人民建議征集制度的程序控制問題

楊向東

人民建議征集制度的程序控制問題

楊向東＊

人民建議征集是一項(xiàng)擴(kuò)大民眾政治參與的制度，有著重要的價(jià)值和功能。從立法狀況來看，該制度還缺乏建構(gòu)。從程序控制方面來看，我們需要界定人民建議的含義、范圍和建議人、受理機(jī)關(guān)等相關(guān)程序。

人民建議 請(qǐng)?jiān)笝?quán) 游說 處理

人民建議征集制度，早期由國(guó)家建設(shè)部體改法規(guī)司經(jīng)濟(jì)師馬弘毅在我國(guó)創(chuàng)立和推進(jìn)，其后很多地方建立了人民建議征集制度，例如重慶1993年、哈爾濱1996年建立，由點(diǎn)到面，包括省級(jí)政府、甚至國(guó)務(wù)院部委也建立了該制度。人民建議征集制度建立至今20多年了，建立之初的主要任務(wù)是反映市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的信息，保持人民群眾和黨和政府的聯(lián)系，隨著時(shí)間的推進(jìn)，其成效難以評(píng)估。近年來人民建議征集制度再度熱起，可否又是“炒冷飯”，或者是我們又開始認(rèn)識(shí)到這一制度的重大價(jià)值。筆者認(rèn)為，有幾個(gè)方面的原因進(jìn)一步促進(jìn)了該制度的法治化。第一，人民建議征集的內(nèi)容或范圍越來越廣泛，或難以承受其重，或徒有虛表；第二，近年來，社會(huì)矛盾復(fù)雜，創(chuàng)新管理有進(jìn)一步完善該制度的必要；第三，政府重大決策的民主化和科學(xué)化，和民眾公共參與的呼應(yīng)，促使我們重新審視該制度。無論是何種原因，顯然人民建議征集制度具有重大的功能和價(jià)值，要充分發(fā)揮其價(jià)值，就必須把它置身于立法程序或行政程序中去，使它不再是“聾子的耳朵”，不再是“傳聲筒”，而更應(yīng)該是具有牙齒的法律，是民眾有效參與決策的法律途徑。

一、人民建議界定及相關(guān)概念辨析

人民建議，在《現(xiàn)代漢語詞典》對(duì)“建議”一詞的解釋是：“建議是個(gè)人或集體向上級(jí)提出的主張”。單純字面含義來看，“人民建議”定義為：人民建議是我國(guó)公民以個(gè)人或集體的名義向黨和政府提出的具有決策參考價(jià)值的思想觀點(diǎn)、思路、舉措、辦法。具體包括宏觀構(gòu)想、總體規(guī)劃、發(fā)展思路、政策建議、項(xiàng)目建議、科學(xué)預(yù)測(cè)、經(jīng)驗(yàn)做法、創(chuàng)舉新招等。按內(nèi)容分類，又可劃分為建設(shè)性建議、對(duì)策性建議、批評(píng)性建議等。[1]胡蘇安.關(guān)于人民建議的價(jià)值定位的思考[J].安徽決策咨詢，1999，(1).例如1999年重慶的《人民建議獎(jiǎng)勵(lì)辦法》第2條規(guī)定，“本市公民、市外公民以及外國(guó)人、無國(guó)籍人均可就本市經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展、政府工作等方面提出意見和建議?！睆男姓ń嵌瓤?，人民建議屬于行政決策范疇，作為一種訴求，它主要用于為各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)決策提供咨詢服務(wù)。但人民建議的征集實(shí)際上超過了上述范圍的內(nèi)容，現(xiàn)在一些申訴、陳情、游說、信訪或其他建議，可能混在一起，若無明確的辨析和制度界定，人民建議征集制度就會(huì)變成一個(gè)大雜燴，難以規(guī)范及操作。

（一）人民建議與請(qǐng)?jiān)笝?quán)

