享有其權利，但不能中止其減讓或義務。允許無限制的、另外的條約實施權不符合促進多邊貿(mào)易體制的安全性與可預見性，而且只會對少數(shù)幾個貿(mào)易大國有利。因此，韓國認為歐共體通過TDM措施尋求單方面的救濟，違反了DSU第23.1款，未遵守WTO的規(guī)則與程序。

（二）歐共體的主張

歐共體認為，要構成對DSU第23.1款的違反，一個WTO成員必須是屬于“尋求糾正（seek the redress）”另一成員的“違反WTO義務”。對這一規(guī)定根據(jù)其上下文和目的，可解釋為只有具備“報復性質(zhì)的措施”時才適用，即在等同于中止WTO協(xié)定項下的減讓或義務時才適用。對于“中止減讓或義務”之外的措施不能適用DSU的第23.1款，TDM是針對韓國的不公平貿(mào)易做法，不是中止WTO減讓或義務的措施。另外，DSU的第23條構成了國際公法規(guī)則，特別是維也納條約法公約第60條規(guī)定的關于中止條約義務的特別法（a lex specialis），DSU第23條應依條約法公約第60條予以解釋。一項條約并不禁止締約方在條約實體范圍之外采取報復措施。這一原則同樣適用于DSU的第23條。如果按照韓國的寬泛解釋，DSU的第23條就在WTO協(xié)定范圍之外，形成了對成員方行為的一項紀律。

歐共體主張，DSU第23.1款只是WTO爭端解決的“管轄權條款”，“純屬程序性質(zhì)”。它只是為了確保對WTO法和中止減讓的專屬管轄權。除第23.2款規(guī)定的事項以及其它不符DSU規(guī)定的事項之外，第23.1款不禁止其它的單邊措施。TDM只提到因韓國不公平貿(mào)易做法給歐共體造成了損害，并未提到其與WTO不符的補貼。而且韓國也未說明TDM如何構成了第23.1款的“救濟”或“糾正”的有效形式。因此，歐共體認為韓國關于DSU第23.1款的訴請不能成立。

捍衛(wèi)WTO體制的權威——專家組對DSU第23條的解釋

（一）DSU第23.1款的適用范圍

專家組首先解釋第23.1款的適用范圍及性質(zhì)。

專家組認為“尋求糾正違反”是指一個成員認為另一成員違反了義務時所采取的相應行動。解釋這句話時，必須考慮到符合“加強多邊體制”這個目標；另外考慮到DSU和第23條的目的，第23.1款必須適用于那些本應通過WTO多邊機制但卻通過單邊所采取的救濟行為。如果每一個WTO成員都通過單邊“尋求糾正違反”義務，則很難使訴諸DSU解決爭端的義務得到實現(xiàn)，無法起到強化多邊體制的作用。專家組認為“訴諸”，具有專有、獨家、唯一的性質(zhì)。并引用上訴機構在“美對歐產(chǎn)品案”的結論，認為第23.1款是WTO成員的一項“總義務”。“糾正違反”應訴諸WTO，而不能訴諸單邊行動。而且第23.1款是一項獨立的義務，不僅僅局限于第23.2款所提到的范圍，第23.2款只是特別指出的幾種情況或極端惡劣的行為范例（egregious examples of conduct）。第23.1款并不象歐共體解釋的只是一個專屬管轄權條款。它不但是針對其它國際機構而言，WTO的DSU對貿(mào)易爭端具有專門管轄權，而且還是反對單邊行動，保護多邊制度的條款。

因此，第23.1款的含義要比歐共體所主張的“純粹的管轄權條款”的含義要寬的多。專家組指出，不僅一成員將WTO協(xié)定項下的權利義務爭端提交到其它的國際爭端解決機構去解決是對第23.1款的違反，那些能夠通過DSU取得救濟，但卻通過單邊行動取得救濟的行動，同樣也違反第23.1款。

專家組不同意歐共體對DSU第23.1款與23.2款之間關系的辯論，即不屬中止減讓或其它義務的措施不應包含在第23.1款的“尋求糾正違反”的規(guī)定之中。專家組指出，因為按照這種解釋，第23.2款（a）項的“決定”就必須與第23.2款（c）項相掛鉤，但第23.2款（a）項的起草者并未使用這種文字的聯(lián)系模式，而應指那些與多邊制度相悖的“確定”。專家組還援引了“美對歐產(chǎn)品案”以及“美國貿(mào)易法301條款案”的報告中對第23.2款的相關解釋，指出“確定”應指“在WTO貿(mào)易關系中造成后果”的決定，上述報告并未明示把“在WTO貿(mào)易關系中造成后果”與第23.2款（c）項掛鉤。因此，對第23.2款（a）項的違反并不取決對第23.2款（c）項的違反，未違反第23.2款（c）項，也可造成對第23.2款（a）項的違反。

關于歐共體提出的DSU第23條應依條約法公約第60條解釋的問題，專家組認為用國際法上的這些概念理解第23.1款，是一種限制是毫無根據(jù)的，因為它不被該條的文字、上下文、目標與宗旨所支持。而且由于第23條文字更加明確具體，條約法公約的第60條在WTO框架內(nèi)并不適用。

