新形勢下貫徹實施《民族區(qū)域自治法》若干問題研究

吳仕民

20年的實踐表明, 《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》是符合我國國情和各民族根本利益的一部好法,為實施民族區(qū)域自治這一國家的基本政治制度提供了堅實的法律保證。

當(dāng)前，我國開始了全面建設(shè)小康社會的歷史進(jìn)程，充分發(fā)揮《民族區(qū)域自治法》在促進(jìn)各民族共同團(tuán)結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展中的制度保障作用，是民族工作者、研究人員非常重要的一項任務(wù)。本文試就《民族區(qū)域自治法》貫徹執(zhí)行當(dāng)中的若干問題作一些探討。

一、以新的視野認(rèn)識《民族區(qū)域自治法》的歷史地位和作用

第一，《民族區(qū)域自治法》凝聚著我們黨和國家處理民族問題的高度智慧和寶貴經(jīng)驗

從社會控制和社會管理的角度考察，民族區(qū)域自治制度在社會主義革命和建設(shè)歷程中經(jīng)歷了黨的理論政策化、政策的制度化、制度的法律化三個轉(zhuǎn)換。

一是黨的理論政策化。我們黨既堅持馬克思主義民族理論的基本原則,又堅持從中國的具體實際出發(fā),經(jīng)過長期的探索和實踐,提出了民族區(qū)域自治的基本主張，其理論核心是民族平等，區(qū)域自治是民族平等的重要體現(xiàn)。1949年召開的政治協(xié)商會議,經(jīng)過各民族代表的充分醞釀和協(xié)商,決定把民族區(qū)域自治作為處理中國民族問題的基本政策,載入了具有臨時憲法性質(zhì)的《共同綱領(lǐng)》,實現(xiàn)了民族區(qū)域自治理論的政策化。1954年憲法及其后歷次憲法,都堅持了這一基本政策。

二是政策的制度化。1952年我國發(fā)布《中華人民共和國民族區(qū)域自治實施綱要》，正式推行民族區(qū)域自治制度,并逐步規(guī)范，至60年代,建立了80多個民族自治地方。改革開放中,繼續(xù)了這一進(jìn)程。1984年頒布實施的自治法,明確指出“民族區(qū)域自治是國家的一項重要政治制度”。1997年,黨的十五大把民族區(qū)域自治制度與全國人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作、政治協(xié)商制度一道,并列為我國的三大基本政治制度。2001年修改的自治法明確強(qiáng)調(diào)"民族區(qū)域自治制度是國家的一項基本政治制度"。這是政策制度化的進(jìn)一步固定和強(qiáng)化。

三是制度的法律化。為保障民族區(qū)域自治制度的實施,我國于1984年制定頒布了自治法,并根據(jù)形勢的發(fā)展和各族人民的意愿及時進(jìn)行了修改,實現(xiàn)了民族區(qū)域自治制度的法律化,使制度獲得了法律的有力保障。

從這個進(jìn)程中可以看出，民族區(qū)域自治從理論構(gòu)想到政策實施，從制度確立到法律保障，與我國社會主義革命和建設(shè)事業(yè)不斷取得巨大進(jìn)步的歷史進(jìn)程是有機(jī)統(tǒng)一的。它充分表明，民族區(qū)域自治法凝聚了黨和國家處理民族問題的高度智慧和寶貴經(jīng)驗，體現(xiàn)了黨和國家實行民族區(qū)域自治的真實性、徹底性和堅定性。

第二，《民族區(qū)域自治法》是中國社會主義政治文明建設(shè)的有機(jī)組成部分

政治文明是人類政治活動的成果，包括政治理論、政治制度和法律。黨的十六大提出了建設(shè)社會主義政治文明的重要目標(biāo)。建設(shè)社會主義政治文明,必須依法治國,建設(shè)社會主義法治國家；必須依法行政，建設(shè)社會主義法治政府。我國是一個多民族國家,建立法治國家,離不開用法律規(guī)范和處理民族關(guān)系。民族區(qū)域自治作為國家的一項基本政治制度，理所當(dāng)然地成為了建設(shè)社會主義政治文明的有機(jī)組成部分，民族區(qū)域自治法的貫徹落實，也同時構(gòu)成了加強(qiáng)社會主義法制建設(shè)的重要組成部分。這是中國特色社會主義事業(yè)發(fā)展的必然要求,是在中華民族偉大復(fù)興道路上妥善處理民族問題的必然要求。

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)全國各族人民制定法律，也領(lǐng)導(dǎo)各族人民遵守法律。自治法作為調(diào)整社會主義民族關(guān)系的基本法律，其貫徹執(zhí)行、發(fā)展，也必然在中國共產(chǎn)黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，從而隨著我國社會主義政治文明建設(shè)的不斷成熟而得到極大完善。