人民建議具有深厚的憲法基礎(chǔ)。我國(guó)1982年《憲法》第27條第2款規(guī)定：“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)?！薄稇椃ā返?1條更是規(guī)定了“公民有提出批評(píng)和建議的權(quán)利”。很多學(xué)者將該項(xiàng)權(quán)利視為請(qǐng)?jiān)笝?quán)的核心內(nèi)容。根據(jù)條文理解，國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員應(yīng)為立法、行政、司法等各國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員，它們的各項(xiàng)工作及行為均可以成為批評(píng)和建議的對(duì)象。至于行使批評(píng)權(quán)和建議權(quán)的方式，當(dāng)然應(yīng)該理解為包括個(gè)人提出批評(píng)和建議（個(gè)人請(qǐng)?jiān)福┮约叭舾扇寺?lián)合提出批評(píng)和建議（集體請(qǐng)?jiān)福?。由此觀之，人民建議實(shí)則為請(qǐng)?jiān)笝?quán)，是公民的基本權(quán)利之一。在現(xiàn)代社會(huì)，請(qǐng)?jiān)笝?quán)是指公民為了維護(hù)自身權(quán)益或團(tuán)體、公共利益就特定事項(xiàng)向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)表達(dá)意見，要求其為或不為一定行為的權(quán)利。各國(guó)憲法在公民基本權(quán)利中對(duì)于請(qǐng)?jiān)笝?quán)都做了原則性的規(guī)定，包括國(guó)際條約《消除一切形式種族歧視國(guó)際公約》第14條第2款明確規(guī)定了請(qǐng)?jiān)笝?quán)。[1]楊海坤、章志遠(yuǎn).公民請(qǐng)?jiān)笝?quán)基本問題研究[J].現(xiàn)代法學(xué)，2004，(8).與人民建議相比，請(qǐng)?jiān)敢彩莻€(gè)人或集體的參與，但是兩者最大的區(qū)別在于范圍和強(qiáng)制性。請(qǐng)?jiān)竼栴}，一般都有憲法或?qū)ｉT請(qǐng)?jiān)阜ㄒ?guī)定了范圍，例如，《日本憲法》第16條明確列舉了請(qǐng)?jiān)傅氖马?xiàng)，具體包括損害救濟(jì)、公務(wù)員的罷免、制定、修改、廢除國(guó)家及地方公共團(tuán)體的法令等國(guó)事。但即使如此，請(qǐng)?jiān)傅姆秶埠軓V泛，包括法律未明文禁止的其他事項(xiàng)。但是其次，最能體現(xiàn)兩者差別的是強(qiáng)制性，人民建議屬于“軟性”或“軟法”規(guī)范，請(qǐng)?jiān)笝?quán)則不同，請(qǐng)?jiān)笝?quán)的行使有法律拘束力，請(qǐng)?jiān)赶蚴芾頇C(jī)關(guān)提出后，受理機(jī)關(guān)有義務(wù)向請(qǐng)?jiān)溉送ǜ婕疤幚斫Y(jié)果并說明理由。通過國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)請(qǐng)?jiān)傅奶幚?，?qǐng)?jiān)笝?quán)的行使會(huì)對(duì)公民權(quán)益的救濟(jì)和政府的決策產(chǎn)生實(shí)際影響。

