修改后的民族區(qū)域自治法的幾個重大突破

馬玉祥

六屆全國人大二次會議通過的《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》(以下簡稱《民族區(qū)域自治法》),至今已經(jīng)過了20年的歷史。這部法律的頒布與實施標志著我國社會主義民主與法制建設進入了一個新的歷史階段,是我國民族法制建設史上的一個重要里程碑。九屆全國人大常委會第二十次會議于2001年2月28日審議通過了《關于修改〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉的決定》。這次修改是堅持和完善民族區(qū)域自治制度的重大舉措，是在新世紀初我國社會主義民主和法制建設的一項新成果，是我國政治生活中的一件大事。

九屆全國人大常委會關于修改自治法的《決定》共有39項。從總體看，這次修改體現(xiàn)在以下幾個方面的重大突破：

（一）明確規(guī)定民族區(qū)域自治是國家的一項基本政治制度

自治法序言開宗明義將民族區(qū)域自治表述為"是中國共產(chǎn)黨運用馬克思列寧主義解決我國民族問題的基本政策，是國家的一項基本政治制度"。"今后，繼續(xù)堅持和完善民族區(qū)域自治制度，使這一制度在國家的社會主義現(xiàn)代化建設進程中發(fā)揮更大的作用"。這就標志著中國共產(chǎn)黨解決民族問題的基本政策，通過立法程序被確定為國家的一項基本政治制度，是符合我國人民民主專政的國家制度和人民代表大會制度的一種制度形態(tài)，與人民代表大會制度、政治協(xié)商制度共同構成了我國的基本政治制度。把中國共產(chǎn)黨解決民族問題的基本原則提升為國家的一項基本政治制度，具有十分重要的意義。

（二）這次修改貫穿了十五大精神和憲法的基本原則

在序言部分增加了關于鄧小平理論、堅持改革開放、建設有中國特色的社會主義道路、發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟、加強社會主義民主與法制建設、加強社會主義精神文明建設等方面的內(nèi)容。自治法的修改堅持立法從實際出發(fā)和體現(xiàn)人民意志的原則，根據(jù) "三個代表"的重要思想，從民族地區(qū)的實際出發(fā)，堅持"發(fā)展是硬道理"的原則，從財政轉移支付、外貿(mào)優(yōu)惠、金融扶持、基礎設施建設和生態(tài)平衡、環(huán)境保護補償?shù)确矫妫髁吮容^具體的規(guī)定，增加了可操作性，符合我國改革、開放和民族地區(qū)發(fā)展的需求，有利于促進民族地區(qū)經(jīng)濟、文化發(fā)展和社會全面進步，有利于民族團結和各民族的共同繁榮。

(三) 民族區(qū)域自治法在總則部分確定了關于"各少數(shù)民族聚居的地方實行民族區(qū)域自治"的原則和"各民族自治地方都是中華人民共和國不可分離的部分"，即實行區(qū)域自治必須維護國家統(tǒng)一。區(qū)域自治是在國家統(tǒng)一領導下,實行的民族區(qū)域自治

自治法第十四條第二款規(guī)定"民族自治地方一經(jīng)建立,未經(jīng)法定程序,不得撤消或合并;民族自治地方的區(qū)域界限一經(jīng)確定,未經(jīng)法定程序,不得變動;確實需要撤消、合并或變動的,由上級國家機關的有關部門和民族自治地方的自治機關充分協(xié)商擬定,按照法定程序,報請批準。"

(四)民族區(qū)域自治法賦予民族自治機關行使憲法第三章第五節(jié)規(guī)定的地方國家機關的職權,同時,依照憲法和民族自治法以及其他法律規(guī)定的權限行使自治權,根據(jù)本地方的實際情況貫徹執(zhí)行國家的法律政策。

這表明民族自治地方的自治機關即自治地方的人大及其常委會、自治地方的政府不僅行使作為地方國家機關的人大及其常委會和政府的立法權、行政權，同時,還依照憲法第一百一十六條和立法法第六十六條、以及民族區(qū)域自治法第十九條關于民族自治地方的人民代表大會有權依照當?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例的規(guī)定,行使民族立法權。民族立法是憲法法律賦予民族自治地方的一項自治權，同時也是地方立法無法比擬的一項權利。據(jù)此,民族自治地方既有其他地方國家機關依法行使的地方立法權,同時又擁有民族立法權。

