國(guó)有經(jīng)濟(jì)控制力理論對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響

靳遠(yuǎn)文

在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史上有一個(gè)著名理論，稱(chēng)為“國(guó)有經(jīng)濟(jì)控制力理論”。該理論認(rèn)為，在我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，國(guó)有經(jīng)濟(jì)要對(duì)全社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起重要作用，主要表現(xiàn)為國(guó)有經(jīng)濟(jì)控制力，其中非常重要的一點(diǎn)是國(guó)有經(jīng)濟(jì)在關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域占支配地位；國(guó)有經(jīng)濟(jì)具體要控制的行業(yè)和領(lǐng)域包括：涉及國(guó)家安全的行業(yè)、自然壟斷的行業(yè)、提供重要公共產(chǎn)品和服務(wù)的行業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)中的重要骨干企業(yè)。該理論認(rèn)為之所以必須由國(guó)有經(jīng)濟(jì)控制這些行業(yè)，原因有二：一個(gè)是由于國(guó)有企業(yè)“必然包括社會(huì)利益最大化目標(biāo)”，因此，政府可以通過(guò)運(yùn)作“關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈”的國(guó)有企業(yè)，利用國(guó)有企業(yè)的逆周期行動(dòng)穩(wěn)定宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)；另一個(gè)是由于“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求政府提供私人市場(chǎng)供給不足的公共產(chǎn)品”，而那些自然壟斷、提供重要公共產(chǎn)品和服務(wù)的行業(yè)以及涉及國(guó)家安全的行業(yè)等，都是“私人市場(chǎng)供給不足的”，所以只能由政府來(lái)提供。近年來(lái)，我國(guó)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展壯大，已從過(guò)去為國(guó)民經(jīng)濟(jì)“拾遺補(bǔ)缺”的補(bǔ)充地位發(fā)展到今日成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的主要貢獻(xiàn)者，推動(dòng)中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)向縱深發(fā)展。令我們始料不及的是，政府在宏觀(guān)調(diào)整國(guó)民經(jīng)濟(jì)時(shí)，許多領(lǐng)導(dǎo)干部頭腦中浸透了國(guó)有經(jīng)濟(jì)控制力理論思維，自覺(jué)不自覺(jué)地按照該理論的要求去做，不可避免存在一種以國(guó)有經(jīng)濟(jì)控制力為借口排斥民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的傾向，這種以“國(guó)”排“民”現(xiàn)象與中央精神嚴(yán)重不符。民營(yíng)企業(yè)投資在基礎(chǔ)工業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施、新興服務(wù)業(yè)和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)中的比重還很低的畸形格局，正是國(guó)有經(jīng)濟(jì)控制力理論負(fù)面影響所致。

１、以“關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈”之詞，采用雙重政策標(biāo)準(zhǔn)行行政壟斷之實(shí)，影響民營(yíng)資本的市場(chǎng)準(zhǔn)入領(lǐng)域。如果說(shuō)某些行業(yè)確實(shí)需要由國(guó)有經(jīng)濟(jì)控制的話(huà)，諸如國(guó)防、法制、環(huán)保等，那么民營(yíng)經(jīng)濟(jì)受到抑制也許是無(wú)可非議的。問(wèn)題的關(guān)鍵在于不是這么一回事，政府在某些方面采用了不利于民營(yíng)企業(yè)發(fā)展的雙重標(biāo)準(zhǔn)。例如，農(nóng)業(yè)就是一個(gè)關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的行業(yè)，但是很難想象農(nóng)業(yè)必須由國(guó)有經(jīng)濟(jì)控制。目前農(nóng)村二輪土地延包正在進(jìn)行，還是家庭承包分散封閉經(jīng)營(yíng)，沒(méi)有形成具有控制力的國(guó)有農(nóng)業(yè)公司。再者，許多所謂的“自然壟斷、公共產(chǎn)品、支柱及高新技術(shù)”產(chǎn)業(yè)早已有外國(guó)資本進(jìn)入。如外國(guó)保險(xiǎn)業(yè)紛紛搶登中國(guó)市場(chǎng)，似有與中國(guó)保險(xiǎn)業(yè)資本平分秋色之勢(shì)。還有，在前國(guó)家經(jīng)貿(mào)委提出的３５個(gè)保持國(guó)有經(jīng)濟(jì)較大控制力（即大型項(xiàng)目由國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)，中小型項(xiàng)目允許非國(guó)有經(jīng)濟(jì)參與）的行業(yè)中，包括水泥、電子、電腦、汽車(chē)、新興材料等行業(yè)中有許多外資大型企業(yè)，甚至“西氣東輸”這個(gè)重要的公共產(chǎn)品也可以由外商獨(dú)資或控股。如果真正嚴(yán)格對(duì)照“國(guó)有經(jīng)濟(jì)控制力理論”要求來(lái)界定，這些外資企業(yè)根本沒(méi)有進(jìn)入這些行業(yè)和領(lǐng)域的機(jī)會(huì)。事實(shí)與此相反，外資偏偏青睞我國(guó)國(guó)有企業(yè)所“內(nèi)定”的行業(yè)和領(lǐng)域，并且，一旦情有獨(dú)鐘某行業(yè)和領(lǐng)域，便很快得到政府的批準(zhǔn)。但是民營(yíng)資本要進(jìn)入上述行業(yè)和領(lǐng)域，卻是十分困難的。顯然，不利于民營(yíng)企業(yè)發(fā)展的雙重政策標(biāo)準(zhǔn)被演繹得淋漓盡致。

