中國的民族問題與區(qū)域自治制度

中國是一個統(tǒng)一的多民族國家?！敖y(tǒng)一”是前提、是框架，是政治a體制的范疇?！岸嗝褡濉笔腔A(chǔ)，是內(nèi)涵，是文化的范疇。這說明在我國的單一制的統(tǒng)一的框架中能夠?qū)崿F(xiàn)文化的多樣性，充分地保護少數(shù)民族的權(quán)益。本文擬結(jié)合國外民族問題的發(fā)展現(xiàn)狀與對策，談?wù)勚袊拿褡鍐栴}及民族區(qū)域自治制度。圍繞《民族區(qū)域自治法》的修改，對如何建構(gòu)民族法律體系不揣淺陋地提出自己的看法，希望得到大方之家的指正。

一、中外民族問題及其政策與法律的簡略比較

民族問題是關(guān)系民族團結(jié)、國家統(tǒng)一的重大問題?，F(xiàn)代世界各國多為多民族國家，存在民族問題與民族沖突。處理少數(shù)民族問題，關(guān)系到民族團結(jié)和國家統(tǒng)一。在處理少數(shù)民族問題上，各國因應(yīng)自己的歷史背景和文化傳統(tǒng)，結(jié)合自身的民族情況，形成了各具特色的政策。相應(yīng)地，許多國家形成了自己的民族法律體系。

（一）國外的民族問題及相應(yīng)政策與法律

我在這里簡略地介紹幾個主要國家的民族問題及其政策與法律：

加拿大。加拿大移民眾多，土著居民較少。在這樣一個“民族馬賽克”之國內(nèi)，如何處理好各民族之間的關(guān)系，是一個涉及國家安定和社會發(fā)展的重要問題。根據(jù)我們的觀察，加拿大民族政策上經(jīng)歷了從“盎格魯化”到多元文化政策的演進過程。早期的加拿大政府曾長期推行“盎格魯化”政策，但這種民族同化政策常常引起少數(shù)民族的反抗和抗?fàn)?，民族矛盾激化。為了維護國家的統(tǒng)一、促進民族間的和諧，加拿大聯(lián)邦政府于1971年宣布推行多元文化主義政策。內(nèi)容包括：承認其他民族文化的存在；承認其他民族的貢獻；反對種族歧視、民族歧視；民族平等。加拿大聯(lián)邦政府制定了《加拿大人權(quán)法》、《權(quán)利和自由憲章》等，并在聯(lián)邦政府和各省、市建立了“多元文化委員會”和“人權(quán)委員會”，以維護各民族的權(quán)利。然而，“盡管在法律上反對種族歧視、種族偏見，但在一部分人的心靈上還沒有消除，而新一代通過多元文化教育，也許心理上的種族偏見會有所減輕，即使在一個時期里還不能完全消除”。各個方面尚有待于進一步發(fā)展。

澳大利亞。民族政策上經(jīng)歷了由歧視、同化政策向多元文化主義政策的轉(zhuǎn)變過程。澳大利亞土著居民人口較多，作為原住民，土著居民在這片土地上曾經(jīng)受到歧視，民族不平等問題較為突出。1967年，澳大利亞舉行公民投票，授權(quán)聯(lián)邦政府為澳大利亞土著人制定特殊法律。公投及相應(yīng)法律的頒行為土著人的政治地位的根本改善提供了契機。從1973年起澳大利亞推行多元文化主義政策，從根本上改變了種族歧視政策，先后提出了人權(quán)和機會平等提案，修改了多元文化事務(wù)所法，通過了“土著人稱謂法案”等。

新加坡。新加坡是一個成型的法治國家，也是一個移民國家。采取多元文化政策。要求：不給予任何民族以特殊的地位和權(quán)利；不搞權(quán)力和地域分配；實行尊重各民族及其文化的多元文化的民族平等政策，并從法律制度建設(shè)上重建一個多元的文化體系。

