當(dāng)前我國(guó)“城市經(jīng)營(yíng)”實(shí)踐的本質(zhì)及改革建議

劉震民　張　潔

一、當(dāng)前我國(guó)的“城市經(jīng)營(yíng)”實(shí)踐

加大城市基礎(chǔ)設(shè)施的有效供給必須有充足的資金來源，但是長(zhǎng)期以來，我國(guó)的城市基礎(chǔ)設(shè)施投資主要是靠財(cái)政撥款，而地方政府財(cái)力嚴(yán)重不足，為彌補(bǔ)財(cái)政資金的不足，地方政府逐步走向公共資源的市場(chǎng)化道路，通過公共資源的市場(chǎng)化運(yùn)作來發(fā)展城市基礎(chǔ)設(shè)施，這就是自上世紀(jì)90年代中后期在我國(guó)掀起的“城市經(jīng)營(yíng)”浪潮。隨著“城市經(jīng)營(yíng)”實(shí)踐在我國(guó)城市深入展開，其弊端也日益凸顯:

（一）城市基礎(chǔ)設(shè)施價(jià)格體系不合理，福利性定價(jià)與壟斷高價(jià)并存，阻礙了市場(chǎng)機(jī)制的發(fā)揮

長(zhǎng)期以來，我國(guó)把城市基礎(chǔ)設(shè)施被當(dāng)作社會(huì)公益性福利事業(yè)來辦，片面強(qiáng)調(diào)城市市政公用設(shè)施的公益性和福利性，實(shí)行低價(jià)或無償提供政策，只強(qiáng)調(diào)其公共服務(wù)性質(zhì)，不認(rèn)識(shí)公共服務(wù)也是社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，因此虧損都由國(guó)家進(jìn)行貼補(bǔ)，使大量的城市基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品如水、公共交通等的價(jià)格背離和低于價(jià)值，造成的直接后果是：一方面企業(yè)經(jīng)營(yíng)虧損，靠政府補(bǔ)貼維持經(jīng)營(yíng)，地方財(cái)政不堪重負(fù)，企業(yè)缺乏自我生存和發(fā)展能力；另一方面價(jià)格信息扭曲，不能如實(shí)體現(xiàn)供求關(guān)系，客觀上縱容了對(duì)資源的浪費(fèi)和對(duì)環(huán)境的破壞。另外一個(gè)極端是城市基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品的壟斷高價(jià)。城市基礎(chǔ)設(shè)施屬于公共物品，必須實(shí)行普遍服務(wù)制來保證窮人也能夠享受基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)。而近年來我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施以犧牲市民的福利水平為代價(jià)換取政府收入的增加，必然使市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)的效果大打折扣。

（二）地方政府嚴(yán)重越位導(dǎo)致的行政壟斷難以打破，競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制沒有形成

在上世紀(jì)90年代以來的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，由于各級(jí)財(cái)政資金有限，銀行也在進(jìn)行改革，依靠城市政府很難再貸款，使得一些城市開始嘗試組建各種國(guó)有企業(yè)或公司，如城市建設(shè)投資公司、城市自來水集團(tuán)公司、城市燃?xì)夤镜?，由于這些公司大多是由政府直接出資建立或干脆由隸屬于原行業(yè)主管部門的國(guó)有企業(yè)通過改制建成，這就帶來了兩個(gè)問題，一是這些公司的公司治理結(jié)構(gòu)不很完善，造成經(jīng)營(yíng)中的效率難以得到有效的提高；二是這些公司并沒有與相關(guān)主管部門進(jìn)行徹底的脫鉤，仍然帶有濃厚的政府色彩，使得在該行業(yè)中一般的非國(guó)有公司很難與之進(jìn)行平等的競(jìng)爭(zhēng)，充分競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制并沒有形成。

