電信改革遭遇三大險阻（下）

險阻之二：

市場引導與政府調(diào)控能否有效統(tǒng)一

（續(xù)）政府對電信市場進行管制既要有先進的理論指導，又要有集中完整的管制體系和富有效率的管制機構(gòu)和政策，否則很容易陷入管制的“誤區(qū)”。從中國電信市場的現(xiàn)實來看，市場準入、電信資費就是兩個最容易產(chǎn)生問題的高風險領(lǐng)域。以下舉例闡明在這兩大政策領(lǐng)域，政府管制機構(gòu)面臨的重大困擾。

展開討論以前，需要明確我國電信市場的獨特性，其一是國有電信公司主導的微觀市場基礎(chǔ)，其二是需求層次和支付能力差異巨大的電信市場環(huán)境。

首先是電信市場準入政策。目前國內(nèi)已經(jīng)形成基礎(chǔ)電信市場“兩大兩中兩小”相互交叉競爭、增值電信市場8000余家群雄并起的局面，表面看來在每一個業(yè)務領(lǐng)域均出現(xiàn)兩家以上的市場主體，但業(yè)內(nèi)外人士公認，有效的競爭格局遠未形成。其表現(xiàn)是電信企業(yè)實力相差懸殊，強弱分明，主導運營商具有顯著的市場控制力量，市場競爭并未明顯促進技術(shù)進步和消費者福利的改進。挖掘原因，在基礎(chǔ)電信業(yè)務領(lǐng)域?qū)嵤﹪栏竦氖袌鰷嗜胝?，限制全國性電信運營商的數(shù)量是一個前置條件。更加嚴重的是，對固定電話、移動通信、國際通信、衛(wèi)星通信等基礎(chǔ)業(yè)務領(lǐng)域?qū)嵭蟹诸惖氖袌鰷嗜牒捅O(jiān)管，又導致了專業(yè)性壟斷和區(qū)域性壟斷并存的局面。由此，社會各界對現(xiàn)有的市場準入政策議論紛紜，希望在新的《電信法》中改變管制思路，從業(yè)務準入轉(zhuǎn)向資格準入，從事前管制轉(zhuǎn)向事后管制。

有專家建議，在今后一段時間內(nèi)，應該實行更加寬松的市場準入制度，廢棄無效的許可證管制，代之以登記備案和事后監(jiān)管，同時改變無線電頻率資源的分配方法，盡量采用拍賣等市場化的手段，避免政府干預導致的消極作用。上述觀點與現(xiàn)行管制思路的主要分歧在于，前者認為，在決定市場準入和競爭結(jié)構(gòu)方面，市場機制的引導比政府宏觀調(diào)控更加有效。政府部門目前的想法正好與此相反，認為政府事先調(diào)控是絕對必要的，需要完善的是科學的準入條件和透明嚴格的審批程序。管制部門為什么會憂慮放開市場準入的后果？首先是可能立即誘發(fā)盲目重復建設(shè)和巨大的資源浪費，其次是形成基礎(chǔ)業(yè)務領(lǐng)域的過度競爭，最后是可能降低全行業(yè)的盈利能力。反對者爭辯說上述結(jié)果不會發(fā)生，只要新進入者和市場競爭主體是擁有清晰產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和強硬預算約束的電信企業(yè)。所以，放寬市場準入政策的前提是對微觀市場基礎(chǔ)—電信企業(yè)進行產(chǎn)權(quán)改造。我國電信管制機構(gòu)在市場準入政策領(lǐng)域面臨的最大困擾是，在國有電信公司制度改造以前設(shè)計一套更有效率的、市場引導和政府調(diào)控相結(jié)合的準入制度。