南非。在殖民地時期，前南非當(dāng)局實行種族歧視的政策，通過了大量的種族主義法律（如臭名昭著的《種族居居住法》、《人口登記法》、《農(nóng)村有色人土地法》、《有色人保留地法》、《禁止種族混婚法》、《保留地隔離法》、《工業(yè)調(diào)解法》等），實行種族隔離制度。這造成了尖銳的種族沖突。在南非新政權(quán)建立以后，盡管宣告各民族一律平等，但鑒于種族主義政策的根深蒂固，要實現(xiàn)真正的平等還有一段距離。

俄羅斯聯(lián)邦。俄羅斯族是該國的主體民族，約占全國人口總數(shù)的82%，少數(shù)民族只占18%。俄羅斯聯(lián)邦憲法第5條第4款規(guī)定：“俄羅斯聯(lián)邦的所有民族主體，在同聯(lián)邦國家權(quán)力機關(guān)的相互關(guān)系方面彼此平等。”同時規(guī)定，聯(lián)邦主體的地位可以“經(jīng)聯(lián)邦及其主體的贊同加以改變”，但不能“自由地”退出聯(lián)邦。但是，當(dāng)代俄聯(lián)邦的民族問題與民族矛盾都非常突出：表現(xiàn)為北高加索地區(qū)的民族紛爭問題、韃靼和車臣問題。在我看來，是因為前蘇聯(lián)解體的分離形態(tài)帶來的后遺癥——民族國家的重新統(tǒng)合與分離心態(tài)的重新整合。

美國。美國是一個移民國家。美國民族政策經(jīng)歷了一個從驅(qū)逐、隔離、歧視到多元文化的歷史，集中體現(xiàn)在對待印第安人和黑人的政策上。正如美國著名憲法學(xué)者在以一本小冊子中提到的：在美國，社會態(tài)度及法律態(tài)度因地因時而異，過去數(shù)百年美國人對不同種族的人類采取的道德和法律態(tài)度有了重大改進。但是，少數(shù)民族的人權(quán)狀況到今天仍然不能令人滿意，盡管美國政府每年都在公布對他國的人權(quán)報告。正如當(dāng)代美國最著名的黑人社會學(xué)家、哈佛大學(xué)教授威廉·威爾遜（William J. Wilson）所指出的那樣：總體而言，美國黑人在美國仍然處于二等公民的地位。從美國的民族多元文化政策來看，并非統(tǒng)治者最初的自愿，而是由于少數(shù)民族堅持斗爭，以及民族過程的規(guī)律所決定的。

從國外解決民族問題的政策與法律來看，都強調(diào)民族平等與文化多元，強調(diào)民族政策的實踐，強調(diào)國家主權(quán)范圍內(nèi)的民族政策。我們可以獲得如下啟示：

第一，國家主權(quán)是解決民族問題的前提。主權(quán)國家決不能因為少數(shù)民族強調(diào)文化特殊性而有所改變。根據(jù)我們的觀察，無論是美國、俄聯(lián)邦還是加拿大，統(tǒng)一的多民族國家中，必須強調(diào)國家主權(quán)作為前提的存在。

第二，民族政策是一個實踐性非常強的政策。所有的民族政策都是在實踐過程中形成的，而不是文件和“紙上”的東西。沒有從一開始就完全成熟的民族政策，她始終處在不斷的發(fā)展過程之中。民族政策因國情、歷史條件、民族狀況的不同有差異而且也應(yīng)有所差異。

第三，民族區(qū)域自治是各個國家正在尋求和探索的一項解決民族問題的機制。自治的概念、內(nèi)涵、類別、功能以及實現(xiàn)自治的途徑和法律保障都存在差異，取決于統(tǒng)治者對民族關(guān)系的判斷和對民族問題的認識。

（二）中國民族問題及其政策與法律

中國自古以來是一個多民族的統(tǒng)一國家，已經(jīng)形成“中華民族多元一體格局”。根據(jù)地方史志，我們可以詳細考察各民族的經(jīng)濟生產(chǎn)、生活文化、風(fēng)俗習(xí)慣、語言文字等情況。統(tǒng)一的多民族國家是我們研究民族問題，探討民族政策的歷史背景。

