建立政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系

羅偉忠

由于農(nóng)業(yè)的高風(fēng)險(xiǎn)性、基礎(chǔ)性和政策性，所以農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)必然是政策性的；由于政府支持的缺乏，我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)面臨終結(jié)和失?。灰虼?，要借鑒別國經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合本國實(shí)際，建立政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系；這就要求建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律體系、組織體系和政策支持體系，實(shí)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)行的“三個(gè)結(jié)合”即強(qiáng)制保險(xiǎn)和自愿保險(xiǎn)相結(jié)合、農(nóng)業(yè)險(xiǎn)和農(nóng)村險(xiǎn)相結(jié)合、支持農(nóng)戶和支持保險(xiǎn)公司相結(jié)合，走政府主導(dǎo)和商業(yè)運(yùn)營相結(jié)合之路。

政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是農(nóng)業(yè)保護(hù)的重要方式

農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)和高風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)業(yè)。它不僅面臨市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，而且面臨自然風(fēng)險(xiǎn)和技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的大小和政府的行為與政策密切相關(guān)。如果政府為農(nóng)業(yè)的發(fā)展提供良好的基礎(chǔ)設(shè)施、有效的農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣和服務(wù)體系、良好的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境和國際競(jìng)爭(zhēng)條件，那么，農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)就能夠降低和減少，反之，農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)無限放大。農(nóng)業(yè)也是具有很強(qiáng)的正外溢性產(chǎn)業(yè)。它為人類生存和社會(huì)穩(wěn)定以及其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供基礎(chǔ)和前提。即使農(nóng)業(yè)產(chǎn)值在國民經(jīng)濟(jì)中的比重日益降低，農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性地位也不會(huì)被削弱和忽略。美國農(nóng)業(yè)產(chǎn)值不足國民總收入的2％，但美國人視農(nóng)業(yè)為命根，為農(nóng)業(yè)提供強(qiáng)有力保護(hù)和支持。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是分散和降低農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，維持農(nóng)業(yè)穩(wěn)定和農(nóng)民收入穩(wěn)定的重要手段。鑒于農(nóng)業(yè)的高風(fēng)險(xiǎn)性、基礎(chǔ)性和政策性，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)具有風(fēng)險(xiǎn)大、公益性強(qiáng)的特點(diǎn)。作為以贏利為目的的純商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)是不會(huì)提供的。既使有商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)進(jìn)入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)領(lǐng)域，如果沒有政府的支持，也會(huì)由于高賠付率、高管理費(fèi)率和低投保率而難以贏利乃至虧損。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)商業(yè)性經(jīng)營虧損是一種世界普遍現(xiàn)象。美國、法國、丹麥等國的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠付率往往高達(dá)100％甚至140％。。我國情形也是如此，據(jù)測(cè)算，我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)盈虧平衡點(diǎn)在賠付率為65％～70％保本，但中國人民財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司從1982年至2003年農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠付率為89％，加上管理費(fèi)支出，虧損往往在30％～40％。因此，世界各國政府都對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)提供支持。美國、加拿大、西班牙、日本、法國對(duì)農(nóng)民所交保費(fèi)提供高達(dá)50％～80％的補(bǔ)貼，對(duì)經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保險(xiǎn)公司提供虧損補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、再保險(xiǎn)等支持。一些國家專門成立國家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司提供農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)也是世貿(mào)組織規(guī)則允許的政府支持農(nóng)業(yè)的“綠箱”政策之一。目前，世界上有40多個(gè)國家舉辦或試辦政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，把它作為政府支持農(nóng)業(yè)的重要方式。

政府支持的缺乏妨礙我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展

我國是農(nóng)業(yè)大國，又是自然災(zāi)害最頻繁的國家。但是，我國目前只有中國人保和中華聯(lián)合保險(xiǎn)公司（原新疆兵團(tuán)保險(xiǎn)公司）在少數(shù)地區(qū)開辦少數(shù)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，另外，新成立的上海安信農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)股份有限公司進(jìn)入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)領(lǐng)域。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)處于日益萎縮狀態(tài)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)收入占總保費(fèi)收入比重逐年下降，2003年只有0.3％，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的險(xiǎn)種由100多個(gè)減少到30多個(gè)。其根本原因在于缺乏政府支持。