其次是電信資費政策。盡管我國電信業(yè)務市場資費的形成機制正在邁向市場化，但基礎(chǔ)電信業(yè)務領(lǐng)域的政府定價、政府指導價仍然主宰了90%的市場價值。增長速度最快、潛力最大的移動通信業(yè)務領(lǐng)域的資費政策受到社會各方面的抱怨，消費者認為資費標準偏高、結(jié)構(gòu)不合理、計費方式不科學，企業(yè)認為資費標準彈性過大惡化了價格競爭，投資者認為資費標準扭曲了資本要素的流動，各級地方監(jiān)管部門則認為缺乏必要的監(jiān)測手段，價格監(jiān)管基本失效。在此背景下，政府電信管制部門正在考慮系統(tǒng)化的解決方案，準備整體解決基礎(chǔ)電信業(yè)務資費的市場化形成機制問題。按照微觀經(jīng)濟學市場供求均衡的理論模型分析，如果一項產(chǎn)品或者服務擁有足夠多的供應廠商和需求者，而沒有一方能夠控制產(chǎn)品或者服務的數(shù)量，就能夠通過市場競爭的方式來達到均衡，從而自發(fā)形成相對均衡的價格；行業(yè)技術(shù)進步可以促進供給需求曲線發(fā)生位移，進而改變（降低）均衡價格水平。以此來衡量，移動通信業(yè)務市場的供求均衡正在形成，但還有一些條件沒有滿足，包括：供給主體數(shù)量不足、網(wǎng)間互聯(lián)結(jié)算方式和成本尚未理順、政府對市場競爭行為干預較多、通信技術(shù)進步尚未得到充分反映等。因此，國家電信主管部門在確定新的資費體系和管理機制時非常謹慎，力圖兼顧消費者、企業(yè)、投資者和出資人的利益。雖然在長期發(fā)展中，上述利益主體的利益取向一致，但在短期卻會厚此薄彼。強調(diào)市場競爭對價格形成機制起決定作用的人士很難理解推進電信資費改革中的種種利益權(quán)衡，而習慣于譴責宏觀調(diào)控對于價格機制的扭曲，要求電信管制機構(gòu)盡快退出該領(lǐng)域。我個人以為，這是無視中國電信市場競爭現(xiàn)實的草率觀點，在電信企業(yè)改革到位、資費成本結(jié)構(gòu)清晰、互聯(lián)結(jié)算價格為各方接受和市場競爭格局更加均衡以前，政府部門仍然需要對關(guān)系到億萬消費者利益的基礎(chǔ)電信業(yè)務資費水平進行必要的干預，特別是約束不完全競爭狀況下資費水平的上漲以保護消費者的利益和降低社會成本。

根據(jù)上述分析，沒有人可以否認市場引導是我國電信產(chǎn)業(yè)今后的主要動力，但政府適度的宏觀調(diào)控依然必要。從作用方式和領(lǐng)域來看，市場和政府本身就是互補大于排斥。未來的挑戰(zhàn)在于，在更加多元化的市場競爭格局下，調(diào)控對象、重點和方式需要適時改變，應著力提高管制政策的透明度和效率。

險阻之三：

內(nèi)外開放與跨國經(jīng)營能否相互切合

2001年12月，中國成為世界貿(mào)易組織成員國，正式承諾對外開放電信服務市場。同時，各種國內(nèi)社會資本對電信業(yè)也擁有了更大的投資空間。然而三年即將過去，電信市場的對內(nèi)對外開放并未結(jié)出豐碩的果實。同時，作為國際貿(mào)易的正常表現(xiàn)，電信企業(yè)跨越國界提供運營服務與我國經(jīng)濟實施“走出去”戰(zhàn)略保持一致，同樣沒有顯著的進展。是電信業(yè)的整體實力使然，還是電信改革存在不到位的環(huán)節(jié)，這里需要細致的了解和深入分析。