(五)民族區(qū)域自治法確定了上級國家機關保障民族自治地方行使自治權,以及民族自治地方的自治機關在不違背憲法和法律的原則下,有權采取特殊政策和靈活措施,加速民族自治地方經(jīng)濟、文化和建設事業(yè)的發(fā)展的有關原則。

民族區(qū)域自治法還確定了民族自治地方的自治機關根據(jù)當?shù)氐奶攸c和需要,促進和發(fā)展當?shù)亟?jīng)濟、文化事業(yè)的同時,應當把國家的整體利益放在第一位。以及維護和發(fā)展各民族的平等、團結、互助的社會主義民族關系,禁止對任何民族的歧視和壓迫,禁止破壞民族團結和制造民族分裂的行為。民族區(qū)域自治法把保障本地方各民族使用和發(fā)展自己的語言文字的自由,保持或改革自己風俗習慣和宗教信仰的自由，作為民族自治地方的自治機關的一項法定義務和法律責任.

(六) 民族區(qū)域自治法確定了自治機關的各項自治權。

1、民族自治地方的人民代表大會有權依照當?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟和文化的特點,制定自治條例和單行條例的立法權。自治條例是自治地方的人民代表大會依照民族區(qū)域自治法制定的，符合本自治地方民族的政治、經(jīng)濟、文化特點,并保障民族自治地方少數(shù)民族管理地方性國家事務的規(guī)范性文件的總稱。它具有全局性、綜合性的特點。單行條例是民族自治地方的人民代表大會依照自治法制定的、涉及到自治地方的專項事務管理和調(diào)整特定關系的規(guī)范性文件。

2、立法法第六十六條第二款規(guī)定:自治條例和單行條例可以依照當?shù)孛褡宓奶攸c,對法律和行政法規(guī)的規(guī)定作出變通規(guī)定,但不得違背法律或行政法規(guī)的基本原則,不得對憲法和民族區(qū)域自治法的規(guī)定，以及其他有關法律行政法規(guī)專門就民族自治地方所做的規(guī)定，作出變通規(guī)定。通過自治條例和單行條例對法律法規(guī)的變通權，是民族自治地方人民代表大會的一項特有權利。體現(xiàn)了民族自治地方在立法權限上的特殊性。

3、自治機關有權對上級國家機關的決議、決定、命令和指示, 如有不適合民族自治地方實際情況的,可以報經(jīng)上級國家機關批準,變通執(zhí)行或停止執(zhí)行。這項規(guī)定有利于民族自治地方根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟、社會發(fā)展的實際和當?shù)孛褡宓奶攸c,促進民族自治地方的政治、經(jīng)濟、文化等各項事業(yè)的發(fā)展,同時是對民族自治地方采取的一項優(yōu)惠政策。

（七）關于少數(shù)民族干部配備

大力培養(yǎng)少數(shù)民族干部是實行民族區(qū)域自治和加快民族地區(qū)發(fā)展的關系，是堅持和完善民族區(qū)域自治制度的一項重要內(nèi)容。根據(jù)黨和國家的民族干部政策，涉及到民族干部的配備和選拔上，主要有兩個方面的重大修改:

自治法第17條規(guī)定："自治區(qū)主席、自治州州長、自治縣縣長由實行區(qū)域自治的民族的公民擔任。"

作為自治機關的人民政府的其他組成人員"應當合理配備實行區(qū)域自治的民族和其他少數(shù)民族的人員。"

自治法在對自治機關所屬工作部門干部的配備和工作人員的錄用以及企事業(yè)單位招收人員時，應當合理配備、錄用、招收少數(shù)民族人員。"

（八）自治法基礎上增設了關于"合理調(diào)整生產(chǎn)關系和經(jīng)濟結構，努力發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟。

自治法第26條規(guī)定："自治機關堅持公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度，鼓勵發(fā)展非公有制經(jīng)濟"，以及"在對外經(jīng)濟貿(mào)易活動中，享受國家的優(yōu)惠政策"和"自治機關保護、建設草原和森林，組織和鼓勵植樹、種草"等方面的規(guī)定，為民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)定了基本的模式和運行機制。它將為民族地區(qū)經(jīng)濟、社會發(fā)展提供法律的保障，注入生機與活力。