（二）人民建議與信訪

人民建議和信訪都是具有中國(guó)特色的制度，信訪與人民建議多有交叉的地方。例如，人民建議中包括了很多信訪事項(xiàng)，甚至有的地方，負(fù)責(zé)人民建議征集的管理機(jī)構(gòu)就是信訪辦。從性質(zhì)上看，信訪也是請(qǐng)?jiān)笝?quán)的形式之一。一般來講，廣義的信訪是指我國(guó)人民群眾通過寫信、訪問等形式向黨和政府的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、企事業(yè)單位及其負(fù)責(zé)人反映個(gè)人或集體意愿，主要是反映情況、陳述意見、解決問題等的社會(huì)政治交往活動(dòng)。[2]中央辦公廳、信訪局、國(guó)務(wù)院辦公廳.信訪學(xué)概論[M].北京:華夏出版社，1991:6.2005年國(guó)務(wù)院《信訪條例》即采用此類定義。狹義的信訪定義指的是一種補(bǔ)充性的救濟(jì)制度，即公民和組織在其合法權(quán)利受到各類公權(quán)力侵害致?lián)p時(shí)，選擇以書信、走訪等形式反映事實(shí)、表達(dá)意愿、尋求補(bǔ)救，接受來信來訪的機(jī)關(guān)通過直接或間接的各種方式予以協(xié)調(diào)、督促和幫助，促成其獲得及時(shí)有效的權(quán)利救濟(jì)之法律制度。[3]田文利.信訪制度改革的理論分析和模式選擇[J].社會(huì)科學(xué)前沿，2005，(2).與此相對(duì)應(yīng)，論及我國(guó)公民人民建議、信訪和請(qǐng)?jiān)笝?quán)的憲法依據(jù)，則不約而同地指向現(xiàn)行憲法第41條，認(rèn)為我國(guó)現(xiàn)行憲法第41條的規(guī)定也是信訪的憲法依據(jù)，或者認(rèn)為我國(guó)現(xiàn)行憲法第41條“實(shí)質(zhì)上相當(dāng)于”請(qǐng)?jiān)笝?quán)。換言之，人民建議、信訪實(shí)際上都是請(qǐng)?jiān)笝?quán)的表現(xiàn)形式之一，由于人民建議及信訪承載了太多的事項(xiàng)，更由于司法救濟(jì)途徑受限，導(dǎo)致上述渠道成為了人民權(quán)利救濟(jì)的途徑，它們?cè)诠δ苌隙加斜Ｕ厦癖娕c政府溝通，乃至參政的功能發(fā)揮。人民建議與信訪在現(xiàn)行立法下，很顯然也是有著本質(zhì)的區(qū)別，這就是信訪是自身權(quán)益受損，通過自上而下的協(xié)調(diào)，得以緩解矛盾，解決爭(zhēng)議的一種方法，在我國(guó)它已經(jīng)與行政、司法對(duì)接，形成了一種缺乏控制的力量。人民建議，則是比較中性地側(cè)重于對(duì)于國(guó)家政府公共決策的關(guān)心及參與，更多地表現(xiàn)為參政權(quán)。當(dāng)然兩者發(fā)揮的好壞，與法治環(huán)境的差別有很大關(guān)系。

（三）人民建議與游說、陳情

“游說”是西方國(guó)家的民眾參與政治，通過游說施加政治壓力，從而影響立法或政府決策。例如，美國(guó)有《游說公開法》，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)也有《游說法》等加以規(guī)范。游說的行為，建立起了利益集團(tuán)或市民利益團(tuán)體與立法或政府的交流互動(dòng)的機(jī)制。這里有幾個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)：第一，游說必須與立法或政府決策有關(guān)；第二，游說能夠影響到立法或政府決策；第三，公民與立法或政府決策機(jī)關(guān)之間有著法律的保障，有著良好的溝通。我們國(guó)家一般把游說看做為西方多黨制國(guó)家的一種資產(chǎn)階級(jí)利益表達(dá)的機(jī)制，而忽略了這一制度對(duì)于反映民眾訴求，保障立法平等、公正；政府決策的公開透明的正面效果。當(dāng)然，為了防止游說的負(fù)面效果，也有立法進(jìn)行收支規(guī)范，防止腐敗。筆者認(rèn)為，人民建議在功能上、方式上與游說也有類似之處，不同在于對(duì)象有所差別，法律的規(guī)制程度有所不同。

