反壟斷難題，亟待破解

葉　苾

中國反壟斷，最大的障礙在于政府。這也是中國《反壟斷法》至今不能出臺的主要原因。不過，一旦出臺，它將不僅僅是反壟斷的利器，同時成為推動中國政治體制改革的催化劑。

隨著跨國公司在中國的影響力越來越大，其負面作用也開始逐漸顯現(xiàn)。而行政性壟斷行業(yè)的某些行為對市場經(jīng)濟的影響也日益嚴重，不少專家認為，中國應(yīng)當(dāng)盡快建立反壟斷的法律體系和執(zhí)行機構(gòu)。

日前，中國的反壟斷邁出了艱難的第一步，繼國家工商總局對中國企業(yè)壟斷調(diào)查報告出臺之后，商務(wù)部成立了反壟斷調(diào)查辦公室。該辦公室一位高級官員透露，這個新的機構(gòu)將會在《反壟斷法》出臺前夕，拿郵政、鐵路運輸、電信、保險等自然壟斷行業(yè)“開刀”。

而《反壟斷法》草案目前仍在國務(wù)院法制辦審議，商務(wù)部條法司副司長郭京毅透露，最晚將于明年3月十屆人大第三次會議期間出臺。而條法司司長尚明先前表示，國務(wù)院已經(jīng)把該法列入2004年立法規(guī)劃。

不過，歷時整整10年的《反壟斷法》依然面臨較大的立法分歧和執(zhí)行困難，業(yè)內(nèi)人士估計，此次也未必能及時出臺。另外，反壟斷調(diào)查辦公室雖然開展反壟斷立法及其相關(guān)工作，但是作為非常設(shè)機構(gòu)，它能否擔(dān)當(dāng)起反壟斷重任受到質(zhì)疑。比如，拿郵政、鐵路運輸、電信、保險等自然壟斷行業(yè)開刀，一個局級單位是否有足夠的權(quán)力制約部級單位？不過郭京毅也表示，如果《反壟斷法》最后決定反壟斷是由商務(wù)部承擔(dān)，這個辦公室會成為主要的承擔(dān)機構(gòu)。

爭議不斷，難獲共識

中國社科院法學(xué)所經(jīng)濟法室主任王曉曄認為，中國反壟斷，最大的障礙在于政府。這也是中國《反壟斷法》至今不能出臺的主要原因。

早在1980年10月，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于開展和保護社會主義競爭的暫行規(guī)定》中便首次提出了反壟斷，特別是反對行政壟斷的任務(wù)。1994年5月，“《反壟斷法》起草小組”成立，《反壟斷法》曾先后列入第八屆、第九屆全國人大常委會的立法規(guī)劃，但由于爭議太大，迄今沒有出臺。

王曉曄指出，有些人包括很多政府官員都認為，反壟斷是市場經(jīng)濟充分發(fā)育后的任務(wù)，而中國當(dāng)前經(jīng)濟力量過度集中的問題基本不存在，中國企業(yè)的規(guī)模還普遍偏小，與世界級大企業(yè)相比就更小，因此中國當(dāng)前應(yīng)當(dāng)鼓勵企業(yè)集中，組建大企業(yè)集團，而不是要反壟斷。

另外，部門利益也成為反壟斷的障礙。一些在過去被視為自然壟斷的行業(yè)如電信、電力、郵政、鐵路等部門出于自身的既得利益，它們對反壟斷立法自然不會有很大興趣。因此，這些行業(yè)即便不是公開反對這個立法，它們也會以本行業(yè)的特殊情況為由要求從《反壟斷法》中得到豁免。

參與了1993年《反不正當(dāng)競爭法》的起草律師關(guān)安平也認為，中國目前出臺《反壟斷法》的時機不是太好。因為中國每個行政部門都有下屬的大型行業(yè)公司，沒人能夠觸動這種壟斷。

北京大學(xué)經(jīng)濟法研究所所長、博士生導(dǎo)師盛杰民認為，商務(wù)部與工商總局的關(guān)系、利益的協(xié)調(diào)也是造成《反壟斷法》十年難產(chǎn)的原因之一。由誰來執(zhí)行反壟斷的任務(wù)，成為《反壟斷法》制定過程中的一股暗流。日前成立的商務(wù)部反壟斷辦公室擁有未來反壟斷的名分，而工商總局則擁有過去十年的反壟斷經(jīng)驗。未來的反壟斷工作究竟由誰來承擔(dān)，尚未有定論。

