《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》與國(guó)際反腐合作

陳立虎

《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》認(rèn)為，腐敗破壞公共機(jī)構(gòu)的合法性，危害社會(huì)穩(wěn)定和安全，破壞民主價(jià)值觀，損害社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治發(fā)展。在世界經(jīng)濟(jì)走向全球化的情況下，腐敗不再是局部問(wèn)題，而是一種影響所有社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的跨國(guó)現(xiàn)象，因此開(kāi)展國(guó)際合作預(yù)防和控制腐敗至關(guān)重要。

一

腐敗（corruption），是一個(gè)伴隨人類(lèi)社會(huì)私有財(cái)產(chǎn)制度和公職政府出現(xiàn)而產(chǎn)生的社會(huì)毒瘤。官員的腐敗在一定程度上破壞民主價(jià)值和道德底線，危及社會(huì)穩(wěn)定，孳生社會(huì)蛀蟲(chóng)，減損政府公信。雖然不同社會(huì)性質(zhì)的國(guó)家或持不同價(jià)值觀念的人對(duì)腐敗的含義的理解各有不同，但腐敗的日益猖獗及對(duì)整個(gè)人類(lèi)社會(huì)的危害使“地球村”中的成員深感不安，隱隱作痛，已為世人共曉。據(jù)世界銀行全球治理研究所所長(zhǎng)丹尼爾·考夫曼的計(jì)算，腐敗每年給各國(guó)經(jīng)濟(jì)所造成的損失達(dá)1.5萬(wàn)億美元，占世界GDP的5%。另?yè)?jù)世界銀行初步估計(jì)，全世界每年約有2萬(wàn)億美元涉及腐敗的資金進(jìn)行跨國(guó)流動(dòng)，相當(dāng)于全球33萬(wàn)億美元生產(chǎn)總值的6%。

隨著經(jīng)濟(jì)全球化和信息化的發(fā)展，反腐敗斗爭(zhēng)也從國(guó)家范圍擴(kuò)大到世界范圍。然而，反腐斗爭(zhēng)如果沒(méi)有國(guó)際協(xié)作，就會(huì)使腐敗分子越界潛逃，逍遙法外。因此，加強(qiáng)國(guó)際間的反腐合作早已是世界各國(guó)的熱切期望。2000年12月4日聯(lián)合國(guó)大會(huì)第81次全體會(huì)議通過(guò)了題為《一項(xiàng)有效的反貪污國(guó)際法律文書(shū)》的第55/61號(hào)決議，決定設(shè)立特設(shè)委員會(huì)，制定一項(xiàng)反腐敗國(guó)際法律文書(shū)。2002年1月31日，聯(lián)大通過(guò)《反貪污國(guó)際法律文書(shū)談判工作范圍》的第56/260號(hào)決議，要求文書(shū)起草特委會(huì)于2003年年底前完成文書(shū)的起草和談判工作，并將文書(shū)暫定名稱(chēng)為《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《公約》）?！堵?lián)合國(guó)反腐敗公約》的起草過(guò)程中，我國(guó)組成了由外交部、最高人民檢察院、最高人民法院、公安部、司法部等有關(guān)部門(mén)人員參加的談判小組，為《公約》的起草諫言獻(xiàn)策，為維護(hù)我國(guó)國(guó)家利益和廣大發(fā)展中國(guó)家的權(quán)益，做出了應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

《公約》在2003年10月31日由聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)。前后有125個(gè)國(guó)家參與整個(gè)談判過(guò)程，聯(lián)合國(guó)于2003年12月9日至11日在墨西哥梅里達(dá)舉行高級(jí)別的政治首腦簽署會(huì)議，將《公約》開(kāi)放供各國(guó)簽署。截至目前，已有105個(gè)國(guó)家簽署了公約，其中有9個(gè)國(guó)家已經(jīng)正式批準(zhǔn)了《公約》。根據(jù)規(guī)定，《公約》將在第30個(gè)締約國(guó)家批準(zhǔn)后的其批準(zhǔn)書(shū)、接受書(shū)、核準(zhǔn)書(shū)或加入書(shū)交存聯(lián)合國(guó)之日后第90天起生效。