陳情，意為表達(dá)自己的建議或看法。臺(tái)灣行政程序法規(guī)定，“人民對(duì)于行政興革之建議、行政法令之查詢、行政違失之舉發(fā)或行政上權(quán)益之維護(hù)，得向主管機(jī)關(guān)陳情?！盵4]參閱《臺(tái)灣行政程序法》第168條?？梢婈惽榘x頗多，既包括了建議，也包括了權(quán)益維護(hù)與檢舉和揭發(fā)等。與人民建議相比，陳情分為個(gè)人陳情和集體陳情，主要針對(duì)的是行政機(jī)關(guān)，事項(xiàng)范圍廣闊，對(duì)此各行政機(jī)關(guān)又有相關(guān)的程序法相適應(yīng)。

除了上述基本區(qū)別之外，人民建議與其他幾項(xiàng)制度之間都有交叉，在功能上有類似之處。但從法律角度看，要保證人民建議實(shí)現(xiàn)集思廣益、輔助政府決策公開透明、實(shí)現(xiàn)公民有序的政治參與等，就務(wù)必要保障人民建議的范圍的可控性，避免涉及救濟(jì)性問題，我們把它定位為到底是何種制度？或許有以下三種思路：第一，純建議性的制度，聽取人民的建議，無強(qiáng)制性處理及反饋要求；第二，還是類似請(qǐng)?jiān)富蜿惽橹贫?，建有健全的回?fù)制度，若無理由不回復(fù)，甚至可以啟動(dòng)行政救濟(jì)；第三，類似信訪制度，接納各方建議或要求，并進(jìn)行協(xié)調(diào)。從目前的發(fā)展來看，筆者傾向于請(qǐng)?jiān)富蜿惽橹贫阮愋停?dāng)然為了避免范圍過于寬泛，職能過于單一，責(zé)任過于重大，應(yīng)當(dāng)從程序上有一定程度的規(guī)范。

二、人民建議征集的程序性控制

關(guān)于人民建議征集的程序控制，早期的處理上比較簡(jiǎn)單。例如哈爾濱2009年的征集辦法中主要包括了以下的環(huán)節(jié)：建議人可以隨時(shí)向市征集辦公室提出建議，市征集辦公室也可以擬定并公布人民建議征集題目，公開組織征集；市征集辦公室收到人民建議，應(yīng)當(dāng)及時(shí)篩選整理，報(bào)送市人民政府或直接轉(zhuǎn)送市人民政府工作部門研究辦理。人民建議承辦部門應(yīng)當(dāng)自收到交辦或轉(zhuǎn)辦的人民建議之日起60日內(nèi)將辦理意見報(bào)市征集辦公室，由市征集辦公室答復(fù)建議人。[1]《哈爾濱市人民建議征集及獎(jiǎng)勵(lì)辦法》（2009年）該法第8條至第14條的規(guī)定條款。上述規(guī)定過于簡(jiǎn)單，也就會(huì)流于形式?，F(xiàn)在要從程序上加強(qiáng)人民建議征集的實(shí)效性，切實(shí)發(fā)揮其功能與價(jià)值。一是從行政決策角度，加強(qiáng)人民建議征集的法制化；二是從公民請(qǐng)?jiān)阜ń嵌葋砑訌?qiáng)人民建議征集制度，但是兩個(gè)角度并不矛盾，完全可以進(jìn)行融合，公民請(qǐng)?jiān)敢约敖ㄗh，在其價(jià)值之一，就是加強(qiáng)了與政府的溝通，使政府的決策更加的科學(xué)和民主。為此，筆者認(rèn)為，可以從以下方面加強(qiáng)建設(shè)。