第三，《民族區(qū)域自治法》和民族地區(qū)全面建設(shè)小康社會的偉大事業(yè)互相倚重、高度統(tǒng)一

全面建設(shè)小康社會和自治法的價值取向完全一致。兩者都致力于促進(jìn)人民群眾物質(zhì)文化生活水平的顯著提高，通過各民族人民的共同團(tuán)結(jié)奮斗，最終實現(xiàn)各民族共同繁榮發(fā)展、國家富強(qiáng)。而且，全面建設(shè)小康社會的重點(diǎn)、難點(diǎn)在西部，西部又是少數(shù)民族集中居住的區(qū)域。因此可以說，全面建設(shè)小康社會為民族地區(qū)的發(fā)展提供了歷史性機(jī)遇，為民族區(qū)域自治制度的鞏固和完善提供堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。

同時也要看到，經(jīng)濟(jì)建設(shè)的成功需要法律作為基本保障。自治法不僅對民族區(qū)域自治制度的性質(zhì)和地位、民族自治地方的建立和自治機(jī)關(guān)的組成、民族自治地方內(nèi)的民族關(guān)系等作了規(guī)定，而且對上級國家機(jī)關(guān)在幫助民族地區(qū)發(fā)展中的職責(zé)、民族自治地方應(yīng)享受的經(jīng)濟(jì)權(quán)益等等,做了詳細(xì)的規(guī)定。這些規(guī)定，切實有效地保障了民族自治地方的自治權(quán)，有利于更好地激發(fā)民族地區(qū)全面建設(shè)小康社會的積極性和創(chuàng)造性，有利于維護(hù)平等團(tuán)結(jié)的政治局面，從而為經(jīng)濟(jì)建設(shè)的順利進(jìn)行創(chuàng)造出良好的社會環(huán)境。因此，《民族區(qū)域自治法》和全面建設(shè)小康社會在目標(biāo)、內(nèi)容乃至要求、措施等許多方面都是互相促進(jìn)、緊密聯(lián)系的。

二、貫徹落實《民族區(qū)域自治法》應(yīng)抓住的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

自治法是中國特色社會主義民族法律體系的主干。貫徹落實自治法，必須首先正確把握自治法的特點(diǎn)。從法律的地位上看，自治法是僅次于憲法的國家基本法律；從法律的內(nèi)容上看,綜合性十分強(qiáng),包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各個方面，調(diào)整的對象、關(guān)系很多，既包括民族關(guān)系，也涉及地方內(nèi)部關(guān)系，既涉及自治地方與國家的關(guān)系，也涉及自治地方不同層次區(qū)域之間的關(guān)系；從執(zhí)法的主體上看，因是綜合性法律,其執(zhí)法主體是多元的；從法律的強(qiáng)制力來看，自治法的條文多是宣示性的原則規(guī)定，沒有罰則。貫徹落實自治法,應(yīng)根據(jù)這些特點(diǎn)，重點(diǎn)抓好以下幾個方面：

第一,加強(qiáng)宣傳和教育,培養(yǎng)全體公民的民族法制意識。胡錦濤總書記指出:“要在各族干部群眾特別是領(lǐng)導(dǎo)干部中加強(qiáng)《民族區(qū)域自治法》的宣傳教育,依法做好民族工作。”要使各族干部群眾特別是領(lǐng)導(dǎo)干部充分認(rèn)識到，民族區(qū)域自治制度是國家的一項基本政治制度，《民族區(qū)域自治法》是整個中國特色社會主義法律體系的重要組成部分。學(xué)習(xí)貫徹自治法，不僅僅是民族自治地方的自治機(jī)關(guān)必須履行的職責(zé),而是各級國家機(jī)關(guān)必須履行的職責(zé)；不僅僅是少數(shù)民族應(yīng)盡的義務(wù),而是全體公民應(yīng)盡的義務(wù)；不僅僅是保障少數(shù)民族權(quán)益的法律武器,而是調(diào)整社會主義民族關(guān)系的基本準(zhǔn)則。通過長期的學(xué)習(xí)、宣傳、教育，在各族干部群眾中牢固樹立知自治法、懂自治法、守自治法的觀念和意識。

