平衡計分卡與政府績效管理

彭華林　陳社育

國外政府部門績效評估具有代表性的方法有三種：“3E”評價法、標(biāo)桿管理法和平衡計分卡法。這三種評估方法的出現(xiàn)和使用有著不同的歷史背景、評估準(zhǔn)則，更有著深層次價值理念上的區(qū)別。本文試從平衡計分卡在企業(yè)績效管理以及在國外政府部門績效管理中成功運用的一些經(jīng)驗出發(fā)，在討論平衡計分卡引入政府部門運用的可行性基礎(chǔ)上，闡述建立基于平衡計分卡的政府績效管理過程中需要注意的幾個問題。

一

1990年，美國Norton研究所主持并完成了一項題為“衡量組織的未來績效”的課題研究，美國哈佛大學(xué)的羅伯特·卡·S普蘭教授和美國復(fù)興方案公司總裁戴維·諾·P頓參與其中，并提出一套財務(wù)與非財務(wù)相結(jié)合的指標(biāo)體系用于評價企業(yè)的經(jīng)營業(yè)績。此后，卡普蘭和諾頓又發(fā)表了《平衡計分卡：提高績效衡量的方法》、《平衡計分卡的應(yīng)用》和《將平衡計分卡應(yīng)用于戰(zhàn)略管理系統(tǒng)》等論文，將平衡計分卡的理論得以系統(tǒng)化。

平衡計分卡從企業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略出發(fā)，提供了一種全新的評價體系。平衡計分卡包含6個基本要素：角度(四個)、戰(zhàn)略目標(biāo)、績效指標(biāo)、目標(biāo)值、行動方案、任務(wù)，其操作流程主要是通過自上而下的對組織戰(zhàn)略進(jìn)行分解，在此過程中通過持續(xù)的互動溝通以達(dá)到平衡管理、均衡發(fā)展。平衡計分卡從組織的使命和戰(zhàn)略出發(fā)，把組織戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化為可衡量的具體目標(biāo)，并從財務(wù)、客戶、內(nèi)部經(jīng)營過程、學(xué)習(xí)與成長四個層面來確定發(fā)展目標(biāo)，再將這些目標(biāo)轉(zhuǎn)化為具體的績效指標(biāo)，逐級落實到部門乃至個人的具體工作當(dāng)中。同時，個人以及部門的績效目標(biāo)的完成又對組織發(fā)展戰(zhàn)略的實現(xiàn)形成支撐作用。平衡計分卡所包含的財務(wù)、顧客、內(nèi)部運營過程、學(xué)習(xí)與成長四個層面之間有著內(nèi)在的邏輯聯(lián)系：組織及其成員的學(xué)習(xí)與成長能促進(jìn)企業(yè)內(nèi)部運營過程質(zhì)量的改善和優(yōu)化，而高效的內(nèi)部流程確保產(chǎn)品和服務(wù)的高質(zhì)量，這樣就能獲得顧客的最大程度的滿意，進(jìn)而實現(xiàn)組織的財務(wù)目標(biāo)，而這又為組織成員的學(xué)習(xí)與成長及內(nèi)部運營過程質(zhì)量的提高等方面提供資金上的保障，形成一個良性循環(huán)。

平衡計分卡被哈佛商學(xué)院評為近百年來最具影響力的管理學(xué)說，并在企業(yè)績效管理中取得了巨大的成功。在《財富》公布的世界前1000位公司中有高達(dá)40％的企業(yè)都實行了“平衡計分卡”系統(tǒng)，而據(jù)貝恩公司調(diào)查，50％以上的北美企業(yè)已采用了平衡計分卡作為企業(yè)績效管理的方法。這一切都足以說明平衡計分卡具有很強的活力，是一種有效的組織戰(zhàn)略管理、業(yè)績評估的管理工具。