（一）程序的合法性設(shè)置

對(duì)正當(dāng)程序而言，“法律的重點(diǎn)不是決定的內(nèi)容、處理的結(jié)果，而是誰按照什么手續(xù)來作出決定的問題的決定。簡(jiǎn)單地說，程序的內(nèi)容無非是決定的決定而己”。[2]季衛(wèi)東.法律程序的意義[M].中國(guó)法制出版社，2004:85.建立人民建議征集制度首要的問題是其合法性，對(duì)于立法程序而言至關(guān)重要，或者說其法律依據(jù)在哪里？前文已論證，我國(guó)1982年《憲法》第41條，可作為其憲法法律基礎(chǔ)，但其表述并非明示，缺乏相應(yīng)權(quán)威的官方解釋。就行政程序法而言，缺乏中央統(tǒng)一立法、地方立法，如湖南省等地的行政程序法條例第32條規(guī)定，“政府工作部門、下級(jí)人民政府以及公民、法人或者其他組織認(rèn)為重大事項(xiàng)需要提請(qǐng)政府決策的，可以提出決策建議?？h級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全行政決策咨詢機(jī)制，完善行政決策的智力和信息支持系統(tǒng)。決策承辦單位依照法定職權(quán)確定或者由政府行政首長(zhǎng)指定”。這里咨詢功能的建立和要求，是一個(gè)建立建議的依據(jù)之一，但其范圍過于狹窄，僅限于政府主導(dǎo)的決策咨詢，并且包括了下級(jí)地方政府。因此，從法律上缺乏一個(gè)直觀明確的人民建議立法依據(jù)，還缺乏建立程序的首要條件，例如專門的請(qǐng)?jiān)阜ɑ蛉嗣窠ㄗh法，而目前很多的地方人民建議征集辦理辦法中，也沒有言明立法依據(jù)。

（二）程序控制的基本內(nèi)容

1.建議人。建立人民建議征集就要表明其立法目的，包括對(duì)于人民建議及征集的定義。前文所述人民建議屬于學(xué)理解釋，要上升到程序立法，人民建議則需要更加明確的界定，對(duì)此，筆者認(rèn)為，可界定為人民建議，指建議人對(duì)于行政機(jī)關(guān)政策、規(guī)章及其他規(guī)范性文件的形成、制定、通過、變更或廢止，以口頭或書面形式，向所屬行政機(jī)關(guān)表達(dá)意見的行為。這里有以下幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)：第一，建議人資格只能限于符合條件的自然人、私法人、或法律許可的社會(huì)團(tuán)體。包括本轄區(qū)的居民，也包括了外來流動(dòng)人員、外國(guó)人等，擔(dān)任公職的特殊人員（如公務(wù)員、法官、現(xiàn)役軍人等）不得參與一些建議活動(dòng)，下級(jí)政府、國(guó)有企業(yè)等不得參與。第二，建議人可以是個(gè)體建議，也可以是集體建議，尤其是集體建議，是否應(yīng)限制人數(shù)，或者建立相應(yīng)的預(yù)警程序控制；第三，也是最重要的，建議人的權(quán)利，除憲法規(guī)定的基本權(quán)利之外，對(duì)于建議人的權(quán)利保護(hù)是重中之重，要突出以下權(quán)利的包括：一是言論免責(zé)權(quán)，即建議人在建議活動(dòng)過程中所發(fā)表的意見免受法律追究；二是獲得答復(fù)權(quán)，即建議人享有要求受理機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)就建議事項(xiàng)處理結(jié)果予以回答的權(quán)利；三是平等對(duì)待權(quán)，即建議人不得因參與建議活動(dòng)而受到任何歧視待遇；四是參加聽證權(quán)，即建議人享有參加受理機(jī)關(guān)在審查過程中舉行的聽證會(huì)的權(quán)利；五是救濟(jì)權(quán)，在建議過程中，對(duì)于行政機(jī)關(guān)損害其權(quán)益的行為，有提出行政復(fù)議或行政訴訟的權(quán)利。