（九）關于財政體制和對民族自治地方的財政支持。

自治法第62條規(guī)定："隨著國民經(jīng)濟的發(fā)展和財政收入的增長，上級財政逐步加大對民族自治地方財政轉移支付力度。通過一般性財政轉移支付、專項財政轉移支付、民族優(yōu)惠政策財政轉移支付以及國家確定的其他方式，增加對民族自治地方的資金投入，用于加快民族自治地方經(jīng)濟發(fā)展和社會進步，逐步縮小與發(fā)達地區(qū)的差距。"

（十）關于投資、金融等方面的支持。

1、加大了投資力度。

自治法第56條規(guī)定："國家根據(jù)統(tǒng)一規(guī)劃和市場需求，優(yōu)先在民族自治地方合理安排資源開發(fā)項目和基礎設施建設項目。國家根據(jù)統(tǒng)一規(guī)劃和市場需求，優(yōu)先在民族自治地方合理安排資源開發(fā)項目和基礎設施項目。國家在重大基礎設施項目中適當增加投資比重和政策性銀行貸款比重。"國務院及其各部門自1999年以來實現(xiàn)"九五"計劃的全面完成和實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，已經(jīng)在財政、稅收、投資、融資、金融等方面采取了一系列具體措施，制定了一些相應的行政法規(guī)和規(guī)章，有力地支持了民族自治地方的經(jīng)濟建設和各項社會事業(yè)。

自治法規(guī)定"國家在民族自治地方安排基礎設施建設，需要民族自治地方配套資金的，根據(jù)不同情況給予減少或者免除配套資金的照顧。"

"國家?guī)椭褡遄灾蔚胤郊涌鞂嵱每萍奸_發(fā)和成果轉化，大力推廣實用技術和有條件發(fā)展的高新技術，積極引導科技人才向民族自治地方合理流動。國家向民族自治地方提供轉移建設項目的時候，根據(jù)當?shù)氐臈l件，提供先進、適用的設備和工藝"。

2、加大了金融方面的扶持

為加大對民族自治地方金融方面的支持力度，自治法第56條明確規(guī)定："國家根據(jù)民族自治地方的經(jīng)濟發(fā)展特點和需要，綜合運用貨幣市場和資本市場，加大對民族自治地方的金融扶持力度。金融機構對民族自治地方的固定資產(chǎn)投資項目和符合國家產(chǎn)業(yè)政策的企業(yè)，在開發(fā)資源、發(fā)展多種經(jīng)濟方面的合理資金需求，應當給予重點扶持。"

國家應適當擴大對民族地區(qū)的信貸規(guī)模，特別是對西部大開發(fā)中所涉及到的基礎建設和民族地區(qū)的產(chǎn)業(yè)化的投資上，給予貸款優(yōu)先的政策，加大對民族地區(qū)的政策性貸款規(guī)模，對民族地區(qū)所列的重點項目優(yōu)先列入國家計劃，并且盡可能提高國家政策性投資的比例。同時規(guī)定民族自治地方"可以依照法律規(guī)定設立地方商業(yè)銀行和城鄉(xiāng)信用合作組織。"

另外，應繼續(xù)執(zhí)行國家對民族貿(mào)易及民族用品生產(chǎn)企業(yè)的流動資金貸款月利率優(yōu)惠的政策,并適當提高民族地區(qū)金融機構的留利水平，以充實和提高民族機構的信貸資金和自有資金，放寬民族地區(qū)設立金融機構的條件，適當降低合作銀行、資本金額數(shù)量的要求，在基本建設方面應逐年提高民族地區(qū)預算內(nèi)投資在全國的比重，加大民族地區(qū)基礎設施建設，通過上述措施，把通過"輸血"方式提供的支持與建立完善"造血"機制，發(fā)揮自身造血功能有機結合起來，使民族自治地方的發(fā)展符合社會主義市場經(jīng)濟的要求，在投資、金融和融資渠道各個方面有了保證。

3、關于"國家采取措施，對資源輸出的民族自治地方給予一定的利益照顧"的規(guī)定。

隨著改革開放的進一步深化和實行社會主義市場經(jīng)濟以來，一方面西部民族地區(qū)與東部沿海地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展差距日益加大，另一方面民族地區(qū)在資源開發(fā)或者向其他地區(qū)輸出資源時，自身受益不多。在資源上得不到實惠，在市場經(jīng)濟下對生產(chǎn)關系和生產(chǎn)要素的合理配置，主要是以市場為基礎，因此，民族地區(qū)應當在資源開發(fā)和輸出資源時從中得到實惠。

