農(nóng)村“銀發(fā)浪潮”的對策思考

趙成章　王琳娜　張洪瑾

摘要：我國已進(jìn)入老齡化社會，“銀發(fā)浪潮”的提前到來，格外引人關(guān)注。尤其是農(nóng)村的養(yǎng)老問題是我國今后幾十年長期面臨的重要問題，解決好這一問題，是構(gòu)建和諧社會的重要方面。

關(guān)鍵詞：人口老齡化；養(yǎng)老問題；決策選擇

中圖分類號：C913.6文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1004—1605(2005)08／09—0100—03

所謂“銀發(fā)浪潮”，不是指因人的壽命延長，使社會上老人自然增多的現(xiàn)象，而是指社會在育幼養(yǎng)老過程中，因為政策調(diào)控，導(dǎo)致暫時性老壯少幼比例失調(diào)，某一個時期出現(xiàn)老人比例超常的狀況。2000年第五次人口普查數(shù)據(jù)表明，我國60歲及以上老年人口已達(dá)到1．3億人，65歲及以上老年人超過8827萬人。并且，老年人口的比例在今后幾十年里仍將逐步上升。我國將是世界上繼日本之后的又一個人口老齡化速度極快的國家。找出如何應(yīng)對一個發(fā)展水平較低的老齡社會的辦法是我國在本世紀(jì)面臨的最大挑戰(zhàn)。

目前，我國農(nóng)村養(yǎng)老問題主要表現(xiàn)在以下幾方面：

一、傳統(tǒng)養(yǎng)老保障模式的保障功能逐漸弱化

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革的深入，傳統(tǒng)的以血緣關(guān)系為紐帶的家庭養(yǎng)老保障模式的保障功能正在逐漸弱化。由于傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老保障模式具有很強(qiáng)的家庭性和排他性，因而缺乏作為社會保障制度所應(yīng)有的互助互濟(jì)功能，其養(yǎng)老保障機(jī)制的有效性建立在道德約束的基礎(chǔ)之上，還缺乏制度約束機(jī)制。

導(dǎo)致養(yǎng)老保障功能貧弱的另一原因，是農(nóng)民還處在社會保障制度的大傘之外。農(nóng)民擁有政府給予的土地，土地的保障是最根本的保障，因此，這就成為一些人經(jīng)常用以解釋為何不將農(nóng)民置于統(tǒng)一的社會保障制度之下的理由。事實上，土地的保障功能也在日益弱化。一方面，隨著90年代后期以來農(nóng)產(chǎn)品價格指數(shù)持續(xù)下降的趨勢，農(nóng)民來自于土地的經(jīng)營性收入大幅下降，特別是遇到自然災(zāi)害頻發(fā)年度，收入少。另一方面，在農(nóng)村人口的絕對數(shù)量不斷增加和人均占有耕地數(shù)量不斷減少的情況下，希望通過土地集約化經(jīng)營以提高土地收益并以此強(qiáng)化土地的保障功能是不現(xiàn)實的。

二、現(xiàn)行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度存在缺陷

民政部于1991年開始試行《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》，從形式上說，比之傳統(tǒng)家庭保障和土地保障基礎(chǔ)上的養(yǎng)老模式，畢竟是一種政府主導(dǎo)下的社會養(yǎng)老保障制度安排，但從其內(nèi)容來看，仍然存在著顯而易見的制度缺陷。

首先，作為社會養(yǎng)老保險制度，其籌資模式缺乏社會性。基本方案中明文規(guī)定：堅持以個人交納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持。也就是說，現(xiàn)行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案其資金籌集模式的主體是個人和家庭，而不是國家、集體和社會。在當(dāng)前“三農(nóng)”問題比較突出的情況下，對廣大貧困農(nóng)民來說，今天尚且不保，何談將來?因而缺乏可操作性。

其次，從現(xiàn)行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的客觀效果分析，在完全個人賬戶和完全積累型的養(yǎng)老保障模式下，參加養(yǎng)老保險的大多是那些收入較高的農(nóng)民，這些人即使不參加養(yǎng)老保險，今后的養(yǎng)老問題也比較容易解決，而那些最需要社會養(yǎng)老保障的低收入的貧困農(nóng)民由于交不起費而排除在外，形成“保富不保貧”現(xiàn)象，造成新的社會不公。

