借鑒包頭經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展

城鎮(zhèn)化是我國具有全局性意義的重大戰(zhàn)略方針和政策趨向，我國已經(jīng)到了城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的重要階段，國家開發(fā)銀行積極支持我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程。在開行支持的城市中，包頭市的城市建設(shè)取得令人矚目的成績，包頭已經(jīng)成為具有歐洲風(fēng)情的北方明珠。這歸功于50多年來包頭建設(shè)者們的勤勞與智慧，更歸功于“一五”期間由陳云同志代表黨中央批發(fā)（批準(zhǔn)簽發(fā)）的包頭市城市規(guī)劃。在陳云同志百年誕辰之際，包頭市城市建設(shè)的突出成績，愈發(fā)顯出當(dāng)年老一輩革命家的科學(xué)決策與高瞻遠(yuǎn)矚，同時(shí)也是對陳云經(jīng)濟(jì)思想的實(shí)踐注解，我們以此緬懷陳云同志，進(jìn)一步深刻領(lǐng)會(huì)他“務(wù)實(shí)、長期規(guī)劃、注重調(diào)查研究”的工作思想與“交換、比較、反復(fù)”的工作方法，以此指導(dǎo)我們支持內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)化發(fā)展的業(yè)務(wù)實(shí)踐。

一、今非昔比的包頭市城市景觀

解放初期，當(dāng)?shù)谝慌н吔ㄔO(shè)者來到包頭的時(shí)候，這塊土地的城建和園林綠化尚屬一片空白，只有63株行道樹的東河區(qū)舊城，街道狹窄，老屋破敗，可以說是“無風(fēng)三尺土，有雨一街泥”。一眼望去，黃沙遍野，朔風(fēng)撲面，典型的一座塞外邊陲小城。

如今的包頭，已經(jīng)是一座美麗的具有歐洲風(fēng)情的北方園林城市，“半城樓房半城樹，滿街花香綠油油”，“城在林中，林在城中，人在花中”。交通網(wǎng)絡(luò)四通八達(dá)；百里長街氣魄宏大；呼得木林大街國槐蔥茂，綠蔭遮地；阿爾丁北大街垂柳絲絲，婀娜多姿；民族東路白楊挺拔，秀麗俊逸；賽汗塔拉城市草原綿延起伏，水草肥美；南海公園、勞動(dòng)公園岸柳婆娑，輕舟蕩漾；銀河廣場，人鹿和諧，夜色斑斕……

近年來，包頭先后建成1萬平方米以上的廣場35個(gè)，每個(gè)廣場都設(shè)置了形態(tài)各異的雕塑、噴泉、花架、流水廊，配置了多品種、多層次、立體化的喬、灌、草、花；還建成了占地750公頃的城市中草原生態(tài)園，街頭景點(diǎn)118個(gè)，大型公園13個(gè)，建設(shè)防護(hù)林帶和片林47處，綠化美化道路141條，全市綠化覆蓋面積5796公頃，建成區(qū)綠化覆蓋率達(dá)34.5%，人均公共綠地面積10.5平方米。

“無邊花木連天碧，塞外鋼城四季春”，優(yōu)美的環(huán)境不僅使包頭獲得國人的贊譽(yù)，在國際上也有很高的知名度，近年來，包頭先后獲得“2001年中國人居獎(jiǎng)”、“2002年迪拜國際改善居住環(huán)境最佳范例獎(jiǎng)的最佳范例稱號(hào)”、“2002年聯(lián)合國人居獎(jiǎng)”和“2003年全國園林綠化先進(jìn)城市”。

二、包頭城市規(guī)劃的科學(xué)決策

包頭的美得益于科學(xué)的城市規(guī)劃。包頭市在我國第一個(gè)五年計(jì)劃中被列為國家重點(diǎn)建設(shè)城市，其城市規(guī)劃是我國惟一由中央審批的。

