兩高報告支持率分析

一面是結案數(shù)不斷攀升、超期羈押日益清理、改革措施紛紛出臺，一面卻是連續(xù)幾年數(shù)百張反對票、棄權票和徘徊在75％左右的支持率——最高人民法院和最高人民檢察院向全國人民代表大會交出的年度答卷，格外受人矚目。

令人期待的“新班子”報告

相對于2003年“兩會”上重在總結5年任期工作的報告，今年“兩高”新領導班子的報告顯然更引人關注；同時，自1999年高法、高檢出臺“五年改革綱要”和“五年發(fā)展規(guī)劃”至今時限已滿，新的五年改革方案即將面世，而過去一年中無論司法機關負責人還是法學專家，對于司法改革都相當高調，探討空前深入。因此，人們有理由期待這次的“兩高”報告能夠帶出新的信息。

半個月前，清華大學法學院院長王晨光教授與其他17名法學界專家一起，參加了最高人民法院的特邀咨詢員座談會。這次有最高法院院長肖揚等出席的座談會，旨在征詢專家們對于人民法院工作和最高人民法院報告(稿)的意見。肖揚向特邀咨詢員們介紹了高法工作報告的一些構想和思路，提出這個報告要突出司法為民、司法公正、依法履行職責和創(chuàng)新精神。

王教授說，他是2003年夏天被聘請為高法特邀咨詢員的，而高法專門針對工作報告向專家進行咨詢，這還是第一次。

王教授告訴《瞭望東方周刊》，他的印象是，這次報告體現(xiàn)出了一些新的思路，也更加務實。比如往年有關全國各地方法院的審判工作、司法改革的內容相對較多，今年則主要匯報最高法院自己的工作。這是符合法律規(guī)定的，因為最高法院對地方法院是指導而不是領導關系，地方法院的工作應該由他們自已對同級人大報告。

“這樣使最高法院的司法職能更加突出，減少了行政色彩，是一個實在的改變?！蓖踅淌谶@樣評價。

在他看來，這份工作報告對最高法院的工作作了客觀、恰如其分的總結，對今后工作的改進方向明確可行?！皥蟾嫱怀隽虽J意改革的精神，明確提出了‘公正、效率問題’和‘司法為民’，推進司法改革的思路更加清晰。”

最高法院院長肖揚曾在去年全國人代會上表示，此前5年人民法院確定的39項改革內容已經(jīng)完成了35項，主要包括建立了民事、弄事、行政三大審判體系，進一步完善訴訟證據(jù)制度，規(guī)范申訴和再審制度，建立健全司法救助制度，建立統(tǒng)一管理協(xié)調的執(zhí)行工作新機制，改革法官管理制度，理順專門法院的管理機制，仗審判工作更加透明、公平，促進司法公正。但一些深層次問題的解決還有待改革的深化和突破。

不少專家認為，最高人民法院五年改革綱要起了很大作用，特別是在整體改革思路的規(guī)劃和推進司法改革理念上影響深遠，為其后解決深層次的問題奠定了基礎。

同時，據(jù)稱最高人民檢察院的工作報告也邀請了專家參與提出意見。一位曾綏獲邀為高檢新的五年改革規(guī)劃提供咨詢的專家告訴《瞭望東方周刊》，這個規(guī)劃的執(zhí)法理念有很大轉變，執(zhí)法為民的導向很明顯。而這些特點在這次的工作報告中都會有所體現(xiàn)。

支持率75％的背后

相對于近年來被評價為“突飛猛進”的法治建設和司法改革，同時期“兩高”報告受到的諸多質疑和不滿顯得非常刺眼，也引人深思。

據(jù)悉，全國人大對于“兩高”工作報告的審議和表決，是依據(jù)全國人民代表大會組織法和全國人民代表大會議事規(guī)則兩部法律法規(guī)。但其中殲未明示表對決結果得出后的相關事項。而每年都要提前兩三個月準備工作報告，這已經(jīng)成為“兩高”工作中的一件大事。

著名法學專家盧建平認為，司法機關被視作“社會正義最后一一道防線”，隨著法治觀念的普及深化，人們對司法工作更加關注，同叫期望值也越來越高?！皟筛摺眻蟾媸艿降馁|疑正反映了人們的朋望與司法工作實際狀況的落差。

他說，事實上丁作報告只能反應司法改革的部分內容，寫進報告的都是經(jīng)得起推敲的，大量有創(chuàng)意的改革動態(tài)沒有在報告中呈現(xiàn)出來，而這也給一些改革提供了嘗試的空間。

