放水養(yǎng)魚　藏富于民

趙新杰

也許是巧合，從1973年、1983年到1994年，每隔10年，中國稅制必有一輪重大改革出臺 。2004年，中國新一輪稅制改革的序幕正徐徐拉開，十六屆三中全會確定的“分步實施稅收 制度改革”的政策在2004年將邁出堅實的一步。和10年前稅制改革注重“增收”迥異的是， 本次稅制改革的核心主題詞是：減稅。根據(jù)稅改總體思路判斷，本輪稅制改革是對1994年改 革所出現(xiàn)問題的全面回顧和反思，改革措施更加規(guī)范化、透明化、市場化。

2003年：稅制矛盾重重

1、生產(chǎn)型增值稅：抑制投資、重復(fù)征稅?，F(xiàn)行的生產(chǎn)型增值稅誕生于1994年治理通貨 膨脹、抑制投資過熱的宏觀背景下，是符合當(dāng)時客觀實際的。但是，在當(dāng)前通縮風(fēng)險尚未消 失、財政政策相機(jī)淡出，民間投資亟需啟動的情況下，采取生產(chǎn)型增值稅對民間投資形成了 強(qiáng)大的“擠出效應(yīng)”。有數(shù)據(jù)顯示，到2003年前，國有投資增長速度達(dá)到了30％～40％，然 而私人企業(yè)投資卻是零增長，實行生產(chǎn)型增值稅無疑抑制了民間投資的積極性。此外，生產(chǎn) 型增值稅對固定資產(chǎn)所含稅金不予抵扣，存在一定程度上的重復(fù)征稅。這種情況既加重了投 資負(fù)擔(dān)，又容易造成企業(yè)在資本和勞務(wù)、投資和消費之間的扭曲。

2、企業(yè)所得稅：稅率繁雜、稅負(fù)不公。一直以來，內(nèi)外資企業(yè)的所得稅有失公平，頗 受非議。內(nèi)資企業(yè)所得稅，一般地區(qū)為33％，沿邊沿疆沿海為24％，特區(qū)為15％，平均大約 為25％；而外資企業(yè)所得稅率則在不同地區(qū)相應(yīng)減半，平均大約為13％。為配合西部大開發(fā) 戰(zhàn)略，西部地區(qū)企業(yè)的所得稅降為15％。這樣繁雜的稅率體系嚴(yán)重影響了征收效率和稅收公 平原則。此外，外資企業(yè)適用的稅收優(yōu)惠政策大大多于內(nèi)資企業(yè)，計算稅額時允許外資企業(yè) 的成本費用全部扣除，而內(nèi)資企業(yè)不允許扣除。這導(dǎo)致內(nèi)外資企業(yè)所得稅實際稅率差別極大 ，外資企業(yè)享受事實上的“超國民待遇”。

3、個人所得稅：個人所得稅的爭論最為牽動人心。這是因為，當(dāng)前我國居民收入分配 差距逐年拉大，而現(xiàn)行個人所得稅非但沒有起到調(diào)節(jié)社會成員收入分配的作用，反而使得工 薪階層成為個人所得稅的主要征收對象。據(jù)統(tǒng)計，截至2000年底，我國個人所得稅收入中來 自工薪所得占42.86％、個體工商戶的生產(chǎn)經(jīng)營所得占20.12％，這兩項收入即占個人所得稅 收入的62.98％。然而，很多中高收入者因其收入來源較多，而由于稅制的漏洞和征管的不 力，其繳納稅額相對甚少，出現(xiàn)稅收“滴漏”現(xiàn)象。在富人們沒有足額繳稅的情況下，經(jīng)濟(jì) 體中出現(xiàn)了“窮幫富”的扭曲格局。

4、出口退稅機(jī)制：運轉(zhuǎn)失靈。2003年拖欠2500億元的出口退稅數(shù)額已經(jīng)超過了中央財 政承受能力，中央財政日益不堪重負(fù)；第二，出口退稅滯后導(dǎo)致企業(yè)資金占壓嚴(yán)重，增加了 企業(yè)的支付成本和經(jīng)營風(fēng)險；第三，比較高的退稅率也驅(qū)動一些企業(yè)為追求為數(shù)可觀的出口 退稅而盲目擴(kuò)大出口規(guī)模，其中包括相當(dāng)多的資源性產(chǎn)品出口企業(yè)，甚至有的企業(yè)為騙稅而 出口。