２、冠冕堂皇以國(guó)有企業(yè)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中“穩(wěn)定宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)”作用之名，行變相壓抑民營(yíng)企業(yè)發(fā)展之實(shí)?？梢钥隙ǎ谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，即使是“涉及國(guó)家重要的”或“支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)中的重要骨干”國(guó)有企業(yè)，不可能超越《公司法》的規(guī)定，它們同所有企業(yè)一樣，都是自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的經(jīng)濟(jì)主體，并不是政府機(jī)構(gòu)的附屬物，并沒(méi)有必須按照政府意圖行動(dòng)的法律義務(wù)。這就是說(shuō)，國(guó)有企業(yè)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的行為并不是先天性的“包括社會(huì)利益最大化目標(biāo)”。況且，從過(guò)去幾年的實(shí)際情況來(lái)看，許許多多的國(guó)有企業(yè)受到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大潮的沖擊，紛紛改制，逐步走向沒(méi)落，不僅沒(méi)起到該理論中所說(shuō)的“穩(wěn)定宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)”的作用，反而在一定程度上破壞了宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)。此類(lèi)案例不勝枚舉。盡管政府一再?gòu)?qiáng)調(diào)國(guó)有企業(yè)具有逆周期行動(dòng)的“穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)”職能，但事實(shí)卻不是如此。我國(guó)民營(yíng)企業(yè)在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定中的作用不論是從創(chuàng)造增加值還是吸收就業(yè)來(lái)看，都優(yōu)于國(guó)有企業(yè)。國(guó)有企業(yè)的“穩(wěn)定職能”是過(guò)去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的產(chǎn)物，隨著中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷推進(jìn)，隨著經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程的加快，政府對(duì)“穩(wěn)定宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)”職能的主體采用行政手段定位方式應(yīng)該退出歷史舞臺(tái)。我們不應(yīng)該把經(jīng)濟(jì)前進(jìn)的步伐賭在國(guó)有企業(yè)“穩(wěn)定職能”上。然而，正是由于國(guó)有經(jīng)濟(jì)控制力理論的“穩(wěn)定職能”，限制了民營(yíng)企業(yè)所要進(jìn)入的行業(yè)、領(lǐng)域，從而限制民營(yíng)企業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。