（三）政府缺位嚴(yán)重

政府不僅存在嚴(yán)重越位，同時(shí)由于我國(guó)政府扮演角色的模糊，政府缺位現(xiàn)象也嚴(yán)重。如：許多城市政府對(duì)于城市基礎(chǔ)設(shè)施只重籌資建設(shè)，而忽視對(duì)于建后的經(jīng)營(yíng)效益的關(guān)注，對(duì)于一些基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)中出現(xiàn)的違背社會(huì)效益的現(xiàn)象缺乏相應(yīng)的管理措施，這是典型的政府缺位的表現(xiàn)。據(jù)報(bào)道，2004年7月13日國(guó)務(wù)院六部門在對(duì)全國(guó)532座污水處理廠的檢查中發(fā)現(xiàn)，有275座非正常運(yùn)行，占51．7％；其中，43座基本沒有正常運(yùn)行，占8.1％；運(yùn)行負(fù)荷不足30％的121座，占22.7％；出水水質(zhì)超標(biāo)的111座，占20.9％，平均超標(biāo)天數(shù)為152天。

二、“城市經(jīng)營(yíng)”的理論基礎(chǔ)

“城市經(jīng)營(yíng)”是對(duì)公共物品進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，其理論基礎(chǔ)是公共經(jīng)濟(jì)學(xué)中關(guān)于城市公共物品的性質(zhì)的基本理論內(nèi)容。傳統(tǒng)上，城市基礎(chǔ)設(shè)施屬于公共物品，必須由政府提供。其原因是公共物品的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性。公共物品的非競(jìng)爭(zhēng)性意味著同一單位的公共物品可以被許多人消費(fèi)，它對(duì)某一人的供給并不減少對(duì)其他人的供給。這里包含兩方面的含義：一是邊際生產(chǎn)成本為零，即增加的消費(fèi)者引起的邊際生產(chǎn)成本為零。二是邊際擁擠成本為零，每個(gè)消費(fèi)者的消費(fèi)都不影響其他消費(fèi)者的消費(fèi)數(shù)量和質(zhì)量，這種產(chǎn)品不但是共同消費(fèi)的，也不存在消費(fèi)中的擁擠現(xiàn)象。按照帕累托最優(yōu)所要求的價(jià)格等于邊際成本的資源有效配置原則，這些產(chǎn)品應(yīng)該免費(fèi)提供，即由政府提供。而公共物品的非排他性指的是由于排他成本高昂，公共物品一旦提供給某些人，就不能阻止另外一些人從中受益。這樣，每個(gè)人都相信他付費(fèi)與否都可以享受公共物品的好處，那么，他就不會(huì)有自愿付費(fèi)的動(dòng)機(jī)，而傾向成為“免費(fèi)搭乘者”(FreeRider)，從而公共物品的投資無法收回，使得沒有任何廠商愿意對(duì)公共物品產(chǎn)生投資激勵(lì)，從而導(dǎo)致公共物品的供給不足，并帶來效率上的損失。市場(chǎng)機(jī)制不能有效地提供公共物品，公共物品只能由政府提供，利用財(cái)政機(jī)制對(duì)公共物品進(jìn)行生產(chǎn)資源的有效配置。所以純公共物品的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性決定了其必須由政府提供。如國(guó)防、天氣預(yù)報(bào)以及綠地等。

然而，城市基礎(chǔ)設(shè)施大部分并不同時(shí)具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，還有不少公共物品只具有這兩個(gè)特性中的一個(gè)。從這個(gè)意義上而言，公共物品又可以劃分為排他的公共物品和競(jìng)爭(zhēng)性的公共物品兩類。對(duì)于能夠排他的公共物品而言，雖然消費(fèi)是非競(jìng)爭(zhēng)性的，但在技術(shù)上卻可以排他。如公園、橋梁、煤氣廠、地鐵、輕軌、自來水廠、垃圾焚燒廠等，就是典型的“準(zhǔn)公共物品”。由于這類物品具有顯著的外部利益，所以一般需要政府提供。但由于這類產(chǎn)品又具有很強(qiáng)的排他性，故可以將“免費(fèi)搭車者”排除在受益范圍之外，因而其收益可以定價(jià)，供給成本也有望得到補(bǔ)償，這就使市場(chǎng)化的提供方式成為可能。