我國“一五”計(jì)劃是在陳云、李富春同志主持下制定的。這個(gè)計(jì)劃從1951年開始醞釀，到1955年公布，先后編制過五次。其中，除了第四次以外，都由陳云同志主持。陳云當(dāng)時(shí)擔(dān)任政務(wù)院副總理兼中央財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)主任，主管全國財(cái)經(jīng)工作，受到周恩來總理的充分信任。凡陳云同志確定了的方案，周恩來總理反對輕易變動(dòng)。對陳云同志提出的一些重要經(jīng)濟(jì)觀點(diǎn)，周恩來總理或予以支持和擴(kuò)大宣傳，或予以闡釋和發(fā)揮，或予以歸納和延伸。

國家第一個(gè)五年計(jì)劃的制定和修改以及重大項(xiàng)目的抉擇，陳云同志耗費(fèi)了很多心血，起到了決定性的作用。1952年8月17日至9月22日，陳云同志隨周恩來總理等出訪蘇聯(lián)，就蘇聯(lián)援助中國進(jìn)行第一個(gè)五年計(jì)劃建設(shè)等問題與蘇方交換意見。1954年4月，陳云同志任中共中央編制第一個(gè)五年計(jì)劃綱要草案工作小組組長。“一五”期間，以“156項(xiàng)工程”為中心的674個(gè)工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)，以及配套項(xiàng)目的建設(shè)，使我國的工業(yè)布局迅速展開，為我國建立獨(dú)立的比較完整的工業(yè)生產(chǎn)體系和國民經(jīng)濟(jì)體系打下了基礎(chǔ)。當(dāng)時(shí)的工業(yè)布局著重考慮以下因素：（1）資源。（2）有利于經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)改變面貌。（3）軍事上的需要。按照上述要求布廠，是復(fù)雜的系統(tǒng)工程。一個(gè)重要項(xiàng)目的廠址，要有幾個(gè)甚至十幾個(gè)方案，經(jīng)過反復(fù)踏勘比較后才能確定下來。對此，陳云親自過問，親自下去考察廠址，并組織各有關(guān)部門共同參加，稱為“聯(lián)合定點(diǎn)選址”，取得了成功的經(jīng)驗(yàn)。

與此相聯(lián)系的是，1954年6月10日，我國召開了第一次城市工作會(huì)議，確定第一個(gè)五年計(jì)劃時(shí)期，城市建設(shè)應(yīng)把力量集中在重點(diǎn)項(xiàng)目所在的城市，如包頭、太原等，要求市政建設(shè)把力量集中在工業(yè)區(qū)和主要工程項(xiàng)目的配合上面。

包頭市的城市規(guī)劃方案便是在此背景下編制的。國家依據(jù)包頭礦藏、土地、水利資源豐富和交通條件，決定將五項(xiàng)重點(diǎn)建設(shè)工程建在包頭。包括：包鋼、一機(jī)廠、二機(jī)廠、一電廠和二電廠，五項(xiàng)工程“聯(lián)合定點(diǎn)選址”。1954年進(jìn)行城市規(guī)劃，經(jīng)過一年的規(guī)劃，方案最終確定并報(bào)中共中央經(jīng)陳云同志批發(fā)，體現(xiàn)出中央領(lǐng)導(dǎo)對包頭市的城市規(guī)劃以及未來發(fā)展的高度重視。

陳云同志“不唯上，不唯書，只唯實(shí)”的思想與“交換、比較、反復(fù)”的工作方法，在中央審批包頭市城市發(fā)展規(guī)劃的過程中得到了充分的體現(xiàn)。在規(guī)劃制定過程中，經(jīng)過國內(nèi)主力機(jī)構(gòu)與蘇聯(lián)專家的勘察測量、多次調(diào)查研究，多個(gè)城址多個(gè)方案的反復(fù)比較、討論，最后確定方案。