二

政府的根本性質(zhì)是其公共性，其主要工作是為公民提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。政府與企業(yè)不同，它不以營利為最終目的，它更關(guān)注的是服務(wù)對象的滿意程度，因為這是政府存在的合法性基礎(chǔ)，這種滿意程度又是必須以高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)為基礎(chǔ)的。同時，政府部門服務(wù)對象的復(fù)雜性和多元性要求政府各項工作協(xié)調(diào)發(fā)展，滿足不同群體的需求，進(jìn)而建設(shè)和諧社會。而政府工作從其職能上來講，包括政治職能、經(jīng)濟(jì)職能、社會職能等方面，履行上述職能是其職責(zé)也是其工作目標(biāo)，這要求政府工作尤其是績效評估工作要把握全面性，不能僅僅依據(jù)某一方面成績下結(jié)論。

然而，當(dāng)前在對政府績效進(jìn)行評估上，存在“以GDP論英雄”、大搞形式主義的“政績工程”等錯誤觀念，從而導(dǎo)致“數(shù)字出官、官出數(shù)字”等一系列惡性循環(huán)，這些現(xiàn)象的出現(xiàn)是違背上述政府工作要求的，二者之間存在矛盾，從某種程度上說這種情況的出現(xiàn)是由于缺少一套科學(xué)、有效的績效評估體系所造成的，因為政府績效評估體系具有“方向標(biāo)”功能，能夠?qū)φぷ髌鸬揭龑?dǎo)作用。而部分地區(qū)正在開展或已經(jīng)開展得不錯的評估工作大多也僅是針對政府工作作風(fēng)等方面而進(jìn)行的，并沒有真正的衡量出政府績效。因此，建立科學(xué)、合理、有效的政府績效管理體系是十分必要和緊迫的。

進(jìn)行政府績效管理工作面臨著價值取向、工具選擇等許多問題，而價值取向決定了工具的選擇。黨的十六屆三中全會所提出的科學(xué)發(fā)展觀和正確政績觀要求政府績效評估的內(nèi)容和評估指標(biāo)必須將城鄉(xiāng)發(fā)展、區(qū)域發(fā)展、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、人與自然和諧、國內(nèi)發(fā)展和對外開放統(tǒng)籌，政府績效評估既要有經(jīng)濟(jì)、效率與效果方面的內(nèi)容，也要有公平方面的內(nèi)容；既要注重政府部門產(chǎn)出和結(jié)果方面的指標(biāo)，也要注重政府服務(wù)質(zhì)量和顧客滿意度方面的指標(biāo)。同時，按照科學(xué)的發(fā)展觀和正確的政績觀的要求，政府績效評估要實事求是、遵守客觀規(guī)律，既要積極進(jìn)取，也要量力而行。這里也點明了政府績效評估的一個價值取向：統(tǒng)籌，也就意味著尋求在平衡中的發(fā)展。

而平衡計分卡的突出特點是：將企業(yè)的遠(yuǎn)景、使命和發(fā)展戰(zhàn)略與企業(yè)的業(yè)績評價系統(tǒng)結(jié)合起來，它把企業(yè)的使命和戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w的目標(biāo)和測評指標(biāo)。其精髓是“追求在組織長期目標(biāo)和短期目標(biāo)、結(jié)果目標(biāo)和過程目標(biāo)、先行指標(biāo)和滯后指標(biāo)、組織績效和個人績效、外部關(guān)注和內(nèi)部訴求等重要管理變量之間的動態(tài)平衡，追求過去的經(jīng)營結(jié)果考核與將來業(yè)績評價之間的平衡，外部組織滿意程度和客戶滿意程度之間以及內(nèi)部的經(jīng)營過程、激勵機制、職員知識的學(xué)習(xí)和產(chǎn)品服務(wù)增長之間的平衡”。因此，平衡計分卡這種追求多元目標(biāo)之間平衡的思想與政府部門工作特點及要求上是存在價值一致性的。