5、中資銀行稅負(fù)沉重：有資料顯示，國外商業(yè)銀行的營業(yè)稅負(fù)一般不超過2％，甚至有 的國家不收營業(yè)稅。在我國，長期以來，中資銀行既要繳納地方營業(yè)稅，又要繳納國家營業(yè) 稅。雖然中資銀行的營業(yè)稅稅率已從2002年的6％降為2003年的5％，恢復(fù)到1997年的水平， 但比交通、建筑安裝、郵政通信等行業(yè)的營業(yè)稅稅率還高出2個百分點。如果把營業(yè)稅換算 成所得稅的話，則銀行業(yè)總稅率曾經(jīng)高至67％左右；近3年營業(yè)稅每年降了1個百分點，但總 稅率仍在50％～60％之間。

此外，據(jù)《2003年中國金融年鑒》統(tǒng)計，從1997年到2000年的4年間，四大國有商業(yè)銀 行因稅率調(diào)整而實際增加的稅負(fù)共計394.48億元。

2004年稅制改革的重心和著眼點

2004年，新一輪稅制改革的內(nèi)容已經(jīng)逐漸浮出水面，稅負(fù)總水平將有顯著的降低。2004 年稅制改革的中心和著眼點主要包括以下幾個方面：

1、增值稅轉(zhuǎn)型改革。東北地區(qū)試點，適當(dāng)時候全國推廣。裝備制造業(yè)、石油化工業(yè)、 冶金工業(yè)、船舶制造業(yè)、汽車制造業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、軍品工業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)等8個行業(yè) 實行消費型增值稅，允許企業(yè)抵扣當(dāng)期新增機(jī)器設(shè)備所含進(jìn)項稅金。這8個行業(yè)幾乎涵蓋了 所有在東北的51家大型生產(chǎn)企業(yè)所在的行業(yè)領(lǐng)域。增值稅轉(zhuǎn)型改革的核心在于切斷稅制對民 間投資、特別是設(shè)備投資的束縛。顯然，新的增值稅體系將極大地鼓勵企業(yè)進(jìn)行更新改造投 資，提高企業(yè)內(nèi)部增長能力。

2、個人所得稅調(diào)整將成為稅改重點。我國人均GDP已超過1000美元，800元的起征點顯 然已不合時宜。為強(qiáng)調(diào)社會公平，個人所得稅調(diào)整在2004年可能有所突破。有可能實施的方 案為，工資薪金、生產(chǎn)經(jīng)營、勞動報酬、財產(chǎn)租賃所得等有較強(qiáng)連續(xù)性的收入列入綜合課征 項目，實行統(tǒng)一的累進(jìn)稅率；對于財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、特許權(quán)使用費、利息、紅利、股息等其他所得 仍然按比例稅率進(jìn)行分項征收；此外，稅前扣除項目也將進(jìn)行必要的調(diào)整。

3、中外資企業(yè)所得稅逐漸“并軌”。據(jù)財政部部長金人慶稱，今后我國將逐漸統(tǒng)一內(nèi) 外資企業(yè)所得稅。2004年是這項改革的重要一年，適用于各種所有制企業(yè)的《企業(yè)所得稅法 》已經(jīng)列入本屆人大常委會的立法規(guī)劃。目前內(nèi)資企業(yè)的平均25％、外資企業(yè)平均13％的稅 收水平將逐漸統(tǒng)一，以體現(xiàn)公平性原則。

4、出口退稅機(jī)制也將進(jìn)行重大改革。部分資源性商品和國家限制出口的商品2004年將 取消出口退稅。調(diào)整后的出口退稅率分為17％、13％、11％、8％、5％五檔。按現(xiàn)行出口結(jié) 構(gòu)，出口退稅率的平均水平將降低3個百分點左右。出口退稅將由中央和地方財政共同負(fù)擔(dān) ，具體辦法是：從2004年起，以2003年出口退稅實退指標(biāo)為基數(shù)，對超基數(shù)部分的應(yīng)退稅額 ，由中央與地方按75:25的比例分別負(fù)擔(dān)。此外，根據(jù)金人慶在人大的報告，中央財政2004 年將安排出口退稅指標(biāo)2108億元，進(jìn)口產(chǎn)品增值稅、消費稅增量將首先用于增加出口退稅。