包頭市的城市規(guī)劃方案是陳云同志工業(yè)布局思想的具體體現(xiàn)。陳云同志指出：“在全國范圍內(nèi)有計(jì)劃地合理地布置工業(yè)生產(chǎn)力，是基本建設(shè)中具有長遠(yuǎn)性質(zhì)和全面性質(zhì)的問題，是一個(gè)帶有戰(zhàn)略意義的問題。對于這樣的問題，如果不做長期打算、整體部署，只顧眼前方便，零敲碎打，是不可能解決得好的。我們在進(jìn)行工業(yè)布局的時(shí)候，必須按照‘全國一盤棋的精神，使目前利益同長遠(yuǎn)利益結(jié)合起來，使局部利益同全局利益結(jié)合起來?！卑^市的城市規(guī)劃方案充分體現(xiàn)了陳云同志“務(wù)實(shí)、長期打算、全面考慮”的布局思想。

包頭城市規(guī)劃的規(guī)模做得比較大，對今后的發(fā)展留下了充分的余地，主要體現(xiàn)在居住區(qū)離工業(yè)區(qū)比較近，道路系統(tǒng)基本為方格網(wǎng)，綠地面積有45平方公里，充分體現(xiàn)了點(diǎn)、線、面的綠化。近五十年的實(shí)踐證明，當(dāng)初的規(guī)劃是非常有遠(yuǎn)見的，基本上符合城市發(fā)展要求和包頭客觀實(shí)際，不僅優(yōu)化了環(huán)境，而且降低了規(guī)劃的成本，具有科學(xué)性、預(yù)見性和超前性。包頭城市規(guī)劃在包頭市的發(fā)展建設(shè)中起到了重要的“龍頭”作用，為包頭的發(fā)展預(yù)留了充分的空間?？梢哉f，當(dāng)年老一輩革命家決策時(shí)，就已經(jīng)包含了人與自然和諧發(fā)展的科學(xué)發(fā)展觀思想。

三、嚴(yán)格執(zhí)行城市規(guī)劃，塑造了塞外園林城市

我國許多城市都有發(fā)展規(guī)劃，但時(shí)間一長，綠地被侵占，土地用途被改變，規(guī)劃走樣，規(guī)劃成了“鬼劃”。而包頭市堅(jiān)持“規(guī)劃是龍頭、建設(shè)是基礎(chǔ)、管理是關(guān)鍵”的原則，嚴(yán)格遵守城市規(guī)劃，構(gòu)造包頭市獨(dú)特的城市風(fēng)景線。

包頭市歷屆政府都將市政建設(shè)舉措納入城市長遠(yuǎn)規(guī)劃之內(nèi)，已經(jīng)形成了尊重規(guī)劃的執(zhí)政文化與執(zhí)政邏輯，“前面各屆政府都沒破壞規(guī)劃，本屆政府也承擔(dān)不起破壞規(guī)劃的責(zé)任”。牛玉儒市長剛一上任，就馬上研究包頭市城市建設(shè)規(guī)劃，牛市長指出：“要跳出包頭看包頭，跳出包頭規(guī)劃包頭，跳出包頭建設(shè)包頭，這是包頭城市建設(shè)的必然選擇?！蹦壳埃^市廣大市民都以包頭市園林式城市環(huán)境自豪，都以包頭富有氣魄的城市發(fā)展空間自豪。

我國許多城市都曾面對這樣的選擇——缺錢、賣地、建設(shè)。市政變賣土地獲取資本，搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；或?yàn)檎猩桃Y改變土地規(guī)劃。這樣的過程，往往犧牲了城市的長遠(yuǎn)發(fā)展利益。包頭市也曾面對這種困境，市政建設(shè)缺少資金，投資商在用地方面也曾提出用地的苛刻條件，政府也有沖動(dòng)突破城市規(guī)劃框架。但在理性發(fā)展的思考下，為克服這種沖動(dòng)的沖擊，包頭市通過立法約束保護(hù)城市規(guī)劃。充分利用內(nèi)蒙古自治區(qū)擁有的地方自治立法權(quán)，逐步完善包頭市城市建設(shè)的法律體系，包括：《包頭市園林綠化管理?xiàng)l例》、《包頭市市政建設(shè)管理?xiàng)l例》、《包頭市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》等。