在此前的征求意見中，工商總局曾表示，商務(wù)部并沒有一支專業(yè)執(zhí)法隊伍執(zhí)行《反壟斷法》，對全國范圍內(nèi)的反壟斷工作必然力不從心。而作為行政執(zhí)法單位的國家工商總局則具有先天優(yōu)勢。

專家認為，最理想的方式就是反壟斷部門直接隸屬于國務(wù)院，并獨立于商務(wù)部和國家工商總局，否則難以限制其他部的限制性競爭行為。

行政壟斷難制約

在內(nèi)地目前所有的壟斷行為中，行政性壟斷無疑占據(jù)首當(dāng)其沖的位置。行政壟斷主要表現(xiàn)為地方保護主義和行業(yè)壟斷。

行業(yè)壟斷表現(xiàn)為一些集行政管理和生產(chǎn)經(jīng)營于一體的行政性公司、承擔(dān)著管理行業(yè)任務(wù)的大企業(yè)集團以及一些掛部委享受優(yōu)惠待遇的企業(yè)。這些企業(yè)憑借政府給予的特權(quán)，有著一般企業(yè)不可能具有的競爭優(yōu)勢，在某些產(chǎn)品的生產(chǎn)、銷售或者原材料的采購上處于人為的壟斷地位，從而不公平地限制了競爭。有人稱之為“權(quán)力經(jīng)商”。

地方保護主要表現(xiàn)為地方政府禁止外地商品進入本地市場，或者阻止本地原材料銷往外地。例如，有些地方政府為了阻止外地的產(chǎn)品進入本地市場，專門發(fā)布地方文件，禁止本地的單位和個人行銷外地產(chǎn)品，甚至對行銷外地產(chǎn)品的經(jīng)營者隨意沒收或者罰款。

在王曉曄看來，中國的《反壟斷法》應(yīng)當(dāng)最主要解決的就是行政壟斷。在2002年國家相關(guān)部門出臺《中華人民共和國反壟斷法征求意見稿》時，當(dāng)時的國家經(jīng)貿(mào)委（現(xiàn)商務(wù)部）經(jīng)濟法規(guī)司副司長陳麗潔博士在介紹立法情況時就透露，如何界定壟斷將是中國反壟斷立法要解決的首要問題。

她表示，綜觀各國現(xiàn)行《反壟斷法》，壟斷概念都是各國根據(jù)自己的國情和特點界定的，中國是以反行政壟斷為特色。行政壟斷正是中國主要的壟斷形式，因此，中國的反壟斷立法首先應(yīng)將國家機關(guān)濫用權(quán)力對市場實施的壟斷行為包含在調(diào)整范圍內(nèi)。據(jù)透露，在《反壟斷法》的送審稿里已設(shè)專章對行政性壟斷進行了規(guī)制。

中國政法大學(xué)經(jīng)濟法研究中心研究員魯夫卻認為，行政性壟斷是體制轉(zhuǎn)軌時期的產(chǎn)物，是經(jīng)濟體制改革所要解決的問題，顯然不是一部《反壟斷法》所能解決得了的。

有專家認為，寄希望于未來的反壟斷機構(gòu)，將反壟斷的矛頭對準(zhǔn)政府設(shè)立的壟斷，未免有點邏輯悖論的味道。“政府設(shè)立的反壟斷機構(gòu)，怎么會反對政府設(shè)立的壟斷呢？一個人能提著自己的頭發(fā)離開地面嗎？”

專家指出，《反壟斷法》最令人擔(dān)憂之處在于，如果只是一個法律文本，在執(zhí)行中得過且過，沒有人較真，那還不值得太過憂慮。但現(xiàn)在有了一個執(zhí)行機構(gòu)，問題就大了。有了機構(gòu)就得有官員，而官員是要找事做的。畢竟，反壟斷機構(gòu)要有壟斷可反，它才有存在的理由，也才有種種不言而喻的好處。而且，能夠找到的“壟斷行為”越多，就越能顯示該機構(gòu)的重要，從而順理成章的擴大機構(gòu)，增加人手，走向臃腫。

王曉曄也認為，行政壟斷不是一部《反壟斷法》能夠奏效的，但是，《反壟斷法》對政府濫用行政權(quán)力的行為作出明確的禁止性規(guī)定，這不僅有利于政府官員明辨是與非、合法與非法的界限，而且也有利于提高他們的反壟斷意識，自覺抵制這樣的違法行為。從這個意義上說，《反壟斷法》不僅是深化經(jīng)濟體制改革的手段，而且也是推動中國政治體制改革的催化劑。