３、嚴(yán)重誤解政府提供公共產(chǎn)品的職能，將其職能由“政府彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈”演變?yōu)椤罢娲袌?chǎng)失靈”。從我國(guó)改革開(kāi)放積累的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，該理論中所說(shuō)的自然壟斷產(chǎn)品和公共產(chǎn)品的提供，也不是需要必須由國(guó)有企業(yè)代勞。從發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，公共產(chǎn)品和自然壟斷產(chǎn)品并不是非由政府提供不可。在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，諸如自來(lái)水、電力、煤氣等所謂的“公用性”行業(yè)，大多數(shù)都是由私人廠(chǎng)商提供的，或由政府采購(gòu)、補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、制訂法律等方式鼓勵(lì)私人廠(chǎng)商提供，只有那些私人廠(chǎng)商確實(shí)不能提供的“純公共產(chǎn)品”（如國(guó)防、法制、環(huán)保）和部分“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”（如供熱網(wǎng)、輸電網(wǎng)）才由政府提供，這體現(xiàn)了政府“彌補(bǔ)”而不是“替代”市場(chǎng)機(jī)制的精神。也就是說(shuō)，要先給予民營(yíng)企業(yè)一個(gè)提供公共產(chǎn)品的機(jī)會(huì)，看它能不能提供水、電、氣等公共產(chǎn)品，如果它實(shí)在不能提供，才需要政府介入。這就意味著應(yīng)該在所謂“自然壟斷、重要公共產(chǎn)品和服務(wù)”等行業(yè)大力引入民間資本。其實(shí)，在大多數(shù)情況下，民間資本干得還是很不錯(cuò)的。比如江蘇省宜興屺亭鎮(zhèn)在社會(huì)事業(yè)建設(shè)總投資中，民間資本所占比重高達(dá)９３.８％，但同時(shí)服務(wù)水平不但沒(méi)有下降，反而大幅上升。但是目前流行的政策傾向卻是，只要是屬于“提供重要公共產(chǎn)品和服務(wù)的行業(yè)”，就只能由政府來(lái)提供，干凈利落的剝奪民營(yíng)企業(yè)“市場(chǎng)準(zhǔn)入”機(jī)會(huì)，不問(wèn)這種產(chǎn)品是不是“私人市場(chǎng)供給不足”的，這樣，無(wú)情的將民營(yíng)企業(yè)排斥在這些行業(yè)領(lǐng)域的大門(mén)之外，無(wú)形中就將政府職能由“政府彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈”修改為“政府替代市場(chǎng)”。依托這個(gè)邏輯，可以順利成章地推論出“自然壟斷產(chǎn)業(yè)”及“提供重要公共產(chǎn)品和服務(wù)的行業(yè)”均需由國(guó)有經(jīng)濟(jì)占支配地位，為此，民營(yíng)企業(yè)試圖進(jìn)入此類(lèi)產(chǎn)業(yè)，或者需要經(jīng)過(guò)政府極為嚴(yán)格和繁瑣的審批，或者干脆是被禁止的。應(yīng)該說(shuō)，這種觀(guān)點(diǎn)嚴(yán)重誤解了政府提供公共產(chǎn)品的職能，也限制了民營(yíng)企業(yè)的發(fā)展。

４、“內(nèi)定”服務(wù)行業(yè)與領(lǐng)域，使得經(jīng)濟(jì)學(xué)中“利潤(rùn)率平均化”原理失靈，直接導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)的不公平競(jìng)爭(zhēng)?？陀^(guān)地說(shuō)，國(guó)有經(jīng)濟(jì)控制力理論的提出并不是針對(duì)民營(yíng)企業(yè)的，因?yàn)樵摾碚撝胁](méi)有民營(yíng)企業(yè)需要進(jìn)入或退出哪些行業(yè)的說(shuō)法。既然關(guān)系到國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域已“內(nèi)定”由國(guó)有經(jīng)濟(jì)控制，則民營(yíng)企業(yè)要進(jìn)入肯定會(huì)受到限制。然而在整體宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)不太景氣的今天，上述“內(nèi)定”行業(yè)又都是個(gè)別利潤(rùn)率較高的行業(yè)，民營(yíng)企業(yè)要獲得利潤(rùn)，必然要求進(jìn)入這些行業(yè)，這也符合政治經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“利潤(rùn)率平均化”原理。由于“國(guó)有經(jīng)濟(jì)控制力”理論的提出，“利潤(rùn)率平均化”原理在這里就失靈了，任何民營(yíng)企業(yè)要想進(jìn)入上述行業(yè)，必須經(jīng)過(guò)嚴(yán)格審批，付出巨大的進(jìn)入成本，客觀(guān)上提高了民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入這些行業(yè)的“門(mén)檻”，這無(wú)異于向所有民營(yíng)企業(yè)征收了一道高額關(guān)稅，嚴(yán)重限制了民間資本進(jìn)入這些行業(yè)。“公平競(jìng)爭(zhēng)”在這里根本無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