第二，進(jìn)一步完善民族區(qū)域自治法的法律體系，抓緊制定配套的實施細(xì)則,使相應(yīng)法律原則轉(zhuǎn)換為具體的、更具操作性的規(guī)定。自治法確定了實行民族區(qū)域自治的重大方針,但法律條文的規(guī)定多是原則性、宣示性的條款。這既是由自治法“基本法律”的地位決定的,也是由我國經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型期的特點(diǎn)決定的。全面貫徹落實自治法,必須有配套的實施細(xì)則來保證。一是需要國務(wù)院及其有關(guān)部門制定配套的行政法規(guī)和規(guī)章。二是需要轄有民族自治地方的省級人大制定實施的具體辦法。三是需要民族自治地方制定自治條例和單行條例。目前我國五個自治區(qū)還沒有出臺一個自治條例,這種情況需要研究并找到解決辦法。

第三，突出重點(diǎn)，致力于促進(jìn)民族地區(qū)的發(fā)展與穩(wěn)定，使少數(shù)民族和民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)權(quán)益進(jìn)一步得到法律保障，實現(xiàn)國家的長治久安。實行民族區(qū)域自治制度的最高目的,就是要使中華民族的大團(tuán)結(jié)牢不可破，就是要實現(xiàn)我們這個多民族國家的長治久安。憲法和自治法都明確規(guī)定，“各民族自治地方都是中華人民共和國不可分離的一部分?！边@充分說明:維護(hù)祖國統(tǒng)一、民族團(tuán)結(jié)和社會穩(wěn)定,是憲法和自治法的重大法律原則,是黨和國家的根本意志。任何分裂祖國、破壞民族團(tuán)結(jié)的行為,不僅違反了憲法和自治法的精神，也從根本上損害了各族人民的共同利益。要在各族干部群眾的思想上筑起堅決維護(hù)祖國統(tǒng)一、反對民族分裂的堅固長城。不斷鞏固和發(fā)展平等、團(tuán)結(jié)、互助的社會主義新型民族關(guān)系。

當(dāng)前促進(jìn)民族自治地方經(jīng)濟(jì)社會加快發(fā)展，要堅定不移地樹立和落實科學(xué)的發(fā)展觀。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑,這是馬克思主義的原理。民族區(qū)域自治作為黨和國家處理民族問題的上層建筑,必須用經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)來保障。也就是說,民族區(qū)域自治的優(yōu)勢,必須體現(xiàn)到、落實到加快民族自治地方的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展上。正如鄧小平同志強(qiáng)調(diào)的,不把經(jīng)濟(jì)搞上去,民族區(qū)域自治就是空的。黨和國家?guī)椭褡遄灾蔚胤郊涌彀l(fā)展的立場是明確的、一貫的。胡錦濤總書記強(qiáng)調(diào)，加快民族地區(qū)的發(fā)展,既要投入更多的資金,又要給予更優(yōu)惠的政策；既要把經(jīng)濟(jì)搞上去,又要發(fā)展各項社會事業(yè)，既要繼續(xù)發(fā)揮中央政府的作用,又要堅持抓好各地區(qū)的對口支援工作。加快民族自治地方的發(fā)展，必須保障自治機(jī)關(guān)切實履行自治權(quán),把民族自治地方的積極性、少數(shù)民族群眾的積極性和上級國家機(jī)關(guān)的幫助、發(fā)達(dá)地區(qū)的支援有機(jī)結(jié)合起來,在全面建設(shè)小康社會的偉大進(jìn)程中,促進(jìn)民族自治地方經(jīng)濟(jì)社會的全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。

第四，各級黨委政府帶頭示范，在貫徹實施自治法上做出表率。貫徹落實自治法,必須加強(qiáng)黨委政府的領(lǐng)導(dǎo)、組織和協(xié)調(diào)。這是由自治法的基本法律地位、內(nèi)容的綜合性、條文的宣示性以及執(zhí)法主體多元化的特點(diǎn)決定的,也是落實自治法關(guān)于“上級國家機(jī)關(guān)的職責(zé)”的必然要求。因此，決不能把貫徹落實自治法僅僅看作是民族自治地方的事情、民族工作部門的事情,而是要像胡錦濤總書記指出的那樣:“各級黨委和政府要帶頭貫徹《民族區(qū)域自治法》,認(rèn)真研究和解決這一法律實施過程中遇到的問題,堅定不移地把這項法律實施好?！?