為了適應(yīng)新形勢的發(fā)展要求，更好指導(dǎo)建設(shè)。包頭市從1979年開始進(jìn)行了幾次城市總體規(guī)劃的修編。廣泛邀請全國有關(guān)規(guī)劃專家進(jìn)行論證審議，加大對舊城區(qū)改造力度，研究規(guī)劃產(chǎn)業(yè)布局和城市規(guī)劃空間格局，對城市道路、園林綠化、市域旅游及大型農(nóng)貿(mào)市場進(jìn)行規(guī)劃。包頭市的建設(shè)在規(guī)劃中取得輝煌成就。

1996年5月3日，包頭發(fā)生強(qiáng)烈地震，在1～2天內(nèi)就有幾十萬人搬到寬闊道路兩側(cè)和城市綠地之內(nèi)，合理的規(guī)劃對防災(zāi)起到顯著作用。地震后在重建家園中，因有規(guī)劃可循，為加快恢復(fù)建設(shè)和營造園林式環(huán)境景觀建設(shè)提供了保障。

從2004年開始，由中國規(guī)劃設(shè)計(jì)院與包頭市規(guī)劃設(shè)計(jì)院一起又開始第四次的城市總體規(guī)劃修編，為將包頭由生態(tài)園林城市進(jìn)一步發(fā)展成為環(huán)保型工業(yè)城市，成為協(xié)調(diào)發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心作準(zhǔn)備。

四、包頭園林城市建設(shè)對我們的啟示

我國許多城市在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，無序發(fā)展，各種建設(shè)項(xiàng)目隨意擠占規(guī)劃用地，交通擁擠，建筑物繁雜排列，城市生存環(huán)境越來越壓抑。然而包頭園林城市的建設(shè)，歐洲風(fēng)情的城市風(fēng)貌，卻似一顆耀眼的明珠閃爍。可以說包頭市的城市規(guī)劃發(fā)展，是新中國城市規(guī)劃史的一個(gè)成功案例與縮影。分析包頭園林城市建設(shè)的歷史對我們有以下啟示：

（一）城市的建設(shè)發(fā)展，一定要有長期規(guī)劃

城市的建設(shè)發(fā)展，一定要在長期規(guī)劃指導(dǎo)下進(jìn)行,這是陳云同志“務(wù)實(shí)、長期規(guī)劃”工作思想的體現(xiàn)。在1955年，陳云同志批發(fā)包頭城市建設(shè)規(guī)劃后的很長時(shí)間，該規(guī)劃曾被認(rèn)為是反面教材，遭到多方面的批判。大多數(shù)人都不理解該規(guī)劃的長遠(yuǎn)意義，認(rèn)為這個(gè)方案做得太長遠(yuǎn)、太超前，有此說法“包頭三大怪，城市分為三大塊，火車站在荒郊野外，文化宮在郊外”，等等。經(jīng)過多年的發(fā)展，通過城市發(fā)展的實(shí)踐，人們越來越認(rèn)識(shí)到當(dāng)年規(guī)劃的科學(xué)性與高瞻遠(yuǎn)矚。

（二）城市規(guī)劃的制定與修編必須要科學(xué)民主決策

陳云同志在負(fù)責(zé)中國“一五”計(jì)劃的方案時(shí)，充分發(fā)揮“交換、比較、反復(fù)”民主科學(xué)的決策方法，經(jīng)多城址多方案比選，多次討論，充分吸收蘇聯(lián)專家及各方面意見。包頭市的規(guī)劃也是在此背景下展開的。實(shí)踐證明，當(dāng)年的規(guī)劃決策是科學(xué)的；同時(shí)，隨著時(shí)代發(fā)展，各種條件變化，包頭市也對最初的規(guī)劃進(jìn)行修編，每次修編都注重調(diào)查研究，采用民主決策的過程，保證了規(guī)劃修編的科學(xué)性。

