內(nèi)蒙古基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理存在的問(wèn)題及對(duì)策研究

武　劍　薛惠萍

國(guó)家實(shí)施積極財(cái)政政策和西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略以來(lái)，中央安排我區(qū)大量國(guó)債建設(shè)資金，用于我區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)的發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1998年至2002年底，中央共安排我區(qū)國(guó)債資金215億元，其中，國(guó)債補(bǔ)助資金170億元，國(guó)債轉(zhuǎn)貸資金40億元。大量的國(guó)債資金投入解決了我區(qū)多年以來(lái)想解決而無(wú)力解決的問(wèn)題，極大地促進(jìn)了自治區(qū)各項(xiàng)事業(yè)的快速發(fā)展。大量投資的增加，對(duì)自治區(qū)基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理工作提出了新的更高的要求，也暴露出了自治區(qū)基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理中長(zhǎng)期存在的一些問(wèn)題和薄弱環(huán)節(jié)，迫切需要加以完善和解決。本文試從分析自治區(qū)基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理中存在的問(wèn)題著手，提出加強(qiáng)和完善自治區(qū)基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理的若干政策建議。

一、自治區(qū)基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理中存在的主要問(wèn)題

（一）項(xiàng)目管理與資金管理相脫節(jié)?，F(xiàn)行投資體制下計(jì)劃部門(mén)管項(xiàng)目立項(xiàng)及投資計(jì)劃安排，財(cái)政部門(mén)不參與項(xiàng)目的可行性研究及投資安排，只負(fù)責(zé)拿錢(qián)，基本上沒(méi)有部門(mén)對(duì)項(xiàng)目資金的使用效益追蹤問(wèn)效，由此形成了很多問(wèn)題，例如，一些項(xiàng)目配套資金來(lái)源難以落實(shí)；一些建設(shè)單位巧立名目，挪用、騙取財(cái)政建設(shè)資金。

（二）項(xiàng)目前期工作準(zhǔn)備不充分，項(xiàng)目超概算現(xiàn)象比較嚴(yán)重。建設(shè)項(xiàng)目前期工作是從建設(shè)項(xiàng)目醞釀決定到開(kāi)工建設(shè)以前進(jìn)行的各項(xiàng)工作，它是基本建設(shè)程序中一個(gè)非常重要的階段。這一階段對(duì)建設(shè)項(xiàng)目工程造價(jià)的控制，在總體上起著決定性的作用。而現(xiàn)實(shí)工作中到處存在著爭(zhēng)項(xiàng)目投資而不重視前期工作的情形，有的項(xiàng)目投資計(jì)劃下達(dá)了，而項(xiàng)目的可行性研究論證及立項(xiàng)等工作還沒(méi)有做；有的項(xiàng)目設(shè)計(jì)概算粗放，根本沒(méi)有設(shè)計(jì)圖紙，只是靠經(jīng)驗(yàn)估算；有的項(xiàng)目以計(jì)劃代替立項(xiàng)；有的項(xiàng)目更以能安排多少投資來(lái)作為工程概算。上述種種，不僅嚴(yán)重違反基本建設(shè)程序，而且直接導(dǎo)致了工程概算一超再超，基本建設(shè)資金效益低下。

（三）自治區(qū)地方預(yù)算內(nèi)基建投資項(xiàng)目眾多，資金投向比較分散，基本建設(shè)在一定程度上難以體現(xiàn)集中財(cái)力辦大事的根本要求，自治區(qū)每年切塊38億元的地方財(cái)政預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)投資安排成了撒胡椒面。

再一個(gè)問(wèn)題就是，項(xiàng)目投資不一次下達(dá)，分多次下達(dá)投資計(jì)劃，一個(gè)三四百萬(wàn)元的項(xiàng)目往往分幾年安排投資計(jì)劃。

