行政權(quán)力強推廣告業(yè)洗牌

政府不能用違法的手段來執(zhí)法。無論政府的用意是否正當(dāng)，背后是否有其他利益考量，程序正義是建設(shè)法制社會、維護(hù)社會公正必須遵守的。

2004年3月2日，成都市武侯區(qū)、高新區(qū)和雙流縣的城市管理執(zhí)法人員集體出現(xiàn)在成都機(jī)場高速路兩側(cè)，強制拆除路邊所有的廣告牌。他們的理由是：“改善城市面貌，整治亂建亂設(shè)的廣告牌?！?/p>

但此次政府行為并沒有得到十幾家廣告牌業(yè)主(公司)的配合，雙方由講理發(fā)展到爭吵，最后演變成一場“拆遷與護(hù)衛(wèi)”的沖突。

事情經(jīng)全國眾多媒體的“輪番轟炸”后，人們以為當(dāng)?shù)卣幢銢]有“傷痕累累”，多少也會有所顧忌。然而2004年4月6日，成都市城市管理執(zhí)法局的一名官員對記者說：“無論如何，對廣告牌的整頓拆除工作都將繼續(xù)，我們擁有必勝的勇氣和信心。”

在長達(dá)12公里的成都機(jī)場高速公路兩旁，原有的70多座立柱式巨幅廣告牌多數(shù)已經(jīng)被拆除或者搗壞，僅剩的幾座廣告牌上不可思議地“住”著一些廣告公司的員工。他們說：“我們已經(jīng)這樣堅持了一個多月，如果政府真的要強行拆除，我們誓與廣告牌共存亡?！?/p>

廣告牌強拆令

“我們的58座廣告牌都是經(jīng)政府各部門層層審批，辦理過合法手續(xù)才建設(shè)的，現(xiàn)在怎么變成了違法廣告呢?”一名廣告公司的員工說，“對于政府的無理行為，我們將聯(lián)合進(jìn)行抵抗?！?/p>

一名廣告公司經(jīng)理介紹“機(jī)場路旁廣告市場的繁榮是我們大家經(jīng)過多年艱辛培育才形成的，第一塊廣告牌建于1996年，而現(xiàn)在的高速公路是2001年才修通的?！备咚俟返呢炌ǎ沟貌糠滞恋厮袡?quán)單位發(fā)生變化，改由交通局運政部門統(tǒng)一收取土地租金和管理費，其標(biāo)準(zhǔn)為每根柱子每年6．5萬元。由于各公司廣告牌所處的位置不同，還有少部分廣告公司除了繳納規(guī)定的6．5萬元外，每年還得向當(dāng)?shù)卮?、?zhèn)繳納2至3萬元。

機(jī)場路的廣告牌也并不是容易豎起來的，廣告商需要往返于工商、土地、交通等部門繳貨蓋章，辦完各種手續(xù)后，再花20余萬元的建設(shè)成本才能在指定的地方豎立廣告牌，投資據(jù)估算3年左右可收回。工商部門每年一次到現(xiàn)場對廣告牌豎立的位置和發(fā)布的內(nèi)容進(jìn)行審查，兩項審核通過才準(zhǔn)許發(fā)布廣告。

由于市場前景較好，成都市的許多廣告公司先后都在機(jī)場路旁建設(shè)了廣告牌，當(dāng)然其中不乏“有能力”之人，無需有關(guān)部門的批準(zhǔn)。于是到了2001年，機(jī)場路上已經(jīng)擁有了約78座廣告牌，而且座座年年都有廣告發(fā)布。一名廣告人員說：“事實上有合法手續(xù)的僅有58座，我們一直不知道另外的10多座是如何經(jīng)營、生存的，反正一直也沒有政府部門干涉過他們。”

2001年公司年審時，廣告公司們突然被告知：由于政府職能發(fā)生轉(zhuǎn)換，工商局不再對廣告牌豎立的位置進(jìn)行審批，這項工作轉(zhuǎn)到了新成立的成都市市容環(huán)境管理局。