中國民族問題的解決是通過民族區(qū)域自治制度實現(xiàn)的。在民族區(qū)域自治制度的框架下，民族區(qū)域自治政策代替了“以夷治夷”、“分而治之”的反動政策；民族團結(jié)和民族平等代替了民族壓迫和民族歧視；社會主義法律代替了封建主和奴隸主的陳規(guī)舊例；科學(xué)的、民主的訴訟制度代替了封建迷信的“神明裁判”。它要求建立的是一種平等、團結(jié)、互助的新型社會主義民族關(guān)系，以民族團結(jié)和民族繁榮為目標。

二、民族區(qū)域自治法的完善

民族區(qū)域自治法1984年5月31日經(jīng)第六屆全國人民代表大會第二次會議通過，1984年10月1日開始實施。她是實施憲法規(guī)定的民族區(qū)域自治制度的基本法律。民族區(qū)域自治法是在1982年憲法的指導(dǎo)下制定的，她充分體現(xiàn)了憲法規(guī)定的民族平等、團結(jié)、互助精神，貫徹了民族團結(jié)和民族共同繁榮的宗旨。自頒布實施以來，她對鞏固和發(fā)展平等、團結(jié)、互助的社會主義民族關(guān)系，維護國家的統(tǒng)一和穩(wěn)定，促進民族地區(qū)的經(jīng)濟文化等各項事業(yè)的發(fā)展，發(fā)揮了重要的作用。實踐證明，民族區(qū)域自治法是具有中國特色的、合乎國情的一部好法律，深受各族人民的擁護。

然而，從歷史的角度分析，不難發(fā)現(xiàn)，在民族區(qū)域自治法制定的時期，正值改革開放初期，受歷史條件的限制而導(dǎo)致民族法觀念較為陳舊和不夠成熟。從文本的角度分析，這部民族區(qū)域自治法已經(jīng)不能適應(yīng)市場經(jīng)濟體制發(fā)展的需要，而且在自治權(quán)利的表達、非法律化語言的 問題和自治權(quán)利實施的保障機制問題上均需要改進。民族區(qū)域自治法的修改應(yīng)當(dāng)伴隨著民族法觀念的革新：由注重政治功能的民族法觀念向注重經(jīng)濟功能的民族法觀念轉(zhuǎn)變；由注重產(chǎn)品經(jīng)濟標準的民族法觀念向注重生產(chǎn)力標準的民族法觀念轉(zhuǎn)變；由注重民族政策向注重民族政策與民族法律并重的觀念轉(zhuǎn)變；由注重單純追求自治權(quán)向“兩手抓”的民族發(fā)展觀轉(zhuǎn)變。在觀念革新的前提下，我國適應(yīng)經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌和民族事業(yè)的發(fā)展對民族區(qū)域自治法進行了修改，這些修改側(cè)重在政治制度完善、經(jīng)濟體制改革和上級國家機關(guān)對民族自治地方的支持和幫助等方面的規(guī)定，修改使民族區(qū)域族自治的內(nèi)容更為豐富，要求更為具體和富有操作性。比如，修改的民族區(qū)域自治法明確民族區(qū)域自治是“國家的一項基本政治制度”，并規(guī)定“繼續(xù)堅持和完善”；與1999年憲法相一致，增加規(guī)定鄧小平理論的指導(dǎo)地位、走中國特色社會主義道路、發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟、加強社會主義民主與法制建設(shè)、加強社會主義精神文明建設(shè)等內(nèi)容；適應(yīng)經(jīng)濟體制改革和社會發(fā)展的要求，側(cè)重人的素質(zhì)的提高，重視資源和環(huán)境的保護。