（四）現(xiàn)行基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理范圍具有一定局限性。自治區(qū)基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理的范圍局限于中央及自治區(qū)預(yù)算內(nèi)安排的基本建設(shè)資金，對(duì)于預(yù)算外資金、自籌資金及其他籌資方式形成的項(xiàng)目財(cái)務(wù)監(jiān)管則缺乏方法和手段，影響了財(cái)政宏觀調(diào)控和監(jiān)管能力。

（五）基本建設(shè)投資計(jì)劃下達(dá)不及時(shí)，基本建設(shè)資金到位率差。本身從中央到地方，層層下達(dá)投資計(jì)劃，層層下達(dá)支出預(yù)算，中間環(huán)節(jié)已經(jīng)非常多，加之支出投資計(jì)劃與支出預(yù)算的下達(dá)往往不同步，相當(dāng)一部分投資計(jì)劃有的在年底才能下達(dá)，我區(qū)又地處高緯地區(qū)，一年當(dāng)中施工季節(jié)較短，十一月以后多數(shù)工程已經(jīng)無(wú)法施工，故而許多資金只能結(jié)轉(zhuǎn)下年，客觀上形成了資金到位率較低，造成大量資金結(jié)轉(zhuǎn)。

（六）工程竣工后決算不及時(shí)。一些項(xiàng)目單位只重視爭(zhēng)取項(xiàng)目和資金，往往忽視項(xiàng)目的竣工財(cái)務(wù)決算，相當(dāng)一部分項(xiàng)目已竣工，但不辦理竣工決算，甚至部分工程長(zhǎng)達(dá)五六年不能結(jié)算，哪些項(xiàng)目節(jié)余，哪些項(xiàng)目超支，超支多少，沒(méi)有結(jié)論；另外，由于時(shí)間長(zhǎng)，工程管理和財(cái)務(wù)管理人員變動(dòng)大，加之移交手續(xù)不嚴(yán)謹(jǐn)，工程資料與財(cái)務(wù)手續(xù)保管不好，續(xù)任的人員不了解以往的情況，加大了善后核算的難度，無(wú)法保證國(guó)有資產(chǎn)的完整。

（七）對(duì)工程概預(yù)決算的審查，重審查工程決算，輕工程概預(yù)算審查。對(duì)工程概、預(yù)算的審查往往比較滯后，原因是多方面的，如一些工程項(xiàng)目往往已經(jīng)開(kāi)工計(jì)劃部門(mén)才安排立項(xiàng)投資，或者項(xiàng)目雖則立項(xiàng)但無(wú)設(shè)計(jì)概算，使對(duì)概算的審查實(shí)質(zhì)上流于形式。

（八）基建投資項(xiàng)目后評(píng)估工作嚴(yán)重滯后。雖然這幾年我們一直在提倡搞這項(xiàng)工作，但從實(shí)際工作上看，無(wú)論是在建立評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)判指標(biāo)體系上，還是在科學(xué)規(guī)范制度建設(shè)上，工作的差距很大，迫切需要加強(qiáng)。

（九）基本建設(shè)投入的國(guó)家資本金無(wú)出資人代表，國(guó)有資產(chǎn)保值增值工作無(wú)人負(fù)責(zé)。

（十）基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理專(zhuān)業(yè)人員短缺，會(huì)計(jì)人員素質(zhì)低下。

（十一）基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理制度建設(shè)滯后。近幾年來(lái)，出臺(tái)了一系列改革措施，如部門(mén)預(yù)算改革和國(guó)庫(kù)集中收付改革，對(duì)基本建設(shè)支出預(yù)算管理、基建資金管理方式和內(nèi)容都提出了新的要求，現(xiàn)有對(duì)基建預(yù)算管理和建設(shè)資金管理的一些規(guī)定已不適應(yīng)，急需補(bǔ)充完善。