第一，缺乏農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法。世界實(shí)行政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的國家都對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行專門立法，界定政府、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和農(nóng)戶的責(zé)任、義務(wù)和權(quán)利。我國沒有專門的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)也就無法可依。政府只在發(fā)生巨型農(nóng)業(yè)災(zāi)害時(shí)，通過臨時(shí)性的財(cái)政撥款對(duì)農(nóng)戶提供有限的救濟(jì)，缺乏常設(shè)的機(jī)制對(duì)普遍的、小型的、局部的、個(gè)別的農(nóng)業(yè)災(zāi)害提供補(bǔ)貼，以幫助農(nóng)戶恢復(fù)簡(jiǎn)單再生產(chǎn)。

第二，缺乏政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的組織體系。我國現(xiàn)有農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)是商業(yè)性的，并且，隨著中國人保等原國有企業(yè)股份制改造的推進(jìn)，其經(jīng)營目標(biāo)單一營利，政策性業(yè)務(wù)日益剝落和減少，它們逐步退出難以盈利的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)領(lǐng)域。沒有政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)組織體系的支撐，我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)面臨完結(jié)的危險(xiǎn)。

第三，缺乏有效的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)支持政策。目前，我國給予農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)唯一的支持政策就是減免營業(yè)稅。不足以鼓勵(lì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和農(nóng)戶進(jìn)入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。在缺乏政府支持的條件下，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)存在供給和需求雙重不足。由于農(nóng)業(yè)的高風(fēng)險(xiǎn)性、農(nóng)戶的逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠付率高、管理費(fèi)用高，經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)往往虧損，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)供給不足。由于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是對(duì)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的回避，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展必然導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品供給增加，而農(nóng)產(chǎn)品需求剛性，從而導(dǎo)致價(jià)格下降，農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)者福利增加；而生產(chǎn)者剩余短期會(huì)因產(chǎn)量增加，長(zhǎng)期卻會(huì)因價(jià)格下降而減少，農(nóng)戶并不獲益。保險(xiǎn)公司為了避免虧損，必須收取高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率。農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)費(fèi)率一般在2％～15％之間，高出一般財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)費(fèi)率（0。2％ 左右）的數(shù)十倍，這是低收入的農(nóng)戶難以接受的。因此，農(nóng)戶一般不愿投保，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)需求低。實(shí)際上，縱使在發(fā)達(dá)國家，農(nóng)戶收入高，又有政府支持，農(nóng)戶自愿參保的比率也不高。況且，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率高和農(nóng)戶投保率低相互形成惡性循環(huán)，恰好背離了保險(xiǎn)存在和發(fā)展的基礎(chǔ)——大數(shù)法則，使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)難以存在。

政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)要走政府主導(dǎo)和商業(yè)運(yùn)營相結(jié)合之路

理論和實(shí)踐表明：純商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)無疑會(huì)遭受失敗，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)必須有政府的支持。國外政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)主要有四種模式：一是前蘇聯(lián)的政府主導(dǎo)的社會(huì)保障型模式。政府設(shè)立專門機(jī)構(gòu)舉辦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，并提供基金和管理費(fèi)用，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和社會(huì)保障類似。二是西歐的政策優(yōu)惠模式。政府不直接參與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，但是為商業(yè)性保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和互助保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)提供政策優(yōu)惠。三是美國的官民混合模式。官辦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和私營保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)及其他保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)共同舉辦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，政府提供支持。四是日本的政府支持的互助保險(xiǎn)模式。各地區(qū)建立互助組織舉辦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，政府提供補(bǔ)貼和再保險(xiǎn)扶持。我國的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)宜借鑒西方國家模式，結(jié)合我國實(shí)情，走政府主導(dǎo)和商業(yè)運(yùn)營相結(jié)合之路。