同時，工作報告主要是涉及“兩高”一年來的工作，一些案件盡管人們高度關切，但因為比較敏感或牽扯其他部門，在報告中并沒有反映。

王晨光教授認為，“兩高”報告受到質疑與司法工作中的問題直接相關，但目前存在的問題不是個別人造成的，既有歷史原因，也有社會急劇發(fā)展中的新變化。

他說，中國司法體制從上個世紀70年代末恢復。在起初的立法階段，“是否有法可依”是重點；如今到了法治階段，法律在社會中的作用日益重要，但有法不依、違法行政的現(xiàn)象仍不時發(fā)生，司法機關能否依法辦事，必然受到人們更多的關注。 “在建設法治國家的過程中人們難免會有不滿，但不滿意不等于沒有發(fā)展，而是人們對于司法中存在問題的容忍度越來越小，要求越來越高。”王晨光說。

也有專家分析認為，社會輿論得到的信息不完全，把原本屬于公安部門的社會治安問題歸咎于法院和檢察院；同時，一些人大代表代為轉達的百姓申訴的處理情況，也會影響到代表們“兩高”的印象。

連續(xù)兩屆擔任全國人大代表的湖南省高級人民法院院長吳振漢說，各級法院是上下級監(jiān)督、指導的關系，不是領導關系，全國3000多家基層法院、上萬個人民法庭、近20萬人的法官隊伍的問題，“板子不能都打在高法身上”。

他認為，高法和高檢圍繞隊伍建設、公正司法做了大量工作，對于存在的問題沒有袒護隱瞞，而是積極努力解決。對“兩高”評價要客觀公正，要看主流。

專家們指出，人大代表關心司法，不僅要表達不滿，更要有責任推動司法改革，比如通過修改兩院組織法，以解決司法地方化、提高法官素質、保證法院獨立行使審判權。據(jù)悉，兩院組織法的修改已列入本屆人大的立法規(guī)劃，而要期待在體制上有所突破還存在困難。

也有學者提出，人大在監(jiān)督兩院的同時，還應尊重審判權，人大可以提出質詢，但不能取代司法機關行使審判權。目前地方人大有個案監(jiān)督，但有時會形成決議，影響判決。因此要按照憲法的規(guī)定理順人大和司法機關的關系。

司法改革“上臺階”

談到目前司法改革推進的困難，多年從事基層司法工作的人大代表吳振漢一口氣列舉了五大矛盾：

第一，國家本位主義司法概念與現(xiàn)代法制要求的矛盾。以國家權力為核心，只重視紅頭文件和政策，輕視法律權威。

第二，司法權的配置不科學與依法獨立行使審判權的矛盾。地方法院的人、財、物都由地方政府管理，地方人民法院變成地方法院，有些地方甚巨以犧牲法律為代價發(fā)展地方經(jīng)濟。

第三，行政化管理膜式與審判工作自身特性的矛盾。一些地方把法院當作政府部門進行管理，搞行風評議時把法院也作為一個行政部門來評議，而法院內部管理也存在行政化弊端。

第四，法官職業(yè)的大眾化與社會對法官職業(yè)化要求的矛盾。法官法律專業(yè)科班出身的少，同時待遇低、強度高的工作又導致高素質人才流失，出現(xiàn)干部斷層。

第五，經(jīng)費保障不到位，沒有真正做到收支兩條線、“吃皇糧”，與公正司法的要求存在矛盾。

最高法院院長肖揚對于現(xiàn)行司法體制弊端的總結，正可與吳振漢的苦惱相印證。在去年的一次論壇上，肖揚坦率而尖銳地點出司法體制的“三化”——司法權力地方化、審判活動行政化和法官職業(yè)大眾化。

他透露了官方正在或將要采取的八項改革措施，同時強調，其中“實踐證明已不適應時代發(fā)展的，如法院產(chǎn)生體制、監(jiān)督方式、審級制度、法官管理等”，需要通過修改憲法和有關法律才能解決。媒體評論說，這是近年來官方高層首次表示要通過修憲來推動司法體制改革。

在一些法學專家看來，司法改革正面臨“上臺階”的關口，此時，司法機關自身的努力已不足以解決問題，體制桎梏成為迫切需要沖破的瓶頸。

專家明確指出，改革的實踐已經(jīng)證明，那種試圖繞開制度瓶頸、以技術問題的解決推動整體改革的思路是過于簡單和幼稚的。司法改革作為政治體制改革的重要組成部分，其根本性的變革必然依賴于政治體制的改革和創(chuàng)新，應納入中國政治體制改革的整體部署中。

“兩高”報告今年的支持率無須預料，中國司法體制改革必將邁出更大步伐。