5、農(nóng)村稅費。改革更加深入，在完善改革試點工作的基礎(chǔ)上，政府將逐步降低農(nóng)業(yè)稅 的稅率并向糧食主產(chǎn)區(qū)傾斜。2004年農(nóng)業(yè)稅稅率全國平均要降低1％左右，減稅比例要調(diào)減 到戶。2004年在全國范圍內(nèi)將取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅（煙葉稅目除外）。預(yù)計可減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)118 億元。中央財政將在全年安排農(nóng)村稅費改革專項轉(zhuǎn)移支付資金396億元。

6、關(guān)稅。進(jìn)一步降低，履行加入世貿(mào)組織的承諾。從2004年1月1日起，我國進(jìn)一步降 低關(guān)稅，進(jìn)口關(guān)稅總水平由11％下降到10.4％。本次降稅共涉及2414個稅則稅目，其中，農(nóng) 產(chǎn)品平均關(guān)稅由16.8％降低到15.6％，工業(yè)品平均關(guān)稅由10.3％降低到9.5％。

稅制改革對宏觀經(jīng)濟(jì)的影響分析

本輪稅制改革將對我國宏觀經(jīng)濟(jì)運行產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，短期內(nèi)將在一定程度內(nèi)降低財政收 入，降低凈出口；但是從長期看，稅制改革將優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，帶動宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健發(fā)展。此外 ，由于稅制改革“漸進(jìn)式”的特點以及宏觀經(jīng)濟(jì)并未出現(xiàn)過熱的跡象，其不會促成2004年宏 觀經(jīng)濟(jì)過熱。

1、稅制改革將降低財政收入，但幅度不會很大。毋庸置疑，2004年開始的稅制改革將 使財政面臨“陣痛”。據(jù)人民大學(xué)教授安體富計算，此輪稅制改革的總體成本大概在5000億 元到5500億元。其中，降低出口退稅率已經(jīng)開始影響國內(nèi)企業(yè)的出口。據(jù)測算，我國出口退 稅率每下調(diào)一個點，出口就降4.9個百分點。那么，2004年出口退稅率平均降低3個百分點將 對2004年我國出口造成不小的影響。增值稅作為稅種中第一大稅，其改革對稅收的影響也不 可忽視。

但是另一方面，稅制改革并不會對財政收入造成大的沖擊。其一，實行消費型增值稅將 減輕國內(nèi)出口企業(yè)的成本，可以部分抵消出口退稅損失的影響；其二，簡化稅制可以有效地 降低我國的稅收成本；其三，稅制改革貫徹了“有增有減”的原則，部分對外資企業(yè)的稅收 優(yōu)惠政策取消，而且通過稅費征收管理力度的加強(qiáng)努力實現(xiàn)稅收總量的平衡。

2、稅制改革將優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，帶動宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健發(fā)展。目前，中國企業(yè)的整體稅負(fù)水 平較高，已經(jīng)不適應(yīng)國際競爭的要求。據(jù)中央財經(jīng)大學(xué)教授劉桓統(tǒng)計，中國企業(yè)的總體稅負(fù) 水平要比美國等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家高出約20％～30％，這種情況在長期內(nèi)將削弱企業(yè)國際競爭力 ，不利于宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展。當(dāng)前的稅制改革反映了國際趨勢和潮流，在長期內(nèi)將有效刺激中國 企業(yè)的活力，提高其國際競爭力，從而帶動宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健發(fā)展。例如，出口退稅率的降低將 有效緩解逐年增長的財政赤字的壓力，緩解人民幣長期升值的壓力。

3、稅制改革不會帶動經(jīng)濟(jì)“過熱”。新一輪稅制改革總體上具有減稅政策效應(yīng)，有效 促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，但不會導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)“過熱”。原因有三，第一，長期建設(shè)國債發(fā)行規(guī)模在不斷 縮小，功能正逐漸轉(zhuǎn)型，積極的財政政策有相機(jī)淡出的跡象，因此，減稅政策事實上形成了 對國債投資功能的替代，財政政策效力因此趨緩。第二，根據(jù)各種宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)判斷，宏觀 經(jīng)濟(jì)并沒有明顯過熱的跡象：消費增長仍然乏力，居民消費傾向較弱；就業(yè)率指標(biāo)仍處于低 位；國民經(jīng)濟(jì)運行除局部供應(yīng)緊張外，整體格局仍然是供過于求。第三，本輪稅制改革是“ 漸進(jìn)式改革”，減稅的政策效果在2004年將比較有限。全面的增值稅轉(zhuǎn)型改革2004年不可能 出臺，僅在東北的試點不會給經(jīng)濟(jì)造成較大震蕩。