（三）城市規(guī)劃的執(zhí)行必須要用體制建設(shè)來保證

包頭市城市規(guī)劃是我國惟一由中央審批的城市規(guī)劃。由于對城市規(guī)劃的重大調(diào)整，都需按原批程序重新批準(zhǔn)，因此中央審批的權(quán)威性，使該規(guī)劃具有了“法律”的效力，使歷屆地方政府官員不敢越雷池一步。采用中央審批的方式，表明老一輩革命家對包頭市城市建設(shè)的重視與遠(yuǎn)見卓識(shí)。在包頭市建設(shè)發(fā)展的50年里（除文革期外），包頭市形成了尊重規(guī)劃的執(zhí)政文化，并逐步完備了包頭市城市建設(shè)的法律體系，使城市規(guī)劃的執(zhí)行進(jìn)一步得到法律的保護(hù)。

包頭市城市規(guī)劃體現(xiàn)著當(dāng)年陳云同志等老一輩革命家對城市規(guī)劃長期堅(jiān)定執(zhí)行的意愿。我們要深切體會(huì)其中意味，并使之制度化。市場經(jīng)濟(jì)條件下，制度化最好的方法便是要通過法制與民主參與。要完備城市規(guī)劃與建設(shè)的法律體系；同時(shí)“陽光是最好的良藥”，要通過城市管理透明化的“陽光”政策來保證城市規(guī)劃的科學(xué)性與權(quán)威性。

五、發(fā)揮開發(fā)性金融作用，支持城鎮(zhèn)化建設(shè)

包頭城市建設(shè)的成功啟示我們要注重長期規(guī)劃與制度建設(shè)，這與開發(fā)性金融的思想與工作方法是一致的。

城鎮(zhèn)化建設(shè)有很大的外部性影響，必須由政府代表公眾利益主導(dǎo)發(fā)展。由于我國轉(zhuǎn)軌時(shí)期體制不完善，制度與信用的缺損，造成物質(zhì)瓶頸與制度瓶頸，地方政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化建設(shè)陷入融資困境，制約了城鎮(zhèn)化發(fā)展的步伐。

為打通城鎮(zhèn)化發(fā)展的融資與制度瓶頸，國家開發(fā)銀行發(fā)揮了先鋒作用。在“政府熱點(diǎn)、雪中送炭、規(guī)劃先行、信用建設(shè)、融資推動(dòng)”的方針指導(dǎo)下，通過組織增信的方法，發(fā)揮開發(fā)銀行的融資優(yōu)勢與政府組織協(xié)調(diào)優(yōu)勢，充分挖掘政府在整個(gè)信用體系中的作用。

（一）開行關(guān)注中國城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程

開行關(guān)注政府熱點(diǎn)。城鎮(zhèn)化是我國具有全局性意義的重大戰(zhàn)略方針和政策趨向，是政府工作關(guān)注的熱點(diǎn)問題，而且這一熱點(diǎn)問題的解決也是其他熱點(diǎn)問題的答案，例如三農(nóng)問題、縣域經(jīng)濟(jì)問題、城鄉(xiāng)差距問題等。

（二）開行將規(guī)劃先行作為融資的一個(gè)前提條件

針對目前我國規(guī)劃水平和市場建設(shè)比較落后，開行將規(guī)劃先行作為融資的一個(gè)前提條件。在融資前要求加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃和城市規(guī)劃，包括制訂制度、融資等方面的基本框架和設(shè)想。因此，規(guī)劃先行不是為支持單個(gè)項(xiàng)目，而是推動(dòng)整體效率的體現(xiàn)，推進(jìn)了社會(huì)持續(xù)發(fā)展的制度建設(shè)。規(guī)劃先行的工作方法也體現(xiàn)了老一輩革命家陳云同志務(wù)實(shí)與注重長期規(guī)劃發(fā)展的思想。