三、創(chuàng)新思路，加強(qiáng)自治法的理論研究

這些年來,民族理論界重視和加強(qiáng)對自治法的研究,取得了積極成果,但是與黨和國家對民族工作的要求,與堅持和完善民族區(qū)域自治制度的要求,與貫徹落實自治法的要求,都有很大的差距。

中共中央最近發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步繁榮發(fā)展哲學(xué)社會科學(xué)的意見》，強(qiáng)調(diào)指出,在全面建設(shè)小康社會、開創(chuàng)中國特色社會主義事業(yè)新局面、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的歷史進(jìn)程中,哲學(xué)社會科學(xué)具有不可替代的作用。中央政治局常委會還專題研究了大力繁榮發(fā)展哲學(xué)社會科學(xué)的問題。這既為我們開展自治法的研究開辟了廣闊的空間,也提出了新的更高的要求。我們必須努力創(chuàng)新研究思路、拓展研究視野、改進(jìn)研究方法,不斷開創(chuàng)自治法研究的新局面。當(dāng)前和今后一個時期,必須加強(qiáng)以下幾個方面的研究。

一是民族法規(guī)的體系研究。自治法是我國民族法律法規(guī)體系的主干,是中國特色社會主義法律法規(guī)體系的有機(jī)組成部分。因此,研究自治法既要將之納入到整個民族法律法規(guī)的體系之中,又要納入到整個中國特色社會主義法律法規(guī)的體系之中。研究重點(diǎn)要把握以下幾個方面,即:自治法與民族法體系的關(guān)系、自治法在整個國家法律體系中的作用、貫徹落實自治法與加強(qiáng)整個國家法制建設(shè)的關(guān)系。

二是自治法的法理研究。要從自治法的立法機(jī)制研究、執(zhí)行機(jī)制研究和監(jiān)督機(jī)制研究。立法機(jī)制方面,要根據(jù)《中華人民共和國立法法》的精神,研究如何使相當(dāng)?shù)姆审w現(xiàn)憲法關(guān)于民族區(qū)域自治的原則規(guī)定,如何制定相關(guān)配套法規(guī)以體現(xiàn)自治法的具體要求。執(zhí)法機(jī)制方面,要研究如何使自治法的執(zhí)法主體進(jìn)一步明確其職責(zé),履行其職責(zé),確保自治法的貫徹落實。監(jiān)督機(jī)制方面,要研究如何制定和實行自治法的罰則,使違反自治法的行為得到懲戒和糾正。

三是自治法與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的互動研究。我國正處在轉(zhuǎn)型期,經(jīng)濟(jì)政治社會的發(fā)展是一個動態(tài)的過程,貫徹落實自治法也是一個動態(tài)的過程。要密切追蹤動態(tài)變化的新情況、新進(jìn)展,既要使自治法的優(yōu)勢在經(jīng)濟(jì)政治社會的動態(tài)過程中不斷得到體現(xiàn),也要使民族自治地方經(jīng)濟(jì)政治社會的變化情況在自治法中不斷得到體現(xiàn)。要把整體研究、專項研究和個案研究有機(jī)的結(jié)合起來。比如,在市場經(jīng)濟(jì)條件下,不斷要制定出臺新的法規(guī)、政策，這些法規(guī)、政策如何與自治法相協(xié)調(diào)就是一個很值得研究的問題。

四是自治法的國際比較研究。我們處在全球化的時代,我國正在各方面與國際對話、與國際交流、與國際接軌。民族問題是當(dāng)今世界的普遍問題,不同的多民族國家有各自的處理辦法。但總的來看,高度重視和妥善處理民族問題,以維護(hù)國家的統(tǒng)一和社會的和諧,是當(dāng)今世界多民族國家的共同追求,并首先是用法律制度規(guī)范和處理民族問題。因此,我們既要通過對話和交流來認(rèn)識、了解和掌握其他多民族國家處理民族問題的政策和辦法,以借鑒他們成功的經(jīng)驗；同時也要加強(qiáng)宣傳力度,積極主動的把我們處理民族問題的成功經(jīng)驗貢獻(xiàn)給世界其他國家。近期，一些研究機(jī)構(gòu)成功舉辦了關(guān)于民族區(qū)域自治的國際研討會，取得了顯著效果,并和有關(guān)國家和機(jī)構(gòu)建立了良好的合作關(guān)系。這種良好的勢頭應(yīng)長期保持下去。

《民族區(qū)域自治法》是中國共產(chǎn)黨把馬克思主義關(guān)于民族問題的基本理論與中國具體民族情況相結(jié)合的產(chǎn)物，凝聚了幾代無產(chǎn)階級革命家長期探索的心血和智慧，在促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)的蓬勃發(fā)展、推動少數(shù)民族和民族地區(qū)加快現(xiàn)代化進(jìn)程、維護(hù)祖國統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié)等方面發(fā)揮了巨大的作用。在新的歷史條件下，只要我們堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，在“三個代表”思想的指引下，一切從實際出發(fā)，勇于實踐、勇于探索，大膽汲取人類在民族問題上的一切優(yōu)秀文明成果，就可以推動自治法不斷得到完善，從而進(jìn)一步促進(jìn)各民族共同團(tuán)結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展。