“但是，市容環(huán)境管理局卻沒有及時給我們進(jìn)行審批，他們表示市里要重新進(jìn)行城市規(guī)劃，審批暫停?！币幻麖V告公司經(jīng)理說，“幾個月過去了，他們既不說批也不說不批?！?/p>

當(dāng)時，有的廣告牌立起來不到一年，成本遠(yuǎn)未收回，而且很多廣告公司和客戶簽了幾年的合同，一旦停止發(fā)布廣告就要承擔(dān)違約責(zé)任。被逼無奈的廣告公司為了生存只得“鋌而走險”，在沒有審批的情況下繼續(xù)發(fā)布廣告，繼續(xù)和客戶簽訂合同，而交通局的路政部門也仍然按照以往的標(biāo)準(zhǔn)繼續(xù)收取土地租金和管理費。

兩年后的2003年6月，成都市政府突然出臺了96號政府令，其中對機(jī)場高速公路兩旁設(shè)立的廣告牌進(jìn)行了規(guī)定：在間距不小于800米的情況下可以進(jìn)行規(guī)劃，設(shè)立柱式廣告塔。

“當(dāng)時我們對未來充滿了期望，覺得政府有了明確的措施出來，遲遲沒有答復(fù)的審批應(yīng)該很快就能批下來，而且那些非法廣告牌也就能夠被清除出去了。”一名廣告公司的員工說，“但是半年后，我們卻意外地等來了一紙強拆令?！?/p>

2004年1月4日，成都市市容環(huán)境管理局、城市管理行政執(zhí)法局、規(guī)劃局、工商局和交通局五部門在《成都商報》上聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于清理和規(guī)范機(jī)場高速路沿線兩側(cè)戶外廣告及其他設(shè)置的通告》，將機(jī)場高速路沿線兩旁的所有戶外廣告均認(rèn)定為違法廣告。并指出，所有這些違法廣告，其所有權(quán)人和使用權(quán)人必須于2004年1月15日前自行拆除；逾期未拆除的，市城市管理行政執(zhí)法局將組織武侯區(qū)政府、高新區(qū)管委會、雙流縣政府及其行政執(zhí)法部門依法予以強制拆除，所需費用由設(shè)置者承擔(dān)。五部門的理由是——兩年以來廣告牌都沒有通過市容環(huán)境管理局的審批。

“這些廣告牌并不是沒有手續(xù)，而是手續(xù)到期了，審批權(quán)轉(zhuǎn)給市容環(huán)境管理局后，你們自己拖了兩年。”對于廣告公司的辯解，市容環(huán)境管理局的解釋是：因為市里的城市規(guī)劃一直沒有出來，他們沒有辦法進(jìn)行審批，所以才耽擱了這么久。

廣告商們的意見卻是“這兩年沒有審批導(dǎo)致的混亂局面，責(zé)任在于市容環(huán)境管理局行政不作為，而不在于廣告公司，所以后果不應(yīng)該由廣告公司承擔(dān)?！?/p>

從2001年至2003年這兩年間，成都市市容環(huán)境管理局為什么不對這些廣告牌的設(shè)置做出明確答復(fù)呢?管理局的一名官員解釋，這段時間成都市一直在搞戶外廣告規(guī)劃，對市區(qū)范圍內(nèi)許多廣告牌進(jìn)行了拆遷和整頓，所以對戶外廣告審批暫時停止。這是符合《廣告法》的。

廣告牌保衛(wèi)戰(zhàn)

2004年1月9日，機(jī)場路沿途16家廣告公司以“擁護(hù)、支持政府拆除非法廣告，保留合法廣告，反對粗暴執(zhí)法”等理由，向成都市公安局提出了集會和游行的申請。同時還將有關(guān)情況向四川省委、省人大、省政府作出了書面報告，并申請成都市政府有關(guān)部門對此舉行聽證會。