再次，現(xiàn)行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度缺乏強(qiáng)制性。強(qiáng)制性是社會保障的固有屬性，綜觀世界各國社會保障的歷史，社會保障制度產(chǎn)生的最初動因就是通過解決喪失了基本生活來源的貧困人口的生存問題，以避免社會的動蕩不安，也就是說，社會保障制度的建立有著社會安全方面的考慮，而不僅僅是一種福利措施。從這個意義上說，只要社會上存在著需要保障的人群，政府和社會在社會保障方面的責(zé)任就難以回避。這是社會保障制度對政府和社會的強(qiáng)制。而對于社會成員來說，只要其符合法律統(tǒng)一規(guī)定的條件，不論其地位、職業(yè)、貧富狀況如何，均應(yīng)被強(qiáng)制性地納入社會保障的范圍。而我國目前實行的自愿基礎(chǔ)上的以個人交納為主的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案，顯然與此有著極大的差距。

三、構(gòu)建農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度面臨諸多問題

在市場經(jīng)濟(jì)體制下，社會保障已經(jīng)成為公民的一項基本的權(quán)利。構(gòu)建一個完善的農(nóng)村社會養(yǎng)老保障體系，以應(yīng)對人口老齡化的挑戰(zhàn)和體現(xiàn)公平，已日益成為關(guān)注農(nóng)村問題的人們的共識。但是，就現(xiàn)階段我國所面臨的實際情況來看，實現(xiàn)這一目標(biāo)的難度仍然不可低估。

1．政府財力的約束

我國是一個農(nóng)村人口占絕大多數(shù)的發(fā)展中國家，要在目前情況下建立一個覆蓋全社會的統(tǒng)一的社會養(yǎng)老保障體系，就政府的現(xiàn)有財力而言顯然是不現(xiàn)實的。我國的社會保障制度之所以采取城鄉(xiāng)有別的制度安排，在一定程度上就是迫于這種無奈。

2．城市化進(jìn)程與社會保障制度缺失的矛盾

農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革，使得長期以來被禁錮于有限的土地上的農(nóng)村剩余勞動力如洶涌的洪流涌向現(xiàn)代部門。這些進(jìn)入城市的農(nóng)村剩余勞動力，也遭遇城市居民可能遭遇的包括養(yǎng)老問題在內(nèi)的各種生活風(fēng)險，但目前國家和社會尚沒有提供相應(yīng)的制度安排為其化解這些風(fēng)險。

3．經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡

區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性使得建立一個統(tǒng)一的農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度的難度大大增加。我國農(nóng)村不僅存在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡狀態(tài)，而且這種發(fā)展不平衡的狀態(tài)存在進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢。面對這樣的情況，制度設(shè)計上的最大困難在于難以確定一個統(tǒng)一的保障給付標(biāo)準(zhǔn)。而且，不同地區(qū)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)達(dá)程度和地方政府的財力狀況方面都有較大的差異，無疑將會影響到社會養(yǎng)老保險資金的籌措。

4．農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的削弱

在農(nóng)村改革以前，農(nóng)民除依靠家庭養(yǎng)老以外，還可以通過集體經(jīng)濟(jì)制度而獲得一定的集體保障。聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后，許多地方原來以社隊為基礎(chǔ)的集體經(jīng)濟(jì)實際上已經(jīng)瓦解，農(nóng)村集體財產(chǎn)以各種形式流失，集體資源被嚴(yán)重破壞，有些地方或者集體經(jīng)濟(jì)由于財務(wù)管理上的混亂，集體資產(chǎn)的積累職能日漸消失，或者在發(fā)展農(nóng)村社會公益性事業(yè)中不切實際，要求過高，導(dǎo)致原有的集體積累被消耗殆盡。在這種情況下，原有的集體保障已經(jīng)不復(fù)存在。

根據(jù)以上分析，我們認(rèn)為，在當(dāng)今情況下，完善農(nóng)村養(yǎng)老保障制度須從以下幾方面人手：

1．以建立完善的農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度為目標(biāo)

在現(xiàn)代社會中社會保障制度是實現(xiàn)公民的生存權(quán)利以及其他人權(quán)的保證，是全體社會成員共同享受社會發(fā)展成果的重要途徑，也是維護(hù)社會穩(wěn)定和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支柱。因此，在我國建立完善的、包括城市和農(nóng)村在內(nèi)的覆蓋全體社會成員的社會保障制度，不僅是為體現(xiàn)每一公民的生存權(quán)和其他人權(quán)，也是為實現(xiàn)我國國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展和社會穩(wěn)定所必需。因此，應(yīng)該以建立覆蓋城鄉(xiāng)所有人口的養(yǎng)老保障制度為目標(biāo)。