５、國(guó)有金融機(jī)構(gòu)區(qū)別企業(yè)體制放貸，嚴(yán)重影響民營(yíng)企業(yè)壯大資本實(shí)力。無(wú)可爭(zhēng)議，金融業(yè)已屬于國(guó)家“內(nèi)定”的“關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈”的行業(yè)。故此，民間金融機(jī)構(gòu)迄今為止仍處于非法狀態(tài)。民間“高利貸”歷來(lái)屬于政府嚴(yán)厲打擊對(duì)象。民營(yíng)企業(yè)要想通過(guò)合法途徑貸款，就得向國(guó)有金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)，而要獲得足量資金是相當(dāng)相當(dāng)困難的。對(duì)國(guó)有銀行來(lái)說(shuō)，民營(yíng)企業(yè)完全是新客戶(hù)，國(guó)有銀行不了解它們的信用狀況和還款能力，所以肯定是不大愿意給它們貸款。更重要的是，現(xiàn)在國(guó)有銀行實(shí)行的“信貸責(zé)任追究制度”，對(duì)國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)并不是一視同仁的。國(guó)有銀行對(duì)國(guó)有企業(yè)貸款造成的壞帳，可以理直氣壯的把它推到體制原因上去，最終轉(zhuǎn)入資產(chǎn)管理公司中去，在責(zé)任追究時(shí)不了了之。而對(duì)民營(yíng)企業(yè)貸款造成的壞帳，不僅要追究責(zé)任人的過(guò)失行為，還要連本帶息賠款等等。雖然政府為了解決民營(yíng)企業(yè)缺乏擔(dān)保能力的問(wèn)題，在各地普遍設(shè)立了中小企業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)為國(guó)有金融機(jī)構(gòu)分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，但在實(shí)際中民營(yíng)企業(yè)要想通過(guò)合法途徑獲得貸款，還是要比國(guó)有企業(yè)困難得多?？梢?jiàn)，對(duì)民營(yíng)企業(yè)來(lái)說(shuō)，合法融資方面的競(jìng)爭(zhēng)是很不公平的，在許多情況下，民營(yíng)企業(yè)不得不求助于民間高利貸。

“國(guó)有經(jīng)濟(jì)控制力理論”對(duì)于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步功不可沒(méi)，理論本身也沒(méi)有問(wèn)題，沒(méi)有限制、阻礙民營(yíng)企業(yè)發(fā)展的本意，但在實(shí)踐中出現(xiàn)了“事與愿違”的效果，這與傳統(tǒng)理論對(duì)政府經(jīng)濟(jì)職能的過(guò)高期望有關(guān)。該理論只考慮國(guó)有經(jīng)濟(jì)的“穩(wěn)定宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)”和“提供公共產(chǎn)品”的職能，而沒(méi)有考慮國(guó)有經(jīng)濟(jì)本身具有不穩(wěn)定的事實(shí)（如２０世紀(jì)８０年代末和９０年代初兩次經(jīng)濟(jì)過(guò)熱），也沒(méi)有考慮通過(guò)國(guó)有經(jīng)濟(jì)以外的方式（如財(cái)政政策、貨幣政策）穩(wěn)定宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)的有效性，更沒(méi)有考慮民營(yíng)經(jīng)濟(jì)也有提供公共產(chǎn)品的能力。由于該理論在這些方面的失誤，使民營(yíng)企業(yè)的發(fā)展受到了出人意料的抑制。雖然該理論對(duì)我國(guó)民營(yíng)企業(yè)發(fā)展有諸多負(fù)面影響，但是也不可否認(rèn)，與歷史上任何時(shí)期相比，我國(guó)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展正處于最有利的時(shí)期。無(wú)論是５００年前“資本主義萌芽”還是１００年前的民族資本，都沒(méi)有獲得政府高層的支持。而目前的民營(yíng)企業(yè)則在歷史上首次獲此殊榮。中共十五大確立民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政治基礎(chǔ)，消除其進(jìn)一步發(fā)展的意識(shí)形態(tài)障礙。不過(guò)，僅有政府高層支持是不夠的，如果政府職能不改革，高層的支持將無(wú)法落到實(shí)處。所以，要解決民營(yíng)企業(yè)發(fā)展遇到的理論誤區(qū)與實(shí)踐難題，除了提高民營(yíng)企業(yè)政治待遇外，還要通過(guò)改革政府職能來(lái)實(shí)現(xiàn)。

（作者單位：湖北民族學(xué)院）