2.建議事項(xiàng)及范圍。范圍的大小，關(guān)鍵該制度的成敗。范圍過大，會(huì)如信訪，則訴求太多，利益復(fù)雜，難以處理；范圍過小，則如隔靴搔，流于形式。因此，程序控制范圍，不僅要考慮立法的可行性，也應(yīng)注意和信訪條例、行政復(fù)議、行政訴訟等立案范圍相區(qū)分，不能影響司法之權(quán)威，也不能侵犯其他行政機(jī)關(guān)之權(quán)限。為此，現(xiàn)行人民建議征集，應(yīng)集中于行政機(jī)關(guān)征集，而避免轉(zhuǎn)向人民代表大會(huì)或及其常委會(huì)，這主要因?yàn)槿舜笥凶约旱娜舜蟠頃娼ㄗh一系列制度。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，中央統(tǒng)一立法，應(yīng)將人民建議主要推向人民代表大會(huì)和行政機(jī)關(guān)兩個(gè)方面，前者是民意機(jī)關(guān)，是利益匯集和交流的地方；后則行政部門具有專業(yè)化，并掌握重大的決策權(quán)，都應(yīng)該是與人民群眾保持密切聯(lián)系的關(guān)系。根據(jù)前文定義，目前建議事項(xiàng)主要是政策、規(guī)章或其他規(guī)范性文件的形成、制定、變更、通過等行為，建議人可提出建議。這里特別排除了涉及行政復(fù)議或訴訟的受理范圍而提出的建議，這類應(yīng)通過現(xiàn)有法律救濟(jì)途徑獲得解決；若現(xiàn)有的法律途徑無法解決，則是否可包括在建議內(nèi)，還有待討論。但是對(duì)于建議的范圍，是否應(yīng)設(shè)立一定的限制？如建立利害關(guān)系，規(guī)定無利害關(guān)系者不得對(duì)于政府政策、規(guī)章或其他規(guī)范性文件的形成、制定、通過、變更或廢止建議。這樣的話，可以避免行政機(jī)關(guān)或人員過重的負(fù)擔(dān)，節(jié)約社會(huì)以及政府成本，但為了避免過于的限制，建議利害關(guān)系采取廣義的界定。

3.受理機(jī)關(guān)。受理機(jī)關(guān)可規(guī)定為所屬行政機(jī)關(guān)，未來若有相關(guān)法律出臺(tái)，可考慮將“各級(jí)人大常委會(huì)”納入，從而保障該制度的全面健康運(yùn)作。但就目前而言，有些地方的建議征集放到了信訪辦，這不僅加重了信訪辦的工作負(fù)擔(dān)，也不利于建議制度的健康發(fā)展。有的地方設(shè)立了人民建議征集辦公室。筆者建議，可以本著精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、充實(shí)、效能的原則對(duì)信訪辦、法制辦等部分人員進(jìn)行重新組合，使其成為人民建議的專門機(jī)構(gòu)、專門人員負(fù)責(zé)，要為民眾指明明確的目標(biāo)和方向。對(duì)于受理機(jī)關(guān)規(guī)范，要明確其前者負(fù)有登記和公開義務(wù)，前者指負(fù)有向所屬機(jī)關(guān)登記報(bào)備的責(zé)任，后者在官方網(wǎng)站上公布自然人、法人、建議書等專用表格、申請(qǐng)書等等。立法應(yīng)明確規(guī)定，建議人提交書面材料后，應(yīng)七日內(nèi)將建議書之內(nèi)容通知所屬機(jī)關(guān)指定之專責(zé)單位或人員予以登記。此一規(guī)定是為了促使資料之完整，以利于交互查證。若不宜受理的，應(yīng)說明理由，并告知建議人救濟(jì)途徑。對(duì)于此環(huán)節(jié)中人民建議有主動(dòng)提交，也有可能來自政府征集響應(yīng)，對(duì)于行政機(jī)關(guān)來講，主動(dòng)提交的，一定要回復(fù)；征集的，則應(yīng)健全人民建議進(jìn)入的渠道和時(shí)間。