2．根據(jù)條件建立差別式的農(nóng)村社會養(yǎng)老保障

制度

我國農(nóng)村不同地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平極不平衡，而且這種不平衡將會在相當(dāng)長的時期內(nèi)繼續(xù)存在。這使得建立覆蓋城鄉(xiāng)所有人口的養(yǎng)老保障制度在近期內(nèi)尚缺乏現(xiàn)實基礎(chǔ)，但這并不意味著在部分經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)也不具備這種可能。因此，應(yīng)該著眼于構(gòu)建與各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的、有差別的農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度。在難以確定統(tǒng)一的繳費標(biāo)準(zhǔn)的情況下，可以根據(jù)各地區(qū)的具體情況設(shè)計不同的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村改革20多年來，部分地區(qū)農(nóng)民的收入有了相當(dāng)程度的提高，許多農(nóng)民已經(jīng)具備了為其養(yǎng)老保障籌集資金的能力。如果政府除了在政策上的扶持以外，適當(dāng)?shù)卦黾訉τ谵r(nóng)村社會養(yǎng)老保障的投入，在部分地區(qū)建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度是完全可能的。

3．在城鄉(xiāng)之間構(gòu)建制度銜接的通道

我國正在實施的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，旨在提高城鎮(zhèn)化水平，轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞力。目前情況下，實現(xiàn)這種轉(zhuǎn)移的主要途徑是進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)或其他非農(nóng)就業(yè)以及進(jìn)入城市打工。但是，通過這些方式實現(xiàn)的農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，雖然事實上已由農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)勞動力，但卻無法達(dá)到與城鎮(zhèn)居民同樣的經(jīng)濟(jì)和社會地位。尤其是不能得到城鎮(zhèn)社會保障體系的覆蓋。這種狀況極大地阻礙了城市化的進(jìn)程。應(yīng)該嘗試在城鄉(xiāng)社會保障制度之間設(shè)計互相銜接的通道，允許非農(nóng)化人口進(jìn)入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障體系。比如對那些已經(jīng)在城鎮(zhèn)有了比較固定工作或已經(jīng)進(jìn)入城鎮(zhèn)落戶的非農(nóng)化人口，吸收其參加城鎮(zhèn)的養(yǎng)老保險。此舉不僅能夠為這部分人化解養(yǎng)老風(fēng)險，也有助于加速我國的城市化進(jìn)程。

4．在自我保障的基礎(chǔ)上逐步增加社會統(tǒng)籌的比例

自我保障是指社會保險中由個人繳費所形成的保障能力，在完全實行自我保障的制度下，保障能力的大小將完全取決于勞動者繳納社會保障費用水平的高低。以社會保障制度所要達(dá)到的目標(biāo)來說，本來就是為彌補個人自我保障能力缺失而提供的互助和互濟(jì)。因此，必須改變目前的農(nóng)村養(yǎng)老保險基本方案過于強(qiáng)調(diào)自我保障的狀況，應(yīng)該在制度設(shè)計上考慮逐步增加社會統(tǒng)籌的比例。

5．根據(jù)條件逐步向強(qiáng)制性的養(yǎng)老保障制度過渡

目前實施的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是以自愿為原則的，參加養(yǎng)老保障者所獲得的保障制度與其本人所交納的社會保險費用直接相關(guān)，因此這種保障更多地帶有個人儲蓄的性質(zhì)，個人儲蓄自然以自愿為原則。但現(xiàn)代社會的養(yǎng)老保險作為政府推行的一項社會政策，強(qiáng)制性是其主要特征之一。從改革的方向和目標(biāo)模式看，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險也應(yīng)該從自愿階段走向強(qiáng)制階段。當(dāng)然，如果強(qiáng)調(diào)自我保障為主，強(qiáng)制性當(dāng)然是行不通的，而一旦農(nóng)村社會養(yǎng)老保障真正實現(xiàn)了現(xiàn)代化，那么強(qiáng)制性就是必須的了，而且可以相信其能夠為農(nóng)民所接受。

6．努力嘗試進(jìn)行相應(yīng)的“硬件”建設(shè)

在強(qiáng)化全社會養(yǎng)老思想并健全各項社會性保障措施的基礎(chǔ)上，應(yīng)著手開始建設(shè)各類養(yǎng)老設(shè)施，要先作試點，取得經(jīng)驗，逐步推廣。作為硬件措施，它可以視作全社會“夕陽工程”的物質(zhì)性保障。要城鄉(xiāng)有別，適當(dāng)分類，建立各式各樣的老人互助院、老年公寓、老人康復(fù)中心等，可以采取市場、半市場化進(jìn)行運作。根據(jù)需要和自愿相結(jié)合原則，讓空巢老人、健康老人、無自理能力老人……等，進(jìn)入各類的養(yǎng)老院、寓，各得其所。

(作者單位：中共鹽城市委黨校)

責(zé)任編輯：黃 杰