（十二）基本建設(shè)項(xiàng)目仍然存在建設(shè)項(xiàng)目專(zhuān)款被挪用現(xiàn)象。近兩年來(lái)，國(guó)家及自治區(qū)有關(guān)部門(mén)多次對(duì)自治區(qū)重點(diǎn)建設(shè)工程和項(xiàng)目進(jìn)行檢查，檢查審計(jì)結(jié)果表明，在各項(xiàng)工程建設(shè)中，仍然存在著無(wú)視投資計(jì)劃，擅自調(diào)整工程投資、專(zhuān)款不專(zhuān)用、挪用資金現(xiàn)象，嚴(yán)重違反國(guó)家財(cái)經(jīng)紀(jì)律。

二、對(duì)策研究

（一）改革目前我區(qū)基本建設(shè)投資管理體制。

1、打破現(xiàn)行基本建設(shè)資金切塊管理的傳統(tǒng)計(jì)劃模式。借鑒先進(jìn)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)和做法，比較科學(xué)而又符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求的辦法應(yīng)該是，計(jì)劃部門(mén)重點(diǎn)做好經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體規(guī)劃、項(xiàng)目的前期論證和立項(xiàng)審批工作，財(cái)政部門(mén)根據(jù)當(dāng)年可用財(cái)力確定當(dāng)年總體基本建設(shè)規(guī)模，并在計(jì)劃部門(mén)審定立項(xiàng)的項(xiàng)目?jī)?nèi)，按照輕重緩急，安排項(xiàng)目資金。這樣就能有效的解決現(xiàn)在基本建設(shè)項(xiàng)目管理與資金管理相脫節(jié)的問(wèn)題。

2、制定基本建設(shè)投資安排的原則和保障重點(diǎn)?；窘ㄔO(shè)投資的安排要與自治區(qū)經(jīng)濟(jì)和各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)的發(fā)展聯(lián)系起來(lái)，主要投向基礎(chǔ)性設(shè)施建設(shè)和事關(guān)國(guó)計(jì)民生的公益性事業(yè)，基本建設(shè)資金的安排要體現(xiàn)集中財(cái)務(wù)辦大事的根本要求，不能撒胡椒面。

3、改革目前基本建設(shè)投資項(xiàng)目決策主要由行政領(lǐng)導(dǎo)決策審批的方式，引入專(zhuān)家評(píng)審機(jī)制。基本建設(shè)投資項(xiàng)目前期工作完成后，項(xiàng)目的評(píng)估決策要根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)交由專(zhuān)家?guī)靸?nèi)各行業(yè)內(nèi)專(zhuān)家進(jìn)行評(píng)定和打分，行政決策必須根據(jù)專(zhuān)家的評(píng)定意見(jiàn)作出，這樣的項(xiàng)目決策才有科學(xué)依據(jù)，才能克服盲目性和主觀隨意性。

（二）完善基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理體制，在基本建設(shè)支出預(yù)算、資金撥付和財(cái)務(wù)核算管理制度上進(jìn)行創(chuàng)新。

1、在基本建設(shè)支出預(yù)算管理制度上進(jìn)行創(chuàng)新。要積極推行基本建設(shè)投資項(xiàng)目細(xì)化預(yù)算的編制，每個(gè)項(xiàng)目的財(cái)政預(yù)算下達(dá)時(shí)都必須要編制基本建設(shè)投資項(xiàng)目細(xì)化預(yù)算，將基本建設(shè)支出按照經(jīng)濟(jì)性質(zhì)詳細(xì)劃分為項(xiàng)目前期費(fèi)、征地費(fèi)、建筑工程費(fèi)、安裝工程費(fèi)、設(shè)備購(gòu)置費(fèi)、其他各種費(fèi)用等，為財(cái)政資金直接撥付和政府采購(gòu)做好基礎(chǔ)。同時(shí)，要在基本建設(shè)項(xiàng)目細(xì)化預(yù)算中設(shè)立“國(guó)家資本金”細(xì)目，在下達(dá)基本建設(shè)投資項(xiàng)目預(yù)算時(shí)要按照關(guān)于國(guó)家資本金的管理要求，明確委托國(guó)家資本金的出資人代表，使其切實(shí)加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目國(guó)家資本金的管理，確保國(guó)有資產(chǎn)保值增值。