（三）開行通過制度建設(shè)推進(jìn)城鎮(zhèn)項(xiàng)目融資與建設(shè)

過去一說政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)，就是不良貸款產(chǎn)生的原因，好像政府是一個(gè)多余的環(huán)節(jié)。開行通過組織增信，把融資優(yōu)勢與政府組織協(xié)調(diào)優(yōu)勢相結(jié)合，共同推進(jìn)信用建設(shè)和制度建設(shè)，充分挖掘政府在整個(gè)信用體系中的作用，克服中國城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中的融資瓶頸。

開發(fā)銀行通過多種方式對地方政府進(jìn)行組織增信，如幫助政府推進(jìn)城市規(guī)劃，幫助地方政府搭建城鎮(zhèn)建設(shè)的市場化融資平臺(tái)，完善城鎮(zhèn)建設(shè)主體的治理結(jié)構(gòu)建設(shè)與法人建設(shè)，建立信用擔(dān)保體系，引入外部會(huì)計(jì)和評級(jí)公司、公開透明運(yùn)作等。通過各方面的工作，在建設(shè)市場制度形成市場的情況下及完善相應(yīng)體制建設(shè)的情況下，開行通過提供不同的融資組合（例如，技援貸款解決城市規(guī)劃問題，軟貸款解決建設(shè)項(xiàng)目資本金短缺問題及現(xiàn)金流先低后高的問題，項(xiàng)目打捆解決不同項(xiàng)目現(xiàn)金流不平衡問題等），使城鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目具有穩(wěn)定的現(xiàn)金流，為項(xiàng)目建立長效的償債機(jī)制，解決城建項(xiàng)目融資及市場形成的問題，推進(jìn)中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的進(jìn)程。在開發(fā)性金融制度建設(shè)與融資推動(dòng)的過程，各地區(qū)的信用建設(shè)與制度建設(shè)都得到提高。

目前，國家開發(fā)銀行在投入大量的資金支持城鎮(zhèn)化建設(shè)。經(jīng)過幾年的努力，國家開發(fā)銀行內(nèi)蒙古分行在內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)化建設(shè)方面投入的資金已超過50億元，基本覆蓋了內(nèi)蒙古所有的地區(qū)，使內(nèi)蒙古的城鎮(zhèn)面貌隨之更新，目前內(nèi)蒙古的城鎮(zhèn)化率已高出全國平均水平7個(gè)百分點(diǎn)。

（四）開發(fā)性金融在城鎮(zhèn)化建設(shè)中仍有廣闊的發(fā)展空間

國家開發(fā)銀行通過開發(fā)性金融推進(jìn)制度建設(shè)，為打通城鎮(zhèn)化項(xiàng)目融資瓶頸作出了自己的努力。但我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展進(jìn)程仍然面臨許多系統(tǒng)性的問題，例如：我國人口基數(shù)大，城鎮(zhèn)人口增加難；第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展慢，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化難；資源限制多，城鎮(zhèn)加速發(fā)展難；城鎮(zhèn)人口二元結(jié)構(gòu)顯著，非戶籍人口生活質(zhì)量提高難；農(nóng)民收入增長慢，城鄉(xiāng)一體化推進(jìn)難，等等。這些問題互相纏繞，必須依靠系統(tǒng)性的改革推動(dòng)。開發(fā)性金融在這些領(lǐng)域有著廣闊的發(fā)展空間。例如，國家開發(fā)銀行正在以“規(guī)劃先行”為指導(dǎo)，積極探索支持縣域經(jīng)濟(jì)的各種途徑。系統(tǒng)改革的推動(dòng)，開發(fā)性金融的發(fā)展，仍需我們繼續(xù)深入領(lǐng)會(huì)陳云同志“務(wù)實(shí)、長期規(guī)劃、注重調(diào)查研究”的科學(xué)精神與“交換、比較、反復(fù)”的工作方法，推進(jìn)制度建設(shè)與體制創(chuàng)新。