先看對外開放的進展。入世開放承諾按照業(yè)務范圍、經(jīng)營地域和股權(quán)設(shè)置進入門檻對跨國公司選擇投資領(lǐng)域與合作伙伴形成了一定的約束；《中華人民共和國外商投資電信企業(yè)管理規(guī)定》等相關(guān)國內(nèi)法規(guī)不太完善，對審批管理等實踐活動缺乏指導性，從而影響了設(shè)立中外合資電信公司的積極性；歐美電信企業(yè)及主要投資者經(jīng)過2000年發(fā)生的衰退，剛剛擺脫財務困境并恢復對電信市場的投資信心；國內(nèi)電信企業(yè)初步完成第二次電信拆分以后的市場布局，這些主客觀因素影響了對外開放的實際業(yè)績。到2004年初，僅有1家（聯(lián)通時科公司）新設(shè)立的全國性電信增值企業(yè)獲得批準，另外有幾家外資企業(yè)通過資產(chǎn)收購的方式完成了設(shè)立審批手續(xù)。諸如ATT、BT、NTT等電信巨頭近期正在加強與國內(nèi)企業(yè)的密切接觸，有的已經(jīng)成為國內(nèi)基礎(chǔ)電信運營商的合作伙伴，預計在未來1至2年內(nèi)將會出現(xiàn)規(guī)模實力更大更強的合資電信公司。

在對內(nèi)開放方面。隨著電信增值業(yè)務市場的逐漸繁榮，民間資本已經(jīng)通過參股控股、合資、獨資等多種方式參與到電信市場之中。但絕大多數(shù)企業(yè)仍然固守在增值業(yè)務領(lǐng)域，這些企業(yè)資產(chǎn)、收入和利潤規(guī)模較小，對電信市場的發(fā)展方向影響甚微。但是，電信領(lǐng)域的民營高科技企業(yè)是創(chuàng)新最為活躍的主體，目前全國有數(shù)千家之多。而民間資本參與電信市場的廣度、深度，卻受到電信市場準入政策、基礎(chǔ)網(wǎng)絡運營商的合作意愿以及企業(yè)和投資者自身實力的制約。預計在未來2至3年內(nèi)會發(fā)生較大規(guī)模的并購，通過業(yè)務聯(lián)合以及與外資嫁接，可能會形成一批較有實力的電信企業(yè)集團，最終參與到電信基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)業(yè)務領(lǐng)域。

再看電信業(yè)跨國經(jīng)營方面的進展。2004年，信息產(chǎn)業(yè)部提出在世界第一通信大國的基礎(chǔ)上，加快由“電信大國”向“電信強國”的轉(zhuǎn)變，這一戰(zhàn)略性的奮斗目標激起了社會各界的熱烈響應。電信強國戰(zhàn)略需要強大的電信企業(yè)作為支撐，是否擁有國際競爭力、并能夠?qū)θ螂娦攀袌霭l(fā)揮巨大影響的跨國電信公司，應當成為衡量強國戰(zhàn)略目標是否實現(xiàn)的指標之一。迄今為止，除中國電信、中國網(wǎng)通、中國移動在海外融資、簽署國際業(yè)務合作協(xié)議、尋找戰(zhàn)略合作伙伴等方面取得了一些進展外，真正能夠體現(xiàn)國際競爭實力的、在境外市場直接設(shè)立合資或者獨資企業(yè)的公司寥寥無幾，這距離擁有相當規(guī)模的國際客戶、占有較高國際市場份額的跨國電信公司的目標相去甚遠。信息產(chǎn)業(yè)部早在2001年就組織相關(guān)機構(gòu)研究提出了國際化戰(zhàn)略的指導實施意見，其后不斷召開了政策研討和經(jīng)驗交流會，力圖推動電信運營商的跨國經(jīng)營，但是收效甚微。通過企業(yè)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，阻礙企業(yè)積極實施國際化經(jīng)營的原因主要有四類：其一是市場比較優(yōu)勢的吸引，中國國內(nèi)市場的發(fā)展?jié)摿Υ笥趪馐袌?，而投資風險低于后者；其二是體制政策的約束性影響，在貨幣信貸、外匯、投資審批、稅收、人員管理等諸多環(huán)節(jié)，存在不利于企業(yè)對外投資的因素；其三是企業(yè)自身實力的局限，各大電信企業(yè)盡管資本和技術(shù)實力較強，但在駕馭市場、控制風險、制度完善、人才儲備等方面均與跨國電信公司存在差距；其四是目標市場和投資方式的限制，高回報的歐美亞太市場基本占領(lǐng)完畢，非洲、拉丁美洲等發(fā)展中國家市場處于培育期，部分國家對投資方式存在諸多限制。由于上述原因的綜合作用，我國電信業(yè)的跨國經(jīng)營還停留在研討試探的初級階段。