應(yīng)該說，平衡計分卡在政府部門應(yīng)用的可行性是由其自身的特點與政府部門工作特點及其指導(dǎo)思想的一致性所決定的。平衡計分卡所追求的平衡，比如財務(wù)指標(biāo)與非財務(wù)指標(biāo)，短期目標(biāo)與長期發(fā)展等之間的平衡，也是政府部門工作的追求，只是在政府工作目標(biāo)中表現(xiàn)為行政效率以及促進(jìn)社會可持續(xù)發(fā)展的問題。政府的工作對象是社會，是公民，而社會發(fā)展的復(fù)雜性以及公民需求的多元性使得政府工作必須考慮到方方面面，追求在“平衡”之中的發(fā)展。此外，平衡計分卡為組織提供的是一種定量為主定性為輔、二者相結(jié)合的評估方法，具有很強的可操作性，而這正是傳統(tǒng)績效評估方法所不具備的。更重要的是，平衡計分卡的關(guān)鍵作用還在于將組織戰(zhàn)略進(jìn)行層層分解，落實到個人的具體行動當(dāng)中。

因此，我們可以說，構(gòu)建基于平衡計分卡的政府績效管理體系是可行的。

三

平衡計分卡提供的是一種思想和原理，我們需要借鑒的從根本上來說應(yīng)該是這種“平衡”的思想和原理，因此在具體操作方法上可以也應(yīng)該靈活運用和調(diào)整。在這里我們參考企業(yè)以及國外政府部門在平衡計分卡應(yīng)用上的一些經(jīng)驗，介紹平衡計分卡引入過程以及進(jìn)行政府績效管理過程中需要注意的一些問題。

首先，平衡計分卡并不是適用于所有的企業(yè)和組織之中的一個標(biāo)準(zhǔn)模式，因此，平衡計分卡引入政府部門績效管理工作還需要對其進(jìn)行必要的修正和調(diào)整。由于政府工作的非營利性，因此財務(wù)層面可以改為職能行使層面，強調(diào)政府工作的規(guī)范性與否，防止“缺位”與“越位”。企業(yè)以財務(wù)層面的目標(biāo)放在第一位，而政府必須是公民層面放在第一位和最上層，政

府一切工作做得好不好要以人民滿意不滿意為標(biāo)準(zhǔn)，政府提供的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品不僅要有數(shù)量還要有質(zhì)量，更要看其是否是根據(jù)人民群眾的需要來提供的。

其次，平衡計分卡的引入一定要結(jié)合本地區(qū)實際情況來進(jìn)行，在指標(biāo)體系設(shè)計等環(huán)節(jié)上不可盲目照抄照搬其他地區(qū)的模式。要通過詳細(xì)的調(diào)查，收集政府工作的各種相關(guān)信息資料，對政府工作的內(nèi)外部環(huán)境和條件以及現(xiàn)狀進(jìn)行全面而深入的分析，掌握本地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展的具體而充實的情況，明確本地區(qū)現(xiàn)有的發(fā)展水平、所處的發(fā)展階段以及所具備的發(fā)展條件。只有在此基礎(chǔ)上，才能進(jìn)一步設(shè)計出適合本地區(qū)發(fā)展的政府戰(zhàn)略規(guī)劃、戰(zhàn)略目標(biāo)以及績效評估指標(biāo)體系等。