《公約》是第一項(xiàng)全球性反腐敗法律公約，近三萬(wàn)字，除序言外，分為總則、預(yù)防措施、定罪與執(zhí)法、國(guó)際合作、資產(chǎn)的追回、技術(shù)援助、實(shí)施機(jī)制、最后條款，共八章七十一條?！豆s》認(rèn)為，腐敗破壞公共機(jī)構(gòu)的合法性，危害社會(huì)穩(wěn)定和安全，破壞民主價(jià)值觀，損害社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治發(fā)展。在世界經(jīng)濟(jì)走向全球化的情況下，腐敗不再是局部問(wèn)題，而是一種影響所有社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的跨國(guó)現(xiàn)象，因此開(kāi)展國(guó)際合作預(yù)防和控制腐敗至關(guān)重要。《公約》的宗旨是，促進(jìn)和加強(qiáng)各項(xiàng)措施更加高效而有力地預(yù)防和打擊腐敗，促進(jìn)、便利和支持預(yù)防和打擊腐敗方面的合作和技術(shù)援助，倡導(dǎo)廉正、責(zé)任制和對(duì)公共事務(wù)和公共財(cái)產(chǎn)的妥善管理。

二

建立專(zhuān)職反腐敗機(jī)構(gòu)是反腐敗的基礎(chǔ)，是啟動(dòng)懲罰腐敗犯罪司法程序的前提?！豆s》第36條規(guī)定：“各締約國(guó)均應(yīng)當(dāng)根據(jù)本國(guó)法律制度的基本的原則采取必要的措施，確保設(shè)有一個(gè)或多個(gè)機(jī)構(gòu)或者安排人員專(zhuān)職負(fù)責(zé)通過(guò)執(zhí)法打擊腐敗。這類(lèi)機(jī)構(gòu)或者人員應(yīng)當(dāng)擁有根據(jù)締約國(guó)法律制度原則而給予的必要獨(dú)立性，以便能夠在不受任何不正當(dāng)影響的情況下有效履行職能。這類(lèi)工作人員或者這類(lèi)機(jī)構(gòu)的工作人員應(yīng)當(dāng)受到適當(dāng)培訓(xùn)，并應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)資源，以便執(zhí)行任務(wù)?！痹摋l從反腐敗機(jī)構(gòu)設(shè)立、獨(dú)立性保障以及其工作人員培訓(xùn)與物質(zhì)保障等三個(gè)方面對(duì)締約國(guó)做了要求。

我國(guó)人民檢察院是我國(guó)現(xiàn)行刑事訴訟法律體系中明文規(guī)定的打擊腐敗犯罪的專(zhuān)職機(jī)構(gòu)。檢察機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家工作人員的貪污受賄等腐敗犯罪的行為行使偵查和審查起訴權(quán)。實(shí)踐中，我國(guó)的反腐敗機(jī)構(gòu)是多層次和多元化的，黨的紀(jì)律檢察委員會(huì)、政府的監(jiān)察部門(mén)、人民檢察院在反腐敗斗爭(zhēng)中各司其職，人民檢察院一般從紀(jì)委或監(jiān)察部門(mén)接案，反腐敗在我國(guó)依然是個(gè)系統(tǒng)工程。其與《公約》36條的“依法設(shè)定”和“獨(dú)立性”規(guī)定在反腐理念上存在不同。

切實(shí)保障檢察機(jī)關(guān)及其工作人員獨(dú)立、公正地履行法定反腐敗職責(zé)是《公約》36條“獨(dú)立性”規(guī)定在我國(guó)今后司法實(shí)踐中的具體體現(xiàn)。建議國(guó)家今后單獨(dú)建立司法工作人員考試制度；施行檢察官終身任職制，給予檢察官優(yōu)厚待遇，非經(jīng)法定程序不得調(diào)動(dòng)及終止檢察官職權(quán)。檢察機(jī)關(guān)的財(cái)政預(yù)算應(yīng)當(dāng)單列，且要高于其他部門(mén)。