對于政府部門和管制機構(gòu)而言，電信市場內(nèi)外開放和電信企業(yè)的跨國經(jīng)營沒有取舍問題，只有先后順序和優(yōu)先選擇的問題。兩者之間存在一定的關(guān)聯(lián)，后者以前者為前提和基礎(chǔ)?？偨Y(jié)過去幾年的經(jīng)驗，我國電信業(yè)國際化經(jīng)營進展不理想，重要的原因之一是基礎(chǔ)電信運營商沒有積累好足夠的人才資源、管理團隊和運營經(jīng)驗，因此強化國內(nèi)多元競爭有利于推動企業(yè)邁向國際市場。

當今世界，電信業(yè)是國際化程度最高的行業(yè)之一。無論是電信網(wǎng)絡資源、技術(shù)標準規(guī)范、產(chǎn)業(yè)資本、技術(shù)管理人才等生產(chǎn)經(jīng)營要素，還是電信企業(yè)、監(jiān)管機構(gòu)、消費者和投資者等利益主體，均帶有深刻的國際烙印。沒有任何一家電信企業(yè)，能夠脫離國際市場獨立生存。因此，國際電信設(shè)備貿(mào)易、服務貿(mào)易以及與此相關(guān)的資本流動，每天都在發(fā)生。中國的電信企業(yè)已經(jīng)在設(shè)備貿(mào)易、資本流動等方面取得了重大進展，下一步需要在電信服務貿(mào)易方面取得新的突破，這需要電信業(yè)界諸多企業(yè)攜手，發(fā)揮彼此優(yōu)勢、互利互惠，而政府部門的引導、扶持和配合也就更顯重要。

電信改革并非完全內(nèi)向性的使命，不可能脫離國際市場環(huán)境孤立完成。發(fā)達市場經(jīng)濟國家和眾多發(fā)展中國家不斷加強雙邊交流，并通過國際電信聯(lián)盟等國際化組織開展多邊合作，吸取各自的經(jīng)驗教訓，總結(jié)出適合自身的改革發(fā)展道路。就中國電信業(yè)而言，實施內(nèi)外開放和推動跨國經(jīng)營既是電信改革的階段性目標，也是推動繼續(xù)深化改革的重要動力，尤其是在企業(yè)改革和市場改革層面。

從持續(xù)發(fā)展的角度來看，改革與發(fā)展互為表里，因此電信改革不僅不會中止，而且還會不斷螺旋型上升，在取得新突破后也面臨新的問題和使命。業(yè)內(nèi)外人士應該認識到，電信業(yè)不能片面強調(diào)經(jīng)濟增長，必須承擔推動經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的獨特責任；市場機制和政府調(diào)控均非萬能，兩者有效結(jié)合才可以促進有效競爭，并正確引導發(fā)展方向；內(nèi)外開放和跨國經(jīng)營既是電信產(chǎn)業(yè)發(fā)展的必然階段，也是電信改革的階段目標和重要動力?？缭饺蟆半U阻”，明確目標、重點和動力，將引領(lǐng)中國電信業(yè)的改革和發(fā)展步入新的坦途。