下一階段稅制改革的取向和政策建議

中國已經(jīng)加入世貿(mào)組織，稅制改革將沿著世貿(mào)組織所要求的公平競爭原則逐漸推向深入 ，稅制改革將繼續(xù)在公平與效率兩大目標(biāo)的協(xié)調(diào)間穩(wěn)步前行。在新的科學(xué)發(fā)展觀指引下，下 一階段稅制改革的取向?qū)⒅塾诟玫匕l(fā)揮稅收對經(jīng)濟(jì)的調(diào)控作用。隨著國債功能的轉(zhuǎn)型， 稅收政策將日漸在財政政策中擔(dān)綱主力?！胺潘B(yǎng)魚、藏富于民”將是對下一階段稅制改革 取向最好的概括。

1、加快稅收立法進(jìn)程。目前，在稅務(wù)部門征收的22個稅種中，由全國人大行使立法權(quán) 制定的稅法只有《個人所得稅法》、《外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅法》、《農(nóng)業(yè)稅條例 》及實體法《稅收征收管理法》4件。絕大多數(shù)關(guān)系到納稅主體權(quán)利義務(wù)的稅種，都是由國 務(wù)院頒布的暫行條例、草案、規(guī)定、辦法等行政法規(guī)，還沒有完成國家的立法程序。政策層 已經(jīng)意識到了稅收立法層次低、長期依靠暫時的行政條例征稅的副作用，特別是難以遏制地 方政府干預(yù)稅收執(zhí)法、隨意越權(quán)減免稅的行為。此外，稅法缺乏透明度、穩(wěn)定性將影響經(jīng)濟(jì) 活動的穩(wěn)定。新一屆全國人大5年立法規(guī)劃將審議三件稅法草案，包括《企業(yè)所得稅法》、 《個人所得稅法》（修訂）和《稅收基本法》。這幾部法律將有效地解決企業(yè)所得稅、個人 所得稅等稅法中存在的稅負(fù)不公問題。

2、適時推進(jìn)消費稅、物業(yè)稅等稅種的改革。為體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，消費稅的稅率和征收 范圍都將進(jìn)行重大調(diào)整。有一定盈利水平、稅基較寬而此前未征消費稅的消費品和部分高檔 消費品，以及對環(huán)境危害大的產(chǎn)品納入征稅范圍；消費稅的稅率也將適時調(diào)整。此外，物業(yè) 稅改革的思路是將現(xiàn)行的房產(chǎn)稅、城市房地產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅以及土地出讓費用等稅費 合并，轉(zhuǎn)化為房產(chǎn)保有階段統(tǒng)一收取的物業(yè)稅。2004年關(guān)于物業(yè)稅改革的基礎(chǔ)工作主要是對 現(xiàn)行的房地產(chǎn)稅費體系進(jìn)行清理。

3、加快金融稅制改革步伐。金融業(yè)特別是中資銀行稅收負(fù)擔(dān)沉重已拖累了金融改革的 步伐。未來5年，中國金融業(yè)將面臨前所未有的競爭，因此，稅收政策需要調(diào)整以配合中國 的金融業(yè)改革。針對目前金融稅負(fù)過重問題，我們有以下建議：首先，降低金融業(yè)營業(yè)稅率 ，特別是降低銀行業(yè)的營業(yè)稅率。為了避免產(chǎn)生大的震動，銀行業(yè)營業(yè)稅稅率可以在2003年 降至5％的基礎(chǔ)上繼續(xù)逐步調(diào)低至2％。在調(diào)整銀行業(yè)營業(yè)稅稅基方面，可以考慮將按照銀行 營業(yè)額全額計征營業(yè)稅改為按照營業(yè)凈額（即存貸利差）計征；對逾期應(yīng)收未收利息作為壞 賬處理，如果以后得以收回，再按實際收回的利息數(shù)額征收營業(yè)稅。其次，改革商業(yè)銀行呆 帳準(zhǔn)備金提取辦法。從國際上通行的做法看，應(yīng)當(dāng)取消按照提取呆帳準(zhǔn)備資產(chǎn)期末余額計提 呆帳準(zhǔn)備金的規(guī)定，準(zhǔn)予內(nèi)資銀行按規(guī)定在稅前計提專項準(zhǔn)備金。