當(dāng)日，成都市公安局就作出回復(fù)：“所反映的問題應(yīng)該通過其他途徑解決，不宜舉行集會游行?！?/p>

“我們必須團(tuán)結(jié)起來討個說法，如果在這樣不明不白、沒有任何經(jīng)濟(jì)賠償?shù)那闆r下失去了廣告牌，我們將面臨公司倒閉、員工失業(yè)的結(jié)局?！蹦硰V告公司經(jīng)理說，“我們與電視臺、報社和電臺等擁有自己廣告媒介的機(jī)構(gòu)不一樣，眾所周知它們都是斟家壟斷經(jīng)營的，我們根本沒有機(jī)會涉足，戶外廣告牌是我們生存的最主要依靠。”

1月10日，成都市政府改變以往強硬的態(tài)度，決定于1月13日下午召開專門的座談會。當(dāng)日下午，市政府副秘書長張學(xué)愛出面組織了五大局與16家廣告公司的法定代表人進(jìn)行而對面的交流。

張學(xué)愛在會上表示，根據(jù)市政府的統(tǒng)一規(guī)劃，機(jī)場高速公路兩旁的戶外廣告為“零規(guī)劃”。有廣告公司問：“2003年6月1日，市政府出臺的96號令已經(jīng)明確了機(jī)場高速公路兩側(cè)每800米立一個廣告柱，怎么又成了‘零規(guī)劃’呢?”張學(xué)愛回答：“政府的規(guī)劃是可以改變的。”

“張副秘書長的回答讓我們感到困惑?！币患覐V告公司的法律顧問說，“因為市政府的96號令一直沒有被廢除，為什么會同時存在這樣截然不同的政府決定呢?”

1月18日，成都市政府又組織五大局召開了一個“新聞發(fā)布會”：16家廣告公司的58座廣告牌必須在2004年3月1日前拆除，其他18座違法廣告牌必須馬上拆除。此次“新聞發(fā)布會”沒有邀請任何新聞媒體的記者到現(xiàn)場。

“其實政府對城區(qū)進(jìn)行規(guī)劃，我們都持理解和支持態(tài)度，畢竟我們也是這座城市的一分子，誰不愿意自己的家鄉(xiāng)越來越漂亮、繁榮呢?”獲悉這個決定后，廣告公司們紛紛表態(tài)，“但是我們?yōu)榱私ㄔO(shè)廣告牌花費了大量的時間、精力和金錢，為什么政府根本就不提應(yīng)該對我們進(jìn)行適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)賠償呢?而且這么多年以來，交通局等有關(guān)部門一直都在向我們收取費用?！?/p>

據(jù)一名不愿意透露姓名的官員說“事實上當(dāng)初批準(zhǔn)設(shè)立58座廣告牌、后來也一直在收取有關(guān)費用的交通部門，曾經(jīng)表示過應(yīng)該對廣告公司的損失進(jìn)行適當(dāng)賠償，因為多數(shù)廣告牌的批準(zhǔn)使用期限還未到期。但是這樣的意見遭到另外一些官員的強烈反對，認(rèn)為廣告公司這些年已經(jīng)獲取了不少經(jīng)濟(jì)利益，甚至還違規(guī)多經(jīng)營了兩年，所以賠償?shù)氖虑榫蜎]有人再提了。”

2004年3月2日清晨，雙流縣和高新區(qū)的執(zhí)法人員到機(jī)場高速路兩旁開始了大規(guī)模拆除廣告畫面的行動。多數(shù)廣告公司立即采取了護(hù)衛(wèi)措施，或者派人在廣告塔下守候，或者派人爬上廣告塔抗議。因為廣告塔很高，且塔身每次只能容納一人上下，如果拆除人員強行上去，難免發(fā)生意外事故，因此執(zhí)法人員只能望塔興嘆。