2、在資金撥付上積極創(chuàng)新。要積極推行財(cái)政性基本建設(shè)資金“直通車(chē)”撥付方式，即財(cái)政資金由財(cái)政基本建設(shè)專(zhuān)戶(hù)直接撥付供應(yīng)商和勞務(wù)提供商（施工單位）?！爸蓖ㄜ?chē)”的撥付方式可以有效減少撥款中間環(huán)節(jié)，防止財(cái)政基本建設(shè)資金被截留、擠占、挪用，提高財(cái)政資金的到位率和使用效益。

3、要補(bǔ)充完善現(xiàn)行基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理制度。一是基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理范圍要擴(kuò)大，將國(guó)有建設(shè)單位預(yù)算外資金、自籌項(xiàng)目及其他投資來(lái)源方式的項(xiàng)目統(tǒng)一納入基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理的范圍；二是修改目前《國(guó)有建設(shè)單位會(huì)計(jì)制度》，去除其中項(xiàng)目以工業(yè)性為主的特征要求，增加對(duì)農(nóng)牧林水項(xiàng)目的會(huì)計(jì)處理科目，適應(yīng)國(guó)家大力推行生態(tài)環(huán)境建設(shè)需要。三是補(bǔ)充完善現(xiàn)行基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理規(guī)定，將工程概預(yù)決算審查作為加強(qiáng)基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理的一項(xiàng)重要基礎(chǔ)工作來(lái)抓。凡財(cái)政性投資項(xiàng)目，應(yīng)統(tǒng)一由財(cái)政投資評(píng)審中心或由財(cái)政部門(mén)委托有資質(zhì)的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行投資評(píng)審。四是對(duì)基本建設(shè)資金撥款程序結(jié)合政府采購(gòu)和國(guó)庫(kù)集中支付要求做出統(tǒng)一規(guī)定。

（三）強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)管基本建設(shè)財(cái)務(wù)職能，實(shí)施基本建設(shè)項(xiàng)目全程管理。

1、認(rèn)真執(zhí)行基本建設(shè)程序，嚴(yán)把基本建設(shè)項(xiàng)目概預(yù)算審查關(guān)。財(cái)政部門(mén)要積極參與項(xiàng)目前期工作，主動(dòng)向計(jì)劃部門(mén)和建設(shè)單位主管部門(mén)了解項(xiàng)目的申報(bào)、立項(xiàng)批準(zhǔn)情況，在建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)批準(zhǔn)后，要充分依靠和運(yùn)用財(cái)政投資評(píng)審專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍，積極開(kāi)展基本建設(shè)投資項(xiàng)目的概預(yù)算審查，工程概預(yù)算未審查的項(xiàng)目，不得實(shí)施招投標(biāo)。凡項(xiàng)目前期工作準(zhǔn)備不充分，無(wú)可行性研究或設(shè)計(jì)概算資料不準(zhǔn)確，以及不嚴(yán)格按照基本建設(shè)程序辦事的情形，要認(rèn)真予以糾正，從源頭上杜絕邊設(shè)計(jì)、邊施工的“三邊”工程；要嚴(yán)格控制工程總概算，概算缺項(xiàng)漏項(xiàng)的項(xiàng)目要發(fā)回計(jì)劃部門(mén)補(bǔ)辦調(diào)概手續(xù)，從根本上杜絕基建項(xiàng)目普遍超概的問(wèn)題；要認(rèn)真審核和落實(shí)基本建設(shè)投資項(xiàng)目資金來(lái)源的真實(shí)性、合理性，防止出現(xiàn)“胡子”工程，“釣魚(yú)”工程；對(duì)擅自提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)工程要嚴(yán)格予以控制，杜絕所謂“形象”工程和“政績(jī)”工程。