第三，政府績效管理工作要形成“閉環(huán)”，實現(xiàn)動態(tài)管理。從戰(zhàn)略規(guī)劃開始，經(jīng)過績效計劃、績效輔導(dǎo)、績效評估、績效反饋，乃至結(jié)果上的公平應(yīng)用，最后至績效改進(jìn)以及戰(zhàn)略上的調(diào)整，各個環(huán)節(jié)都要給予足夠的重視。一般來說，政府部門績效管理工作很容易只重視評估環(huán)節(jié)，而對績效溝通、結(jié)果反饋和應(yīng)用以及績效改進(jìn)等環(huán)節(jié)的重要性缺少認(rèn)識，這必將會影響到績效管理工作的效果。因此必須樹立上述“閉環(huán)”的思想，把握好績效管理的各個環(huán)節(jié)。各部門要定期向主管上級或分管領(lǐng)導(dǎo)通知匯報績效管理工作進(jìn)展情況，要加強與全體工作人員的溝通，盡可能地聽取他們的意見，并進(jìn)行總結(jié)分析，對指標(biāo)體系作出相應(yīng)調(diào)整，必要時候也可在充分論證的基礎(chǔ)上對戰(zhàn)略目標(biāo)進(jìn)行必要的修正。由于社會是處在不斷發(fā)展變化之中的，人民的需求也是多種多樣的以及政府自身發(fā)展情況的變化，這些原因決定了政府績效管理工作必須處在一個動態(tài)管理之中，根據(jù)變化和需要及時地進(jìn)行調(diào)整。因此，政府及其職能部門借鑒平衡計分卡原理實行的績效管理必須根據(jù)政府自身發(fā)展情況、服務(wù)對象的發(fā)展情況以及整個工作環(huán)境的變化而作出相應(yīng)的及時的調(diào)整。

第四，將績效管理制度與激勵制度相結(jié)合。不與激勵制度相結(jié)合的績效管理制度是無法得到貫徹實施的。我們知道，政府戰(zhàn)略目標(biāo)經(jīng)部門進(jìn)一步落實到個人，與公務(wù)員的日常工作相結(jié)合。戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)必須落實到具體的行動主體身上，平衡計分卡設(shè)計的初衷就是為了讓組織的每一位成員的日常行動及目標(biāo)都與組織的使命和戰(zhàn)略相掛鉤，對組織使命的完成和戰(zhàn)略的實現(xiàn)起到支撐作用。因此，如果沒有個人具體工作行動上的支撐作用，組織戰(zhàn)略目標(biāo)無法實現(xiàn)，績效管理工作更是無從談起。而合理、必要的激勵制度有助于促使個人以更大的工作熱情去工作，實現(xiàn)較高的工作績效。

而對個人的激勵作用主要體現(xiàn)在結(jié)果應(yīng)用方面，從工資角度，應(yīng)該把績效工資作為全部工資的一部分，同時進(jìn)一步把個人績效工資與部門績效情況相掛鉤，加強個人工作行為對部門績效的支撐作用。至于在晉升方面的激勵作用，一般認(rèn)為，一個人在現(xiàn)有的崗位上取得優(yōu)異的成績，并不代表他也可以在更高的職位上取得成功，因此不能單獨作為晉升的依據(jù)，還應(yīng)與素質(zhì)測評等方面結(jié)合起來運用，從多方面來考慮。此外，針對個人實現(xiàn)績效過程中出現(xiàn)的問題，開展有針對性的培訓(xùn)，促進(jìn)個人能力、素質(zhì)的全面提高，也有助于績效管理工作的順利開展，促進(jìn)其工作績效的提升。

我國政府績效管理工作才剛剛開始起步，作為一項系統(tǒng)性的工程，需要做的工作還很多。不僅要在觀念上轉(zhuǎn)變看法，學(xué)習(xí)新的績效管理理念，在技術(shù)層面更要主動積極地學(xué)習(xí)新的管理方法和技術(shù)。在科學(xué)發(fā)展觀和正確政績觀指導(dǎo)下，將基于平衡計分卡的績效管理與戰(zhàn)略管理、標(biāo)準(zhǔn)化管理等結(jié)合起來，使績效管理制度規(guī)范化、制度化，并以構(gòu)建戰(zhàn)略導(dǎo)向的績效管理體系為契機，促進(jìn)政府執(zhí)政能力的提高，為構(gòu)建和諧社會起到推動作用。

(作者單位：南京師范大學(xué)公共管理學(xué)院)

責(zé)任編輯：錢國華