對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)性公共物品而言，在未出現(xiàn)擁擠現(xiàn)象之前，大家可以同時(shí)享用互不影響，從這一點(diǎn)看具有公共產(chǎn)品性質(zhì)。但當(dāng)達(dá)到擁擠點(diǎn)之后，吸納一個(gè)額外消費(fèi)者的邊際成本不為零，人數(shù)過多或擁擠將降低現(xiàn)有消費(fèi)者的收益。這是由于隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與需求的急劇擴(kuò)大，一些過去還具有非競(jìng)爭(zhēng)性的公共物品，已經(jīng)出現(xiàn)了相當(dāng)程度的競(jìng)爭(zhēng)性。如隨著我國(guó)水資源危機(jī)的日益加劇，其競(jìng)爭(zhēng)性已日益顯著。再如，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市道路的擁擠程度日益加劇，這使得過去的純公共物品已經(jīng)變成了準(zhǔn)公共物品。

由以上公共經(jīng)濟(jì)學(xué)中公共物品的兩個(gè)基本特征可以得出，公共物品的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性并不是絕對(duì)的，隨著市場(chǎng)需求的擴(kuò)大，以及收費(fèi)機(jī)制作用的發(fā)揮，公共物品的非競(jìng)爭(zhēng)性向競(jìng)爭(zhēng)性演變，而其非排他性也可以通過收費(fèi)機(jī)制來進(jìn)行排他，即大部分的公共物品逐步具有準(zhǔn)公共物品的性質(zhì)，而城市公共物品大部分具有地域性的特征，其準(zhǔn)公共物品的特征也比較明顯，因此可以通過市場(chǎng)化的方式來進(jìn)行經(jīng)營(yíng)和管理。

三、對(duì)當(dāng)前我國(guó)“城市經(jīng)營(yíng)”的改革建議

（一）規(guī)劃是前提

城市基礎(chǔ)設(shè)施采用市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)，而市場(chǎng)行為常會(huì)導(dǎo)致發(fā)展的無序，為了追求局部利益的最大化而忽視整體的發(fā)展利益。城市規(guī)劃則恰好是從城市的整體利益出發(fā)，通過對(duì)城市發(fā)展?fàn)顩r準(zhǔn)確把握，科學(xué)地分析和確定城市未來的發(fā)展方向和目標(biāo)，同時(shí)城市未來發(fā)展的空間布局進(jìn)行合理的安排和部署。它是一切城市建設(shè)活動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。只有在城市規(guī)劃的指導(dǎo)下，才能保證其最終目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（二）完善相關(guān)法律法規(guī)，加強(qiáng)對(duì)微觀企業(yè)的規(guī)制

當(dāng)前我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施的市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)，實(shí)際上是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過渡，必然涉及許多敏感、有爭(zhēng)議的問題特別是涉及公私合作、政企分開等一些深層次的問題，必須嚴(yán)格地遵循法制，同時(shí)要使已有的行為盡量規(guī)范化、法制化。同時(shí)在多方主體參與城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)的過程中，即放松進(jìn)入規(guī)制的同時(shí)，政府要加強(qiáng)對(duì)這些微觀主體的質(zhì)量規(guī)制和價(jià)格規(guī)制。

（三）進(jìn)行純公共物品和準(zhǔn)公共物品的區(qū)分，確定可以市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目

“城市經(jīng)營(yíng)”是對(duì)城市公共物品的市場(chǎng)化運(yùn)作，為此，需要對(duì)公共物品進(jìn)行分類，只有具有準(zhǔn)公共物品性質(zhì)的公共物品市場(chǎng)機(jī)制才能得以發(fā)揮。

（四）多方競(jìng)爭(zhēng)、平等參與城市基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營(yíng)

多方參與城市基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營(yíng)意味著將市場(chǎng)化機(jī)制引入，打破政府壟斷經(jīng)營(yíng)城市的公共服務(wù)。中國(guó)當(dāng)前城市基礎(chǔ)設(shè)施的市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)的最主要問題是政府角色不清，政府越位干預(yù)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，缺乏多方參與機(jī)制，雖說也吸引了大量資金，但是這些社會(huì)參與仍然是附屬的形式，很難形成真正的競(jìng)爭(zhēng)參與格局。這種競(jìng)爭(zhēng)不單是指市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，在這種市場(chǎng)主體平等競(jìng)爭(zhēng)的格局下，政府的角色和職責(zé)就變成了競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制發(fā)揮的保障者而不是經(jīng)營(yíng)者。