民族區(qū)域自治法修改以后，有學(xué)者認為修改的瑕疵較為明顯：違法追究機制、紛爭平衡機制、事前征詢機制的應(yīng)付闕如，立法技術(shù)上待完善。從民族區(qū)域法的修訂來看，我認為，存在兩個方面的問題：一是指導(dǎo)思想上，民族政策與民族法律應(yīng)當(dāng)有一個界限。民族問題是一個具有強政策性的問題，同時在現(xiàn)代法治國家需要法律的貫徹和實施。政策與法律如果混同，既會使法律失去嚴肅性，也會使政策喪失宏觀的高度指導(dǎo)作用。1999年，我國憲法將“依法治國”作為我國的基本治國方略，建設(shè)現(xiàn)代法治國家要求我們將民族問題置于一個關(guān)系到民族團結(jié)和國家統(tǒng)一的高度，也要求我們在國家民族政策指導(dǎo)下按照憲法之下一位階基本法律的要求完善民族區(qū)域自治法。二是民族經(jīng)濟法制的完善，民族區(qū)域自治法的修改已經(jīng)適應(yīng)經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌作出了相應(yīng)的規(guī)定，必將為民族地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展和振興提供制度支持。發(fā)展是執(zhí)政興國的第一要務(wù)，推而及之，發(fā)展是民族地區(qū)穩(wěn)定與繁榮的前提。民族地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展決定著民族事業(yè)能否取得勝利。從2001年修改通過的民族區(qū)域自治法來看，關(guān)于經(jīng)濟方面的權(quán)利比較虛化，有待進一步完善。只有從指導(dǎo)思想和發(fā)展基礎(chǔ)上對民族區(qū)域自治法進行研究和探討，才能獲得務(wù)實的建議和完善的立法。

三、我國民族法律體系建設(shè)的相關(guān)思考

民族區(qū)域自治制度是我國的基本政治制度，民族區(qū)域自治法是我國的基本法律。民族法應(yīng)當(dāng)也正在形成一個不斷完善的法律體系，她是推進我國民族區(qū)域自治的法律基礎(chǔ)和制度前提。關(guān)于民族法律體系建設(shè)，我認為需要在西部開發(fā)戰(zhàn)略的宏圖中，重點關(guān)照民族法律體系建構(gòu)，強化民族法的執(zhí)法力度，以推進民族法制建設(shè)、民族團結(jié)和共同繁榮。

（一）西部開發(fā)戰(zhàn)略與民族法制

西部開發(fā)是我國政府借鑒國外開發(fā)欠發(fā)達地區(qū)的經(jīng)驗結(jié)合我國西部廣大欠發(fā)達地區(qū)的實際情況制定的一項重要戰(zhàn)略。西部大開發(fā)戰(zhàn)略直接關(guān)系到擴大內(nèi)需，促進經(jīng)濟增長，關(guān)系到東西部協(xié)調(diào)發(fā)展和最終實現(xiàn)共同富裕。毋庸諱言，西部欠發(fā)達地區(qū)多為少數(shù)民族聚居地區(qū)，這一是由歷史造成的東西部巨大差距必須予以彌補。從這一意義上講，西部地區(qū)的振興與發(fā)展是民族地區(qū)的振興與發(fā)展。西部開發(fā)戰(zhàn)略的立法與民族地區(qū)的立法是相互交融的，必須互相兼顧。

西部開發(fā)面臨民族問題艱巨，只有謹慎處理好民族關(guān)系、順利解決民族問題，才能持續(xù)穩(wěn)定地推進西部開發(fā)，促進西部經(jīng)濟發(fā)展。在東西部發(fā)展差距不斷擴大的今天，如果民族風(fēng)俗民情多樣化問題處置不當(dāng)，加之舊社會遺留問題的存在和國外敵對勢力的煽動，都可能引發(fā)新的民族矛盾，帶來民族糾紛，產(chǎn)生社會不穩(wěn)定因素。由此可見，西部開發(fā)與民族區(qū)域自治是緊密聯(lián)系的，必須從國家實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略的全局出發(fā)，充分認識民族法制建設(shè)的重要性和深入貫徹落實民族區(qū)域自治法的必要性，推動民族區(qū)域自治制度的完善和發(fā)展。在我看來，西部的問題重要是發(fā)展，解決好了發(fā)展，民族問題便迎刃而解。因此，民族法制應(yīng)當(dāng)考慮西部開發(fā)戰(zhàn)略，側(cè)重經(jīng)濟建設(shè)，照顧好西部地域廣闊但生產(chǎn)力水平不高的情況，為東中西部的協(xié)調(diào)發(fā)展提供制度的保障。

（二）民族法律體系的建構(gòu)