2、嚴(yán)格基建資金撥付程序，把好資金撥付關(guān)。

在撥付資金時(shí)堅(jiān)持按照基本建設(shè)程序、基本建設(shè)年度投資計(jì)劃、基本建設(shè)支出細(xì)化預(yù)算、基本建設(shè)工程進(jìn)度辦理?yè)芸睿谫Y金撥付上要嚴(yán)格做到，項(xiàng)目前期論證工作不完善不撥款，違反基本建設(shè)程序不撥款，基本建設(shè)支出預(yù)算未下達(dá)不撥款，配套資金不落實(shí)不撥款，資金滯留賬上不撥款，發(fā)現(xiàn)財(cái)務(wù)管理上有問(wèn)題不撥款，總之，不符合撥款條件的堅(jiān)決不予撥付。

4、認(rèn)真做好竣工決算審查，把好工程竣工決算關(guān)。

財(cái)政部門(mén)要借助財(cái)政投資評(píng)審中心和社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)力量，大力做好竣工財(cái)務(wù)決算的審查工作?？⒐Q算未經(jīng)審查，不得進(jìn)行竣工驗(yàn)收，審查后的竣工決算經(jīng)主管部門(mén)審查后，報(bào)財(cái)政部門(mén)審批。未經(jīng)過(guò)審查的竣工決算不能作為工程造價(jià)和辦理資產(chǎn)移交的依據(jù)。

5、健全財(cái)務(wù)檢查制度，規(guī)范資金的使用管理

建立基本建設(shè)財(cái)務(wù)的定期檢查制度。自治區(qū)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，一年至少要檢查兩次，重點(diǎn)檢查建設(shè)單位會(huì)計(jì)制度及財(cái)務(wù)制度的執(zhí)行情況，對(duì)檢查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題要及時(shí)進(jìn)行糾正，促使建設(shè)單位規(guī)范基本建設(shè)資金的使用管理，提高財(cái)政資金的使用效益。

6、大力推進(jìn)基本建設(shè)投資項(xiàng)目后評(píng)估工作。

改變目前基本建設(shè)投資項(xiàng)目效益無(wú)人負(fù)責(zé)的局面，建立一整套科學(xué)分析指標(biāo)體系，從宏觀和微觀兩個(gè)層次分析項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益，對(duì)解決就業(yè)、改善生活環(huán)境和促進(jìn)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的作用，為投資決策和政策決策提供依據(jù)。這也是今后一個(gè)時(shí)期財(cái)政投資評(píng)審的一項(xiàng)重要工作。

（四）抓好隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化業(yè)務(wù)培訓(xùn)，全面提高基本建設(shè)管理專(zhuān)業(yè)人員和財(cái)會(huì)人員素質(zhì)。

一是加強(qiáng)系統(tǒng)內(nèi)特別是基層單位基本建設(shè)管理業(yè)務(wù)干部的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，通過(guò)“以會(huì)代訓(xùn)”、工作經(jīng)驗(yàn)交流、年度決算報(bào)表匯審等多種方式，結(jié)合實(shí)踐工作，務(wù)求使大家熟練掌握基本建設(shè)會(huì)計(jì)、基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理各項(xiàng)制度以及工程概預(yù)決算的審查等專(zhuān)業(yè)知識(shí)。

二是采取“請(qǐng)進(jìn)來(lái)”的辦法，從社會(huì)各界聘請(qǐng)一部分專(zhuān)家學(xué)者，充實(shí)到財(cái)政投資評(píng)審中心工作，培養(yǎng)一支專(zhuān)業(yè)精、力量強(qiáng)的財(cái)政投資評(píng)審隊(duì)伍。

三是搞好定期對(duì)建設(shè)單位的財(cái)會(huì)人員的業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)工作，務(wù)求使建設(shè)單位的財(cái)會(huì)人員掌握《國(guó)有建設(shè)單位會(huì)計(jì)制度》和基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理的基本規(guī)定。