后來，執(zhí)法人員采用“偷襲”的辦法，趁守塔的工人吃飯或者上廁所的瞬間，拆遷工就迅速爬上塔，首先用刀子將廣告畫面劃破，然后再拆除。執(zhí)法人員還采取聲東擊西的辦法，一邊巡邏，一邊組織拆遷工上塔。到3月4日，76座廣告牌上的畫面完全被拆除。

隨后，施工人員開著吊車、拿著工具強行拆除了兩座廣告牌，并且表示：如果廣告公司不自己拆除，政府將完全“代勞”，但是至少價值2萬元的材料將被沒收。在這種軟硬兼施的情況下，許多廣告公司不得不自行進(jìn)行拆除，“能挽回一點損失就算一點吧?！?/p>

但是也并非所有廣告公司都表示出屈服，在對政府執(zhí)法人員“文攻武衛(wèi)”均無法奏效的情況下，許多人決心“以生命捍衛(wèi)廣告牌”，爬到上面“安營扎寨”，表示“沒有合理的解決辦法，永遠(yuǎn)不下來”。

“由于擔(dān)心發(fā)生嚴(yán)重的意外事件，我們決定暫時停止拆除工作?！眻?zhí)法隊的一名官員表示，“但我們是為了城市利益，代表政府執(zhí)法，不存在私利，所以不害怕有人對我們刁難和抵抗。”

而就在機(jī)場高速旁邊的成雅高速路兩旁，卻一直完好地豎立著許多同樣的廣告牌，近在咫尺卻命運相異。知情人士解釋說“成雅高速兩旁的廣告牌是由四川省交通廳批準(zhǔn)建設(shè)和管理的，成都市管不了，所以動不了?！?/p>

廣告業(yè)變局已定

在2002年，應(yīng)成都市交通局下屬的成都機(jī)場高速公路有限責(zé)任公司要求，16家廣告公司中的多數(shù)與其簽訂了《關(guān)于在成都機(jī)場高速公路沿線建設(shè)使用高立柱廣告牌的合同》。合同約定：機(jī)場高速公司保證16家廣告公司的長期使用權(quán)，由于非機(jī)場高速公司的原因或者拆遷廣告牌時，機(jī)場高速公司應(yīng)按照廣告牌建設(shè)成本的1．5倍和當(dāng)年經(jīng)營損失對這16家廣告公司進(jìn)行賠償。對58根單立柱戶外廣告的收費標(biāo)準(zhǔn)，《合同》依然規(guī)定每根柱子每年為6．5萬元。在《合同》上，成都市交通局機(jī)場高速公路路政執(zhí)法大隊同樣蓋有印章。

對這58份合同，市容環(huán)境管理局作為當(dāng)時的戶外廣告設(shè)置的管理部門并未提出異議，并且將其應(yīng)該進(jìn)行的審批工作停滯了兩年。因此四川省有學(xué)者分析指出，正是因為市容環(huán)境管理局的“行政不作為”，才造成了后來的狀況。

就在雙方不斷斗爭，廣告牌一座座倒下時，國內(nèi)許多媒體記者先后趕到成都，以不同方式對此事件進(jìn)行了采訪報道，并且無一例外地把批評的矛頭指向成都市政府。

國家行政學(xué)院應(yīng)松年教授對此評論：“現(xiàn)在政府是我想怎么著就可以怎么著，可是在法治社會中不應(yīng)該這樣。政府的一切行為都必須有法律依據(jù)，沒有法律依據(jù)的事情是不能做的。必須要有一個程序，如果需要強制執(zhí)行，也要申請法院拆，政府不能自己動手?！?/p>

應(yīng)松年表示：2004年7月1日國家《行政許可法》將正式實施，可以使類似每個政府部門各自為政的現(xiàn)狀得到有效改變。像這一類事情，應(yīng)該不再是一個部門一個部門地去辦理，應(yīng)該統(tǒng)一辦，而且在45天內(nèi)必須給出答復(fù)。他還說：“(否則)每個政府部門都有自己的游戲規(guī)則，那政府統(tǒng)一的形象怎么樹立?”