首先要建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律體系。任何一項(xiàng)政策性經(jīng)濟(jì)活動(dòng)需要法律來規(guī)范。實(shí)行政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的國家都有專門農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律。美國在1938年通過《聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)法》，到1980年共修改12次，才結(jié)束長(zhǎng)達(dá)42年的農(nóng)作物保險(xiǎn)試驗(yàn)，正式在全國推廣。我國宜先通過全國性的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律，推動(dòng)地方立法，推動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系的建立和完善。

其次建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)組織體系。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)組織體系由中央政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司和地方商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)組成。中央設(shè)立中國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司，由總公司和省級(jí)分公司組成。其職能主要是代表政府為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制定政策，提供補(bǔ)貼和再保險(xiǎn)，并對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)督。其經(jīng)費(fèi)和保險(xiǎn)基金主要來自財(cái)政撥款和發(fā)行債券，中央和地方政府按比例分擔(dān)。地方商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)行多元化經(jīng)營。各省根據(jù)自己實(shí)際情況，可以設(shè)立專門的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，也可以委托其他商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)辦理，還可以成立互助保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)以及引進(jìn)外資保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。各機(jī)構(gòu)各自申辦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，相互競(jìng)爭(zhēng)和合作，并根據(jù)險(xiǎn)種和業(yè)務(wù)量平等獲得政府支持。

再次要建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)支持體系。中央和地方政府要根據(jù)農(nóng)業(yè)比重和風(fēng)險(xiǎn)大小，法定撥款用于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼、再保險(xiǎn)基金和大災(zāi)基金的建立。在政府支持當(dāng)中，既要強(qiáng)化地方政府責(zé)任，也要發(fā)揮中央政府的調(diào)節(jié)作用，防止農(nóng)業(yè)省和工業(yè)省、富省和窮省之間畸輕畸重。完善和強(qiáng)化對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策優(yōu)惠，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)至少要享受其他農(nóng)業(yè)企業(yè)或農(nóng)業(yè)活動(dòng)享受的金融稅收優(yōu)惠，要減免農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)稅收以及相應(yīng)農(nóng)村保險(xiǎn)稅收。

最后農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)行要實(shí)現(xiàn)“三個(gè)結(jié)合”。強(qiáng)制保險(xiǎn)和自愿保險(xiǎn)相結(jié)合。對(duì)于具有普遍性、關(guān)系國計(jì)民生的農(nóng)作物如糧食中水稻、小麥，牲畜中的生豬、牛實(shí)行法定保險(xiǎn)，對(duì)于其他農(nóng)作物實(shí)行自愿保險(xiǎn)。對(duì)于強(qiáng)制保險(xiǎn)，政府應(yīng)給予較高補(bǔ)助；對(duì)自愿保險(xiǎn)，政府可以給予補(bǔ)助予以鼓勵(lì)。農(nóng)業(yè)險(xiǎn)和農(nóng)村險(xiǎn)相結(jié)合。

農(nóng)村保險(xiǎn)市場(chǎng)潛力大，除農(nóng)業(yè)險(xiǎn)外其他農(nóng)村險(xiǎn)利潤高。在城市保險(xiǎn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈、利潤下降的情況下，開拓農(nóng)村保險(xiǎn)市場(chǎng)是保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展一大趨勢(shì)。農(nóng)業(yè)險(xiǎn)和農(nóng)村險(xiǎn)相結(jié)合，一方面可以促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的開拓和發(fā)展；另一方面可以“以險(xiǎn)養(yǎng)險(xiǎn)”，以其他險(xiǎn)的高利潤彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)險(xiǎn)的利潤缺口。保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)從事農(nóng)村險(xiǎn)時(shí)必須承辦一定比例農(nóng)業(yè)險(xiǎn)，也就是要法定農(nóng)村險(xiǎn)中農(nóng)業(yè)險(xiǎn)的含量。支持農(nóng)戶和支持保險(xiǎn)公司相結(jié)合。鑒于農(nóng)戶和保險(xiǎn)公司對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)都缺乏動(dòng)力，因此，政府支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)既要支持農(nóng)戶，對(duì)參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)農(nóng)戶提供保費(fèi)補(bǔ)助，也要支持從事農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。