4、加強對民族地區(qū)的扶貧

自治法第69條規(guī)定"國家和上級人民政府應當從財政、金融、物資、技術、人才等方面加大對民族自治地方的貧困地區(qū)的扶持力度，幫助貧困人口盡快擺脫貧困狀況，實現(xiàn)小康。"

（十一）關于教育方面的支持。

自治法第37條規(guī)定："民族自治地方的自治機關自主地發(fā)展民族教育，掃除文盲，舉辦各類學校，普及九年義務教育，采取多種形式發(fā)展普通高級中等教育和中等職業(yè)技術教育。根據(jù)條件和需要發(fā)展高等教育，培養(yǎng)各少數(shù)民族專業(yè)人才。"

"民族自治地方的自治機關為少數(shù)民族牧區(qū)和經(jīng)濟困難、居住分散的少數(shù)民族山區(qū)，設立以寄宿為主和助學金為主的公辦民族小學和民族中學，保障就讀學生完成義務教育階段的學業(yè)。辦學經(jīng)費和助學金由當?shù)刎斦鉀Q，當?shù)刎斦щy的，上級財政應當給予補助"。

自治法第71條規(guī)定："國家加大對民族自治地方的教育的投入，并采取特殊措施，幫助民族自治地方加速普及九年義務教育和發(fā)展其他教育事業(yè)，提高各民族人民的科學文化水平。""國家舉辦民族高等學校，在高等學校舉辦民族班、民族預科，專門或者主要招收少數(shù)民族學生，并且可以采取定向招生、定向分配的辦法。高等學校和中等專業(yè)學校招收新生的時候，對少數(shù)民族考生適當放寬錄取標準和條件，對人口特少的少數(shù)民族考生給予特殊照顧。各級人民政府和學校應當采取多種措施，幫助家庭經(jīng)濟困難的少數(shù)民族學生完成學業(yè)。"

這些特殊政策和特殊措施的實施，必將改變我國民族地區(qū)教育落后的狀況。對于推動民族教育事業(yè)的發(fā)展，具有重要現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義。

（十二）關于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和民族自治地方的對口支持

"十五"計劃綱要指出："力爭用五到十年時間，使西部地區(qū)基礎設施和生態(tài)環(huán)境建設有突破性進展。"提出"繼續(xù)發(fā)揮東部沿海地區(qū)在全國經(jīng)濟發(fā)展中的帶頭作用，有條件的地方爭取率先基本實現(xiàn)現(xiàn)代化。"

值得一提的是,自治法第六章的標題被修改成"上級國家機關的職責"表明民族自治地方經(jīng)濟社會的發(fā)展，不僅是自治地方自主行使的自治權力，同時也是上級國家機關必須履行職權的范圍，也是上級國家機關采取行之有效的措施，促進民族地區(qū)經(jīng)濟社會的發(fā)展，實現(xiàn)各民族共同繁榮和建設富強、民主、文明的社會主義國家的法定職責。

堅持和完善民族區(qū)域自治法，不僅是建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制的根本要求，同時也是我國社會主義法制建設日趨完善的重要標志。堅持和完善民族區(qū)域自治制度，根據(jù)《憲法》、《立法法》，制定與《自治法》相配套的相關法律、法規(guī)、規(guī)章,并通過制定自治條例、單行法規(guī)對有關的法律、行政法規(guī)行使變通權,是進一步健全和完善社會主義民族法律法規(guī)體系的一項基本任務，也是西部大開發(fā)戰(zhàn)略對法制提出的一項根本要求。

我們深信,在新的歷史階段,全國各族人民將繼續(xù)高舉鄧小平理論的偉大旗幟,以"三個代表"的重要思想為指針,緊密團結在以胡錦濤同志為總書記的黨中央周圍,進一步認真學習和領會憲法的精神實質(zhì),堅持依法治國方略,在貫徹《民族區(qū)域自治法》的同時,加強民族自治地方立法,完善民族法制體系,促進民族地區(qū)的經(jīng)濟社會的全面發(fā)展,保障少數(shù)民族人民的各項合法權益。