4.處理程序。人民建議如何處理，過去程序過于簡(jiǎn)單，也無有效的答復(fù)。國(guó)務(wù)院的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》第12條規(guī)定:“完善行政決策程序。除依法應(yīng)當(dāng)保密的外，決策事項(xiàng)、依據(jù)和結(jié)果要公開，公眾有權(quán)查閱。涉及全國(guó)或者地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大決策事項(xiàng)以及專業(yè)性較強(qiáng)的決策事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)事先組織專家進(jìn)行必要性和可行性論證。社會(huì)涉及面廣、與人民群眾利益密切相關(guān)的決策事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布，或者通過舉行座談會(huì)、聽證會(huì)、論證會(huì)等形式廣泛聽取意見。重大行政決策在決策過程中要進(jìn)行合法性論證。”包括我國(guó)的地方立法中也采取了聽證會(huì)等形式。從國(guó)外的請(qǐng)?jiān)赋绦騺砜?，一般包括以下：如《德?guó)聯(lián)邦議院請(qǐng)?jiān)肝瘑T會(huì)權(quán)限法》，賦予請(qǐng)?jiān)肝瘑T會(huì)廣泛的權(quán)力去處理申訴事項(xiàng)。有關(guān)機(jī)關(guān)按照請(qǐng)?jiān)肝瘑T會(huì)的要求得提供相應(yīng)的信息及資料，委員會(huì)有調(diào)取行政檔案的權(quán)力，地方議院機(jī)構(gòu)還可以組織請(qǐng)?jiān)溉?、證人及專家舉行聽證。德國(guó)聯(lián)邦議會(huì)的請(qǐng)?jiān)柑幚沓绦虼篌w上步驟如下：請(qǐng)?jiān)傅怯?；向?qǐng)?jiān)刚弑砻魇芾泶_認(rèn)；根據(jù)聯(lián)邦議會(huì)管轄權(quán)所作事前審查，包括審查請(qǐng)?jiān)感问胶蛢?nèi)容以及處理非請(qǐng)?jiān)?；由?lián)邦議會(huì)議長(zhǎng)托付請(qǐng)?jiān)肝瘑T會(huì)或管理專門委員會(huì)；由委員會(huì)進(jìn)行審查審議；作出有關(guān)請(qǐng)?jiān)柑幚淼谋緯?huì)議的決議；由聯(lián)邦議會(huì)議長(zhǎng)或其代理人向請(qǐng)?jiān)刚邎?bào)告處理情況。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的陳情制度中，規(guī)定列有真實(shí)姓名、住址、電話及電子信箱地址者；有建設(shè)性且事涉民眾利害關(guān)系及關(guān)切公共安全者的優(yōu)先處理，各機(jī)關(guān)對(duì)人民陳情案件，應(yīng)本著合法、合理、迅速、確實(shí)辦結(jié)原則，審慎處理。在臺(tái)灣行政院的《行政院暨所屬各機(jī)關(guān)處理人民陳情案件要點(diǎn)》要求，各機(jī)關(guān)處理人民陳情案件，得視案情需要，約請(qǐng)陳情人面談、舉行聽證或派員實(shí)地調(diào)查處理。各機(jī)關(guān)答復(fù)人民陳情案件時(shí)，應(yīng)針對(duì)案情內(nèi)容敘明具體處理意見及法規(guī)依據(jù)，以簡(jiǎn)明、肯定之文字答復(fù)陳情人，并通知有關(guān)機(jī)關(guān)。各機(jī)關(guān)處理人民陳情案件應(yīng)予登記、區(qū)分、統(tǒng)計(jì)及列入管制，并視業(yè)務(wù)性質(zhì)分別訂定處理期限，各種處理期限不得超過三十日；其未能在規(guī)定期限內(nèi)辦結(jié)者，應(yīng)依分層負(fù)責(zé)簽請(qǐng)核準(zhǔn)延長(zhǎng)，并將延長(zhǎng)理由以書面告知陳情人。[1]參閱《行政院暨所屬各機(jī)關(guān)處理人民陳情案件要點(diǎn)》，第8、9、10條要點(diǎn)。