《公約》要求國(guó)家也應(yīng)切實(shí)加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部工作人員的培訓(xùn)，《公約》第36條對(duì)此做了一般規(guī)定，第60條第1款則特別強(qiáng)調(diào)了培訓(xùn)中要使司法檢察人員掌握監(jiān)測(cè)、凍結(jié)、追回腐敗行為的非法所得的相關(guān)執(zhí)法內(nèi)容，并詳細(xì)提及了以下幾方面的內(nèi)容：防止和打擊根據(jù)本公約確立的犯罪的所得轉(zhuǎn)移和追回這類(lèi)所得；監(jiān)測(cè)和凍結(jié)根據(jù)本公約確立的犯罪所得的轉(zhuǎn)移；監(jiān)測(cè)根據(jù)本公約確立的犯罪所得的流動(dòng)情況以及這類(lèi)所得的轉(zhuǎn)移、窩藏或掩飾方法；便利返還根據(jù)本公約確立的犯罪所得的適當(dāng)而有效的法律和行政機(jī)制及方法。

《公約》第39條規(guī)定了“國(guó)家機(jī)關(guān)與私營(yíng)部門(mén)之間合作”制度，《公約》第39條第1款要求締約國(guó)的偵察和檢察機(jī)關(guān)與私營(yíng)部門(mén)實(shí)體特別是金融機(jī)構(gòu)之間就《公約》所規(guī)定的犯罪的實(shí)施所涉的事項(xiàng)進(jìn)行合作。我國(guó)人民檢察院應(yīng)加強(qiáng)和我國(guó)金融機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)、溝通、收集、分析和傳遞關(guān)于腐敗活動(dòng)或者潛在洗錢(qián)活動(dòng)的信息，監(jiān)測(cè)并遏制可疑資金的轉(zhuǎn)移，共同構(gòu)建一道防止腐敗分子轉(zhuǎn)移資金的銅墻鐵壁。預(yù)防腐敗，離不開(kāi)社會(huì)參與，《公約》第39條第2款規(guī)定要鼓勵(lì)公共部門(mén)以外的個(gè)人和團(tuán)體積極參與預(yù)防和打擊腐敗。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采取積極措施，發(fā)動(dòng)公眾，打一場(chǎng)反腐敗的“人民戰(zhàn)爭(zhēng)”。具體而言，1、檢察機(jī)關(guān)確保公眾有獲得信息的有效渠道，并進(jìn)行預(yù)防腐敗的公共教育和宣傳，除非是必要的限制并且有法律的規(guī)定外，要尊重、促進(jìn)和保護(hù)有關(guān)腐敗的信息的尋找、接收、公布和傳播的自由。2、制定鼓勵(lì)舉報(bào)腐敗行為的獎(jiǎng)勵(lì)措施。3、保護(hù)反腐敗斗爭(zhēng)中的證人和舉報(bào)人，避免證人和舉報(bào)人遭受不公正待遇。

《公約》的一個(gè)顯著特征在于強(qiáng)調(diào)國(guó)際間合作防止和控制腐敗，《公約》第49條專(zhuān)門(mén)對(duì)于國(guó)際反腐敗領(lǐng)域的聯(lián)合偵察做出了規(guī)定。我國(guó)檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)為反腐敗的國(guó)際聯(lián)合偵察行為做好準(zhǔn)備。我國(guó)政府也應(yīng)按照《公約》的要求在相互尊重國(guó)家主權(quán)和司法管轄權(quán)的基礎(chǔ)上同《公約》的締約國(guó)考慮締結(jié)雙邊或多邊協(xié)定或者安排，建立具體制度和措施為檢察機(jī)關(guān)同他國(guó)反腐敗機(jī)構(gòu)設(shè)立聯(lián)合偵察機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)提供便利。