民族法律體系如何建構(gòu)？在我看來，民族法律體系中目前最為緊缺的是兩類法律：一是民族區(qū)域自治法的配套法律，也就是說，第二、三、四層次的法律法規(guī)。正如我國學(xué)者王允武分析認為：《民族區(qū)域自治法》的最大問題是其實施保障問題,完善《民族區(qū)域自治法》實施保障措施和實施保障機制是當(dāng)務(wù)之急。但是，目前民族區(qū)域自治法的實施細則、五個自治區(qū)的自治條例一直處在醞釀過程中，各項專門法律、行政法規(guī)和細則不成體系。毋庸諱言，我國的民族法律體系還是一個粗略的框架，要進一步完善還需要廣大民族學(xué)工作者和民族法學(xué)工作者的努力。二是散居少數(shù)民族的權(quán)益保護法的問題。在我國1．0846億的少數(shù)民族人口中尚有 2700萬的散居少數(shù)民族人口(占少數(shù)民族人口的25％)，如何保障這些少數(shù)民族成員的權(quán)利，是我國民族立法工作者應(yīng)該關(guān)注的重要問題。1952年我國曾經(jīng)發(fā)布過《政務(wù)院關(guān)于保障一切散居的少數(shù)民族成分享有民族平等權(quán)利的決定》，1979年也曾發(fā)布過《中共中央、國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家民委關(guān)于做好雜居、散居少數(shù)民族工作的報告的通知》。根據(jù)我的不完全統(tǒng)計，已經(jīng)出臺的散居少數(shù)民族權(quán)益保護法的省份如廣東省、河北省、湖北省、湖南省、遼寧省、重慶市等。全國人大民族委員會從1986年開始起草《散居少數(shù)民族權(quán)益保障法》，現(xiàn)已數(shù)易其稿，但一直沒有出臺。這部法律同樣是我國民族法律體系的重要組成部分，制定和完善散居少數(shù)民族權(quán)益保障法對于非民族區(qū)域自治內(nèi)的雜居、散居少數(shù)民族具有重要意義。總體而言，我國的民族法律目前沒有形成較為規(guī)范化、制度化的體系，這種局面亟待糾正，以建立更為完善的民族法律體系。

（三）強化民族法的貫徹與實施

古人云：“徒法不足以自行?！狈傻呢瀼嘏c實施是檢驗法律能否應(yīng)用于實踐，是實踐對立法的反饋。我們可以通過從實踐中發(fā)現(xiàn)問題提取問題以便進一步完善法律。同時，只有通過法律的貫徹與實施才能將立法者的意圖反映到社會生活中去，實現(xiàn)法律調(diào)整社會關(guān)系的功能。民族區(qū)域自治法規(guī)定的是基本原則、基本綱領(lǐng)，專門法律、實施細則、自治條例和單行條例具體規(guī)定各項制度。在民族法的貫徹與實施上，我以為有兩點需要注意：其一，強化對民族法的執(zhí)行力度。各級國家機關(guān)都應(yīng)當(dāng)遵守憲法、民族區(qū)域自治法及相關(guān)民族法律法規(guī)的規(guī)定，堅持“有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”，各自治機關(guān)根據(jù)民族區(qū)域自治法授予的自治權(quán)在上級國家機關(guān)指導(dǎo)下充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，嚴格執(zhí)法，不因政策的短期性傷害法律的嚴肅性和權(quán)威性。其二，大力宣傳民族法制，深化民族法制觀念。民族地區(qū)的嚴格執(zhí)法的觀念基礎(chǔ)是法律的普及。在民族地區(qū)，因長期處于封建時期，各項習(xí)俗根深蒂固，短時間內(nèi)難以遷除。應(yīng)當(dāng)適應(yīng)民族特點采取因勢利導(dǎo)的方法在民族地區(qū)開展法制宣傳工作，既提高執(zhí)法人員的法律素質(zhì)，又增強民族地區(qū)普通公民的守法觀念。

（吳大華，男，苗族，貴州民族學(xué)院院長、教授、法學(xué)博士，中國社會科學(xué)院博士后研究人員。）