由此，我們的人民建議處理程序，應(yīng)借鑒其一定的經(jīng)驗(yàn)。對(duì)于涉及國(guó)家利益、公共利益等事項(xiàng)，應(yīng)優(yōu)先處理。受理后，應(yīng)交付專門機(jī)構(gòu)審議，做出對(duì)建議事項(xiàng)的處理決定；向建議人通知處理結(jié)果。對(duì)程序的具體規(guī)定而言，應(yīng)著重解決好答復(fù)期限和審查方式兩個(gè)問題。為了使建議盡快獲得解決，建議將答復(fù)期限規(guī)定為“自受理建議之日起30日內(nèi)”。也有些地方規(guī)定為60日，并且建立了一文一復(fù)的方式。此外，還可規(guī)定：受理機(jī)關(guān)對(duì)重大建議事項(xiàng)的建議人進(jìn)行約談、舉行座談會(huì)、聽證會(huì)，建議人與建議事項(xiàng)關(guān)系人應(yīng)到會(huì)進(jìn)行辯論等事項(xiàng)。處理后，行政機(jī)關(guān)應(yīng)建立檔案，并定期將人民建議數(shù)量及涉及問題性質(zhì)、類別及處理結(jié)果等，加以檢討分析，提出改進(jìn)建議，供機(jī)關(guān)首長(zhǎng)及有關(guān)單位參閱。

（三）法律責(zé)任

法律責(zé)任為了保證人民建議的有效行使。還有必要設(shè)立必要的責(zé)任條款，當(dāng)然很多地方立法都明確規(guī)定了行政獎(jiǎng)勵(lì)的辦法，這也是一個(gè)激勵(lì)的方向。在未來立法中，法律責(zé)任應(yīng)主要規(guī)范兩個(gè)方面：第一，行政機(jī)關(guān)的不作為情況，如行政機(jī)關(guān)不受理、不答復(fù)、應(yīng)開聽證會(huì)而不開等；第二，應(yīng)防止腐敗，防止建議人賄賂或以不正當(dāng)手段影響處理意見、暗箱操作等，這些具體規(guī)定受理機(jī)關(guān)及建議人雙方違反法律規(guī)定所應(yīng)承擔(dān)的各種法律責(zé)任，還需認(rèn)真論證及思考。此外，對(duì)于處理意見不服者，可向上級(jí)機(jī)關(guān)申訴，該上級(jí)機(jī)關(guān)應(yīng)視處理內(nèi)容，依權(quán)責(zé)徑予處理；或指示處理原則后函轉(zhuǎn)原機(jī)關(guān)處理，并由原機(jī)關(guān)將處理情形以書面陳報(bào)該上級(jí)機(jī)關(guān)。

三、結(jié)語

在現(xiàn)代民主社會(huì)，公眾參與已是一項(xiàng)重要的政治權(quán)利。建立人民建議征集制度可以保障公眾表達(dá)利益訴求，對(duì)遏制腐敗起著舉足輕重的作用。對(duì)于政府而言，有利于建立起法治政府、誠(chéng)信政府、陽光政府。我們要相信人民有智慧和能力處理好不同利益，人民建議的制度化法治化，不會(huì)出現(xiàn)私益侵犯公益、削弱政府權(quán)威的情況，它會(huì)使我們的公共決策更加的科學(xué)和民主，會(huì)使我們的民眾通過參與，表達(dá)利益訴求，進(jìn)一步在社會(huì)中傳遞正能量。民眾在建議或意見的吸納和愿望的滿足中，更能夠從中切實(shí)地體驗(yàn)、感悟到民主，并形成良好的民主習(xí)慣和民主技能。

*楊向東，男，漢族，上海政法學(xué)院法律學(xué)院副教授，法學(xué)博士，研究方向：憲法行政法。