根據(jù)以上分析，專家組拒絕了歐共體對第23.1款的解釋，即一成員方在第23.2款規(guī)定的事項之外采取的行為不違反第23.1款的解釋。

專家組認為，“尋求糾正違反”包括一成員針對另一成員違反WTO義務，為恢復權利義務的平衡而采取的下述措施：（1）尋求對方取消與WTO規(guī)則不一致的措施；（2）向另一成員尋求補償；（3）針對另一成員的違反，中止針對該成員的自己WTO協(xié)定項下的減讓和義務；（4）對可訴補貼，為消除補貼的不利影響，要求對方取消補貼的措施。所有上述單邊企圖，均屬違反第23.1款的行為，均應落入DSU第23.1款的管轄范圍。

（二）TDM違反了DSU第23.1款

1、在解決了對第23條的適用與解釋之后，專家組開始回答TDM是否屬于未通過WTO爭端解決機制的單邊措施。專家小組認為TDM與韓國補貼之間緊密相關，密不可分。例如當歐共體經(jīng)過調(diào)查，建議進行TDM立法時，明確提到韓國違反了補貼與反補貼協(xié)定；TDM的用語與該協(xié)定的第5、6條十分相似。另外，受TDM援助的行業(yè)限于造船業(yè)，有效期只是臨時的。所有上述事實都說明TDM立法與歐共體認定韓國違反WTO協(xié)定的行為是相掛鉤的。專家組認為適用第23.1款不僅僅局限于那些明示指控WTO不符行為的情況。TDM的規(guī)定明確只針對韓國，其宗旨及實施已構成一個WTO成員對另一個成員的反措施。因此，專家組認為TDM實際上是針對韓國違反WTO義務的行為。

2、專家組認為，TDM立法的目的在于抵銷韓國的補貼而恢復歐共體權利義務的平衡。專家組指出，根據(jù)TDM的規(guī)定，當在WTO的爭端得到解決或中止時，TDM亦即喪失效力。這意味著TDM措施的目的在于使其得到與通過WTO爭端解決機制取得同樣的糾正效果。歐共體造船業(yè)取得援助的期間與爭端解決相掛鉤，還意在促使韓國改變其措施，即取消其與WTO不符的措施。然而專家組又指出，如果一項行動的目的不在于恢復成員間的權利、義務平衡，則它因另一WTO成員的違反而采取的尋求補償或減輕損害的做法本身不一定就構成“尋求糾正”。但是，TDM超出了上述范圍，它明確與WTO爭端解決相掛鉤，以達到恢復權利義務的平衡。

基于上述分析，專家組認定，歐共體實際上是通過單邊行動意欲取得本應依第23.1款規(guī)定的通過多邊機制才能取得的結果，歐共體的TDM違反了DSU第23.1款。

誰都有權對單邊主義說不——本案對中國的啟示

初讀DSU的第23條，會很容易得出歐共體的解釋，即只有WTO成員采取中止減讓或其它WTO義務的單邊行動，才適用第23條。第23條第1款很象一個原則規(guī)定，第2款列出具體事項。凡不在第23.2款范圍的措施，似不應適用第23.1款，也可以說不在禁止之列。特別是當讀到第23.2款的開頭語：“in such cases”很象僅指下面列的三種情況才是被禁止的措施。而專家組做出了與歐共體完全不同的解釋，指出第23.1款是一項獨立的總的義務。第23.2款只是列出了那些十分清楚的被禁止的單邊行動。而且專家組引用WTO的在先案例，指出單邊的行動包括“在WTO貿(mào)易關系中造成后果的”決定。專家組的這種解釋實際上放寬了第23條的適用范圍，擴大了DSU對貿(mào)易爭端的管轄權。這自然會強化多邊的貿(mào)易體制，有利于成員間的貿(mào)易爭端在WTO多邊場合解決。同時，對少數(shù)成員往往打著“替天行道”的名義，實際暗藏私利，以及規(guī)避多邊紀律，動輒實施單邊措施的單邊主義，是一個有力的回應。

我們不會忘記WTO正式建立之前，世界上的雙邊貿(mào)易戰(zhàn)此起彼伏，僅美國利用其貿(mào)易法“301條款”，掀起的調(diào)查乃至最后的報復就有1000多起。而在WTO建立后美國的“301條款”卻幾乎成了蹩腳鴨，雙邊貿(mào)易戰(zhàn)也基本蕩然無存。當然單邊主義不會就此罷休，單、多邊的博弈還會長期存在。通過多邊體制解決貿(mào)易爭端，這是中國加入WTO的重要訴求之一。通過WTO的爭端解決機制，中國可以隨時自主地與任何違背WTO義務的行為、推行單邊主義的成員展開有理、有利、有節(jié)的訴訟程序，維護自己的貿(mào)易權利。

運用DSU第23條，不但需要我們及時準確了解WTO 成員的所謂尋求糾正中國違反義務的單邊措施，認真加以專家分析，適時訴諸WTO的DSB，同時中國自己在決策涉及與其它WTO成員的貿(mào)易關系的措施時，也要注意第23條管轄權的寬泛性。

目前中國的人民幣匯率問題，歐美同時對中國紡織品實施限制措施，幾乎是當前世界貿(mào)易中的熱點問題。此時認真研究DSU的第23條及相關案例，會對中國政府如何處理這些問題起到有益的啟發(fā)與指導。

（作者單位：北京張玉卿律師事務所）