由于腐敗犯罪有著向著高智能、高隱秘化發(fā)展的趨勢(shì)，檢察機(jī)關(guān)運(yùn)用常規(guī)偵察手段偵破腐敗案件時(shí)往往很難以取得有效證據(jù)，從而可能讓某些貪官一時(shí)逍遙法外。因此，檢察機(jī)關(guān)也要加強(qiáng)對(duì)《公約》50條“特殊偵察手段”相關(guān)規(guī)定的研究?！豆s》50條規(guī)定，為有效打擊腐敗，各締約國(guó)均應(yīng)在其本國(guó)法律制度基本原則許可的范圍內(nèi)并根據(jù)本國(guó)法律規(guī)定的條件在其力所能及的情況下采取必要措施，允許其主管機(jī)關(guān)在其領(lǐng)域內(nèi)酌情使用控制下交付和在其認(rèn)為適當(dāng)時(shí)使用諸如電子或者其他監(jiān)視形式和特工行動(dòng)等其他特殊偵察手段，并允許法庭采信由這些手段產(chǎn)生的證據(jù)?！豆s》第2條第9款對(duì)“控制下交付”規(guī)定了具體含義，指“在主管機(jī)關(guān)知情并由其監(jiān)控的情況下允許非法或可疑貨物運(yùn)出、通過(guò)或者運(yùn)入一國(guó)或多國(guó)領(lǐng)域的做法，其目的在于偵察某項(xiàng)犯罪并查明參與該項(xiàng)犯罪的人員?！敝档梦覀儥z察人員注意的是，《公約》所規(guī)定的“控制下交付”不能和反貪偵查人員主動(dòng)參與交付的誘惑性偵察行為劃等號(hào)；對(duì)于“特工行動(dòng)”和“電子或其他監(jiān)視形式”必須是在運(yùn)用其他偵察手段無(wú)力偵破案件情形下才能使用，并且其啟動(dòng)程序、實(shí)施步驟、運(yùn)用范圍和期限要嚴(yán)格遵循法律。但我國(guó)現(xiàn)行刑事訴訟法律體系中對(duì)此沒(méi)有明確規(guī)定，所以一方面立法機(jī)關(guān)在修訂刑事訴訟法律時(shí)應(yīng)明確規(guī)定使用特殊偵察手段查處腐敗案件的合法地位，另一方面，最高人民檢察院也應(yīng)頒布相應(yīng)的司法解釋規(guī)定特殊偵察手段的實(shí)施程序。

三

《公約》出臺(tái)已經(jīng)一年，盡管《公約》并未實(shí)際生效，但對(duì)腐敗分子已經(jīng)起到強(qiáng)有力的震懾作用，遏制各國(guó)境內(nèi)貪官攜款外逃，追捕已經(jīng)外逃貪官成效初顯。

毫無(wú)疑問(wèn)，《聯(lián)合國(guó)反腐公約》的產(chǎn)生、生效亦將改善我國(guó)反腐斗爭(zhēng)的國(guó)際環(huán)境。反腐斗爭(zhēng)要求我國(guó)的現(xiàn)行的法律制度，主動(dòng)與國(guó)際接軌。我們必須參照《聯(lián)合國(guó)反腐公約》的要求，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上加強(qiáng)國(guó)內(nèi)反腐的立法，完善我國(guó)刑法中洗錢(qián)罪、挪用罪和賄賂罪的內(nèi)涵，在證人保護(hù)和偵察手段等方面做出有利于打擊反腐敗的規(guī)定。我們還必須利用聯(lián)合國(guó)反腐公約所創(chuàng)造的國(guó)際環(huán)境，強(qiáng)化執(zhí)法水平和力度，使我國(guó)的反腐斗爭(zhēng)取得更大的成效。就此而言，檢察機(jī)關(guān)立于反腐敗斗爭(zhēng)的潮頭，其任重而道遠(yuǎn)。