由于新聞媒體的廣泛介入，從2004年3月：日開始的強拆活動，4月2日突然停了下來。此時原有的76座廣告牌還剩下8座(其中一座一直沒有任何政府手續(xù))。

“我們的工作只是暫停下來，讓大家都冷靜一下，避免出現(xiàn)意外情況?！?月6日，成都市政府一名執(zhí)法官員說，“但是政府的決定我們一定會不折不扣地完成，我們不會讓廣告公司的抗拒行為存在太久?！睂τ谀壳半p方針鋒相對的情況，這名執(zhí)法官員認(rèn)為：“看現(xiàn)在的復(fù)雜事態(tài)，可能最后的解決辦法只能是上法庭了?！?/p>

“當(dāng)然只會是廣告公司告我們，我們不可能、也不會主動去告他們?！彼麖娬{(diào)。有分析人士指出：在這個事件中，其實訴訟這一步應(yīng)該是最先行的，而不是等到雙方鬧得不可開交后才考慮進(jìn)行，出現(xiàn)了許多本可以避免的麻煩和成本支出。

事實上，成都市廣告業(yè)正在面臨的清理遠(yuǎn)不止機(jī)場高速路地區(qū)。2004年4月初，成都市政府再次發(fā)布了《關(guān)于開展2004年城區(qū)戶外廣告清理整頓的實施意見》，整頓和拆除范圍幾乎涉及到成都市現(xiàn)有的全部戶外商業(yè)用廣告牌。“市領(lǐng)導(dǎo)的態(tài)度十分堅決?！币幻麍?zhí)法官員說。

“可以說政府決心將成都的戶外廣告牌全部推倒重來，成都的廣告業(yè)已經(jīng)到了重新洗牌的時候了?！币幻磳⑹苡绊懙膹V告人士分析，“但是很遺憾這個力量來自政府權(quán)力的介入，而不是市場正常競爭，令人不服氣?！?/p>

人們依然記得，2004年1月，成都市市容環(huán)境管理局一名官員曾表示：“拆除以生的廣告位，政府將通過拍賣方式，進(jìn)行有償出讓?！?/p>

“這樣政府將每年都獲得巨額收入，而多數(shù)廣告公司將面臨毀滅性的打擊。政府是在利用自己的特權(quán)與我們廣告公司爭奪利益，我們實在不能接受?！痹S多廣告公司表示，“很難想象政府為什么要把我們這些本土的廣告公司趕盡殺絕，中國在加入世貿(mào)時都還考慮要保護(hù)自己的民族工業(yè)啊，為什么成都市政府如此不盡情理，對本地企業(yè)沒有絲毫支持的行為?”

據(jù)成都市一名不愿意透露姓名的工商官員說“盡管政府一再表示要把整頓后的戶外廣告牌位全部拿出來公開拍賣，但到目前為止也只對春熙路上少數(shù)地方進(jìn)行過這樣的活動，同時卻還有一些有特殊關(guān)系的廣告公司不斷在獲得新的廣告審批，有關(guān)部門并沒有一視同仁?！?/p>

“對這個問題，政府與廣告商各有考慮。孰是孰非，歷史自有公斷。”成都市一名官員說。

變局背后的猜測

2004年3月2日，在機(jī)場高速路的執(zhí)法現(xiàn)場，廣告公司員工問一名執(zhí)法人員：“你們此次執(zhí)法的依據(jù)是什么?為什么不發(fā)給我們《行政處罰決定書》?”執(zhí)法人員反問：“難道你沒有看到《成都商報》上的《通告》?”

記者向有關(guān)法律人士咨詢的結(jié)果是，報紙上的《通告》不能作為執(zhí)法依據(jù)。根據(jù)《行政處罰法》第39條規(guī)定“行政機(jī)關(guān)給予行政處罰，應(yīng)當(dāng)制作行政處罰決定書”。由此可見，成都市政府不能草率地以《通告》替代法定的《行政處罰決定書》，不能以權(quán)代法。同時按照《行政處罰法》的有關(guān)規(guī)定，接到《行政處罰決定書》后，當(dāng)事人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯，還可以提出行政復(fù)議和行政訴訟。

“在執(zhí)法過程中，政府完全剝奪了我們的這些法定權(quán)利。”某廣告公司經(jīng)理說，“然而我們又能夠怎么樣呢?如果太公開地與政府對抗，誰能保證我們以后不會受到刁難和報復(fù)?”

“政府不能自以為有正當(dāng)理由就可以為所欲為，不按照法定程序辦事?！币蛴兴櫦啥辉竿嘎缎彰膹V告公司經(jīng)理抗議說，“政府不能用違法的手段來執(zhí)法，即便是破產(chǎn)，也應(yīng)該讓我們輸?shù)眯姆诜??！?/p>

令許多人奇怪的是，到目前為止被拆除了廣告的客戶沒有一家起訴相關(guān)的廣告公司，要求違約賠償。一名廣告公司經(jīng)理說：“客戶開始也對我們很有意見，后來看了媒體的報道后，紛紛對我們的處境表示理解。而他們越是寬容，我們對市政府的行為越是感到失望?！?/p>

也許有一個猜測可以解釋許多人心中的疑問。

2003年12月23日，據(jù)成都當(dāng)?shù)匾患颐襟w報道，香港富豪李嘉誠特使、TOM集團(tuán)CEO兼執(zhí)行董事王兟與兼任TOM戶外傳媒集團(tuán)董事長的TOM集團(tuán)首席投資官謝岷訪問成都時，“對成都機(jī)場高速公路沿途路牌廣告表示出強烈興趣”。

因此有人傳出“機(jī)場高速公路兩側(cè)廣告設(shè)置和發(fā)布權(quán)將有償出讓給李嘉誠”。另外有報道稱：“從2001年起，TOM就對四川展開頻繁攻勢，先后斥巨資收購了騰龍、金舟、西南國際三家廣告公司，其中西南國際擁有成渝高速公路360公里沿線戶外廣告資產(chǎn)?！?004年1月6日，TOM首次在成都舉行了戶外傳媒集團(tuán)總經(jīng)理年會，會議透露從2004年起將在四川戶外廣告領(lǐng)域投資過億。

有關(guān)人士分析：如果這些預(yù)測成為事實，李嘉誠隨后肯定還會在成都進(jìn)行更多項目的投資，這對成都的誘惑是無比巨大的。但是目前成都市官員在公開場合都否認(rèn)這一說法?！罢皇窃谝婪ㄞk事?！币幻賳T說。

“如果政府把高速路強行拆除后將計劃新立的33個廣告位打包公開拍賣，那么所有的本地公司都沒有實力和TOM競爭，新的壟斷將打擊現(xiàn)有的廣告行業(yè)，并使投放廣告的客戶失去選擇?！背啥际杏嘘P(guān)人士指出，“如果成都市政府真是因為這個原因而這樣做，而李嘉誠買下機(jī)場高速路旁所有的廣告牌后，他難道不擔(dān)心影響麾下企業(yè)在當(dāng)?shù)氐男蜗髥?”

“損失最大的很可能是成都市政府，那將是一種無形的損失?！币幻麖V告公司經(jīng)理說，“南方一家著名的藥廠了解到自己發(fā)布的廣告被拆除的具體經(jīng)過之后，生氣地打電話問我們：這些行政部門是不是瘋掉了?實際上覺得政府不可理喻的不僅僅是我們，更有大量的廣告客戶，他們?nèi)际菄鴥?nèi)外的大公司、大品牌，以前對成都的廣告和銷售市場一直充滿好感。”